Мудрый Юрист

Проблемы правового регулирования судебного нормоконтроля в административном судопроизводстве

Никитин Сергей Васильевич, заведующий кафедрой гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор.

За последние годы в законодательную модель судебного нормоконтроля были внесены определенные коррективы. Существенно изменилось правовое регулирование порядка рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных предписаний. Дела данной категории практически полностью исключены из подведомственности арбитражных судов и рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам, установленным Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации <1> (далее - КАС РФ).

<1> Российская газета. 11 марта 2015 г.

Следует отметить, что правовое регулирование процедуры рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов стало более детальным. В новых положениях КАС РФ нашли определенное отражение ряд правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, а также Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сформулированных по проблемам судебного нормоконтроля, в частности по вопросу о порядке оспаривания утративших силу нормативных правовых актов <2>. Появились нормы, в которых приведены специальные основания для отказа в принятии административного искового заявления (ст. 210 КАС РФ), прекращения производства по делу (ст. 214 КАС РФ) и др.

<2> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2005 г. N 244-О "По жалобе граждан Вихровой Л.А., Каревой Е.И. и Масловой В.Н. на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220 и 253 ГПК РФ" // СЗ РФ. 2005. N 32. Ст. 3396; Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Российская газета. 8 декабря 2007 г.; Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" // Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2013. N 35 (далее - Постановление N 58).

Конкретизация и детализация правового регулирования порядка рассмотрения дел об оспаривании нормативных предписаний представляются вполне оправданными. Это достаточно специфическая категория дел, где отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях, а предметом судебной деятельности является оценка законности (правомерности) оспоренного нормативного правового акта. В связи с этим по таким делам не в полной мере работает ряд общих положений административного искового производства (встречный иск, признание иска, мировое соглашение и проч.).

Несмотря на целый ряд позитивных изменений, в правовом регулировании процедуры судебной проверки законности нормативных предписаний остается еще немало спорных вопросов и нерешенных проблем.

В КАС РФ установлены достаточно четкие и объективные критерии для определения судом наличия или отсутствия права на оспаривание данного нормативного правового акта у заинтересованного гражданина или организации. Согласно части 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим вправе обратиться лишь те лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом. При возбуждении дела суд достаточно легко может проверить факт применения спорного акта в отношении административного истца либо установить, является ли истец субъектом конкретных отношений, регулируемых данным актом, если последний еще не применялся к нему.

К сожалению, установив объективные критерии права на оспаривание нормативных правовых актов, законодатель не проявил последовательности в формулировании последствий отсутствия такого права у административного истца.

Так, казалось бы, вполне логично было бы в ст. 210 КАС РФ, специально посвященной вопросам принятия заявления об оспаривании нормативных актов, указать, что судья отказывает в принятии искового заявления, если установит, что оспоренный нормативный правовой акт к административному истцу не применялся и истец не является субъектом отношений, регулируемых данным актом, т.е. предусмотреть в этой статье специальное основание для отказа в принятии административного искового заявления в связи с отсутствием у истца права на оспаривание нормативного предписания.

К сожалению, вместо этого законодатель специальное основание для отказа в принятии искового заявления об оспаривании нормативного правового акта помещает в общие положения Кодекса, регулирующие в том числе общие основания отказа в принятии административного искового заявления (пункт 3 части 1 ст. 128 КАС РФ), а в ст. 210 делает отсылку на эту общую норму. При этом формулировка основания к отказу в принятии искового заявления, данная в ст. 128 КАС РФ, не согласуется с содержанием части 1 ст. 208. В пункте 3 части 1 ст. 128 КАС РФ указано, что судья отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, если из заявления не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Как видим, в данной норме закреплены иные критерии, по которым суд должен проверять отсутствие у административного истца права на оспаривание нормативного правового акта. При этом воспроизводится перекочевавшее из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <3> (далее - ГПК РФ) неопределенное оценочное понятие "затрагивание прав и интересов", вызывавшее в судебной практике сложности при установлении у заявителя такого права.

<3> Российская газета. 20 ноября 2002 г.

На наш взгляд, причинами возникшей правовой коллизии явились некоторая технико-юридическая небрежность и некритичное воспроизведение определенных норм ГПК РФ, и разрешаться она должна в пользу части 1 ст. 208 КАС РФ. В связи с этим, для того чтобы обосновать отказ в принятии административного искового заявления ввиду отсутствия у истца права на оспаривание нормативного правового акта, суды должны ссылаться на отсутствие факта применения к истцу оспоренного акта либо на то, что истец не может быть субъектом отношений, регулируемых данным актом.

Для устранения этого противоречия в ст. 210 КАС РФ необходимо указать, что судья отказывает в приеме административного искового заявления, если оспариваемый нормативный правовой акт к административному истцу не применялся и административный истец не является субъектом отношений, регулируемых данным актом. Кроме того, из пункта 3 части 1 ст. 128 ГПК РФ следует исключить слова "нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами".

В КАС РФ оказался неурегулированным вопрос о том, как должен поступить суд, если отсутствие у административного истца права на оспаривание нормативного правового акта выяснилось после принятия искового заявления. Очевидно, что это должно служить основанием для прекращения производства по делу. Логично было бы в специальной норме о прекращении производства по делам об оспаривании нормативных предписаний (ст. 214 КАС РФ) такое основание указать. К сожалению, это сделано не было. "Забыли" его включить и в ст. 194 КАС РФ, посвященную общим основаниям прекращения производства по административному делу. Поэтому в настоящее время суды вынуждены рассматривать по существу дела, по которым у лица отсутствует право на оспаривание данного нормативного правового акта, если это выяснилось после возбуждения дела.

В то же время такое основание для прекращения производства по делу, как "отмена или прекращение действия оспоренного нормативного правового акта", продублировано как в специальной (ст. 214 КАС РФ), так и в общей норме (ст. 194 КАС РФ). При этом оно сформулировано достаточно противоречиво.

Согласно части 11 ст. 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела не может служить основанием для прекращения производства в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов. Если оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения на момент подачи административного искового заявления прекратили свое действие, то в соответствии с частью 1 ст. 210 КАС РФ судья отказывает в принятии такого заявления. Таким образом, оспариваться могут только те акты, которые утратили силу после обращения в суд административного истца.

Из сказанного следует, что в названных нормах сформулировано императивное правило судебного оспаривания прекративших свое действие нормативных правовых актов: суд проверяет законность спорного акта, если примененное к административному истцу нормативное предписание утратило силу после возбуждения дела, и отказывается от проверки, если такое предписание утратило силу до этого момента.

Однако это правило принимает весьма неоднозначный характер с учетом анализа положений части 2 ст. 194 и пункта 2 части 2 ст. 214 КАС РФ, согласно которым суд вправе прекратить производство по административному делу, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Данная формулировка страдает существенной неопределенностью и не согласуется с положениями части 1 ст. 210 и части 11 ст. 213 КАС РФ. Так, неясно, касается ли это положение нормативных предписаний, утративших силу до возбуждения административного дела, или относится только к тем актам, которые прекратили свое действие после этого момента, либо оно распространяется на те и другие акты? Понять это из формулировки абзаца 2 части 2 ст. 214 КАС РФ практически невозможно.

Совершенно очевидно, что для актов, утративших силу до и после возбуждения дела, не может быть установлено общее основание для прекращения производства. В первом случае это факт отмены или утраты силы актом до принятия административного заявления (часть 1 ст. 210 КАС РФ). Во втором - неприменение утратившего силу акта к административному истцу или отсутствие нарушения его прав примененным актом (часть 11 ст. 213 КАС РФ). Если истец заявляет о нарушении его прав в результате применения к нему нормативного положения и требует проверить его законность, то суд должен продолжить судебное разбирательство, а если такого требования нет - прекратить производство по делу. Таким образом, основанием для прекращения производства по делу об оспаривании нормативных предписаний, отмененных после возбуждения дела, является факт неприменения данного акта к истцу, а в случае его применения - факт отсутствия требования истца о проверке законности примененного к нему акта.

Неопределенность и противоречивость формулировки основания для прекращения производства по делу, указанного в части 2 ст. 194 и абзаце 2 части 2 ст. 214 КАС РФ, не способствуют единообразию судебной практики в этом вопросе.

В ряде случаев суды не принимают во внимание положения части 11 ст. 213 КАС РФ и прекращают производство по делу в отношении любых утративших силу или отмененных нормативных правовых актов, в том числе и тех, которые прекратили свое действие после возбуждения административного дела, указывая в определении, что оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен, в связи с чем перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца <4>.

<4> См.: Определения Верховного Суда Российской Федерации от 27 января 2016 г. N 78-АПГ15-23, от 4 июня 2018 г. N АКПИ18-316 // Документы опубликованы не были. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем в последнее время получила определенное распространение практика, в соответствии с которой суды принимают административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта и рассматривают дело по существу даже в том случае, когда оспоренный акт утратил силу до возбуждения административного дела, но при этом применялся или может применяться к административному истцу и тем самым нарушить (создать угрозу нарушения) его права и законные интересы <5>.

<5> См.: Определения Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2017 г. N 5-КГ17-165, от 1 ноября 2017 г. N 78-КГ17-61 // Документы опубликованы не были. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Для исключения этих противоречий в ст. 214 КАС РФ следовало привести два различных основания для прекращения производства по делу. В отношении нормативных правовых актов, утративших силу (отмененных) до предъявления административного иска, достаточно указания на наличие основания, предусмотренного частью 1 ст. 210 КАС РФ, в отношении актов, утративших силу после возбуждения дела, - указания на отсутствие применения спорного акта к истцу, а при его применении - на отсутствие требования истца о проверке законности данного нормативного акта.

Кроме того, учитывая императивный характер правил, содержащихся в части 1 ст. 210 и части 11 ст. 213 КАС РФ, следует исключить из ст. 214 КАС РФ диспозитивную формулировку "суд вправе", которая, по сути, отдает на судейское усмотрение решение вопроса о прекращении производства по делу утративших силу или отмененных нормативных предписаний.

Вместе с тем хотелось бы выразить поддержку правовой позиции судов, допускающих возможность судебного оспаривания отмененных или утративших силу нормативных предписаний, независимо от того, когда они утратили силу - до или после возбуждения административного дела, если эти акты применялись или могут быть применены к административному истцу и повлекли или могут повлечь за собой нарушение его прав и охраняемых законом интересов. Целесообразно ее законодательно закрепить, внеся соответствующие поправки в гл. 21 КАС РФ.

При этом правом оспаривания таких актов должны быть наделены только заинтересованные граждане и организации, права и законные интересы которых нарушены или могут быть нарушены в результате применения утратившего силу нормативного предписания. Что касается прокурора и других публичных субъектов, перечисленных в части 3 ст. 208 КАС РФ, то они, на наш взгляд, не должны обладать правом оспаривания отмененных или утративших силу нормативных правовых актов. Кроме того, надлежит установить предельный срок для обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании таких актов, например один год с момента утраты ими силы.

В ст. 215 КАС РФ необходимо включить положения, устанавливающие особенности содержания судебного решения о признании незаконным подобного нормативного правового акта, в том числе резолютивной части такого решения.

Следует обратить внимание на то, что в практике арбитражных судов была сформирована правовая позиция, отражающая особенности резолютивной части судебного решения о признании незаконным отмененного (утратившего силу) нормативного предписания. Так, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил судам, что в случае удовлетворения требования об оспаривании нормативного правового акта, который до вынесения решения был отменен в установленном порядке или действие которого прекратилось, арбитражный суд в резолютивной части указывает на несоответствие оспариваемого акта или его отдельных положений нормативному правовому акту, имевшему юридическую силу в период действия оспариваемого акта <6>. Очевидно, что аналогичное положение необходимо включить в КАС РФ.

<6> См.: пункт 11 Постановления N 58.

В судебной практике достаточно актуальной остается проблема оспаривания документов (актов), которые содержат правовые нормы, но по форме, субъекту, порядку принятия, регистрации и опубликования не соответствуют требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам. Эти документы имеют такие пороки (дефекты) формально-юридического свойства, которые не позволяют считать их правовыми актами, обладающими юридической силой. В доктрине они получили название дефектных нормативных правовых актов <7>.

<7> См.: Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М., 2010. С. 250.

Необходимо отметить, что практика судов общей юрисдикции до последнего времени исходила из того, что подобные документы не являются нормативными правовыми актами и не могут быть оспорены в порядке судебного нормоконтроля.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации еще в Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О по жалобе гр. Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав частью 1 ст. 251 ГПК РФ отметил, что незарегистрированные и не опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты могут быть признаны судами общей юрисдикции недействующими в рамках процедуры рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов <8>.

<8> Вестник КС РФ. 2006. N 4.

Более того, в Постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпромнефть" <9>, вынесенном уже после принятия КАС РФ, Конституционный Суд Российской Федерации по существу признал неконституционной практику отказа от разрешения судом административных дел об оспаривании актов Федеральной налоговой службы, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, но содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков. При этом Конституционный Суд отметил, что дела об оспаривании таких актов должны рассматриваться в порядке, установленном процессуальным законодательством для оспаривания нормативных правовых актов.

<9> Вестник КС РФ. 2015. N 3.

Принимая во внимание, что судебная практика не допускает разрешение судами общей юрисдикции административных дел об оспаривании указанных актов по причине отсутствия в процессуальном законодательстве соответствующей процедуры, Конституционный Суд Российской Федерации поручил законодателю такую процедуру установить.

Между тем доктриной уже достаточно давно выработаны предложения в отношении порядка дисквалификации дефектных нормативных предписаний <10>, которые были в целом восприняты практикой арбитражных судов. Более того, для арбитражных судов эта проблема в практическом плане во многом решена. Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил судам, что в случае, когда оспариваемый акт содержит положения нормативного характера, установление арбитражным судом нарушений требований к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и (или) введения в действие не является основанием для прекращения производства по делу. Установив такие нарушения, арбитражный суд принимает решение о признании оспариваемого акта недействующим полностью как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта <11>.

<10> См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. Д.А. Фурсов. М., 2011. С. 466 (автор комментария к главе - С.В. Никитин).
<11> См.: пункт 6.2 Постановления N 58.

К сожалению, перечисленные правовые позиции до настоящего времени ни в законодательстве, ни в практике судов общей юрисдикции по существу не реализованы. Правда, по инициативе Правительства Российской Федерации приняты поправки в КАС РФ, устанавливающие особенности рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (ст. 217.1). Однако эти поправки не только не решили проблему оспаривания дефектных актов, но и создали ряд других проблем.

Порядок проверки интерпретационных актов, изложенный в ст. 217.1 КАС РФ, не предусматривает особенности дисквалификации судом актов, принятых с нарушением формально-юридических требований, предъявляемых к нормативным правовым актам. Между тем в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. N 6-П и в Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О в первую очередь разрешался вопрос о возможности судебной проверки актов, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным предписаниям (дефектных нормативных актов). Как уже отмечалось ранее, Конституционный Суд в этих документах поручал законодателю установить процедуру разрешения судами общей юрисдикции административных дел об оспаривании таких актов. В ст. 217.1 КАС РФ не закреплены ни возможность судебного оспаривания дефектных нормативных актов, ни особенности их проверки судами, ни специфика содержания судебного решения, принимаемого по результатам проверки таких актов. Таким образом, несмотря на предлагаемые поправки к КАС РФ, содержащиеся в данном законопроекте, решение Конституционного Суда оказывается в значительной мере неисполненным.

По сути, получается, что положения ст. 217.1 КАС РФ ориентируют суды при проверке интерпретационных актов лишь на установление наличия или отсутствия нормативного характера разъяснений и формальное сравнение содержания этих разъяснений с содержанием разъясняемого акта. Так, согласно части 5 ст. 217.1 КАС РФ суд признает недействующим интерпретационный акт, дающий разъяснения, не соответствующие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, и оставляет в силе такие акты, в которых не приведены нормативные разъяснения и которые формально соответствуют содержанию разъясняемых нормативных правовых актов.

Анализ оснований проверки спорных актов, изложенных в ст. 217.1 КАС РФ, показывает, что суд вообще не проверяет соответствие данных актов формально-юридическим требованиям по форме, содержанию и порядку принятия. То есть суд может установить, что интерпретационный акт этим требованиям не соответствует, но дисквалифицировать его по этому основанию не может. Между тем очевидно, что такой акт является юридически ничтожным с момента принятия, независимо от его содержания. Однако согласно ст. 217.1 КАС РФ суд не только не может его признать таковым, он даже не наделен полномочиями по оценке формально-юридических свойств дефектного интерпретационного акта.

Получается, что суды, оставляя в силе дефектные интерпретационные акты, фактически легализуют незаконную практику ведомств по изданию разного рода нормативных писем и инструкций в обход установленного порядка принятия и введения в действие ведомственных нормативных правовых актов.

Между тем реальная ситуация в ведомственном нормотворчестве заключается в том, что федеральные ведомства, не обладая нормотворческими полномочиями, нередко принимают и фактически вводят в действие незаконные нормативные предписания, в том числе интерпретационного характера, игнорируя правовую форму и установленный порядок принятия, регистрации и опубликования нормативных правовых актов.

Поэтому в настоящее время одной из важнейших задач судебного контроля за законностью нормативных предписаний является, с одной стороны, ограничение нормотворческой практики федеральных ведомств, не наделенных законом нормотворческими полномочиями, а с другой стороны, стимулирование субъектов ведомственного нормотворчества к принятию законных по содержанию нормативных предписаний, издаваемых с соблюдением формально-юридических требований, предъявляемых к нормативно-правовым актам федеральных органов исполнительной власти. К сожалению, редакция ст. 217.1 КАС РФ не способствует решению данной задачи.

В целях совершенствования правового регулирования порядка оспаривания дефектных нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции необходимо внести соответствующие поправки в КАС РФ: в частности, ст. 215 КАС РФ следует дополнить положением, согласно которому нормативные правовые акты, изданные с нарушениями требований к форме, порядку принятия и введения в действие, не прошедшие государственную регистрацию (если таковая является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, должны признаваться судом не имеющими юридической силы с момента их принятия <12>. Данное положение должно распространяться и на дефектные нормативные предписания, содержащие разъяснения законодательства (интерпретационные нормативные акты).

<12> Подробнее см.: Никитин С.В. Проблемы судебного оспаривания дефектных правовых актов, содержащих интерпретационные нормы // Российское правосудие. 2016. N 3. С. 37 - 46.

В КАС РФ, по сравнению с ГПК РФ, несколько расширен перечень лиц, обладающих таким правом. К сожалению, в этот перечень по-прежнему не включены органы государственной власти и иные субъекты, которые в целях реализации их полномочий, установленных федеральным законом, наделены правом оспаривания нормативных предписаний <13>, а также лица, обладающие в соответствии с федеральным законом правом обращения в суд в защиту прав неопределенного круга лиц <14>.

<13> См.: пункт 5.1 части 1 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // Российская газета. 27 июля 2006 г.
<14> См.: абзац 9 пункта 2 ст. 45 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" // Российская газета. 16 января 1996 г.

В КАС РФ не очень удачно сформулирован предмет судебного контроля по делам об оспаривании нормативных предписаний. Если в части 1 ст. 251 ГПК РФ было прямо указано, что в суде могут быть оспорены нормативные правовые акты органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, то в аналогичной норме КАС (часть 1 ст. 208) нет указания на то, какие нормативные правовые акты подлежат оспариванию в порядке административного судопроизводства. Лишь системный анализ ряда положений КАС РФ (часть 1 ст. 1, пункт 2 ст. 20, пункт 1 ст. 21, часть 3 ст. 208, пункт 2 части 2 ст. 209) позволяет сделать вывод, что в порядке гл. 21 КАС РФ могут быть оспорены нормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и иных субъектов, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (государственных внебюджетных фондов, государственных корпораций и др.), а также нормативные предписания, принятые региональным или местным референдумом.

Согласно части 7 ст. 208 КАС РФ к предмету оспаривания в порядке судебного нормоконтроля (гл. 21 КАС РФ) отнесены законы субъектов Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Между тем очевидно, что такие региональные законы, несмотря на их название, не являются нормативными правовыми актами, поскольку не включают в себя правовые нормы. Эти законы содержат индивидуальное предписание - решение о досрочном прекращении полномочий конкретного представительного органа местного самоуправления, т.е. являются правоприменительными актами. В связи с этим они должны оспариваться по правилам гл. 22 КАС РФ.

КАС РФ достаточно подробно регламентирует правовые последствия признания спорного нормативного правового акта незаконным и, соответственно, недействующим (ст. 215 - 216). К сожалению, в ст. 215 законодателем допущено очевидное противоречие в регулировании момента, с которого нормативный правовой акт признается судом недействующим. Согласно пункту 1 части 2 данной статьи суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты. В свою очередь, согласно пункту 1 части 4 этой же статьи в резолютивной части решения суда должно содержаться указание на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты. Очевидно, что при применении данной нормы суд оказывается в довольно затруднительном положении: решение принимается об одном, а в резолютивной части надо писать другое!

При разрешении этой коллизии необходимо учитывать, что прекратить действие незаконного акта можно только на будущее время, поскольку нельзя запретить применение уже примененного акта. Поэтому признание нормативного правового акта недействующим может означать лишь установление запрета на его дальнейшее применение.

Объявление спорного акта недействующим с момента его принятия фактически означает аннулирование (признание недействительным) результатов действия (применения) акта со дня издания, что равнозначно лишению правовой (регулирующей) силы акта за весь период его действия. Между тем Конституционный Суд Российской Федерации уже неоднократно признавал неконституционными положения законов, наделяющие суды общей юрисдикции и арбитражные суды подобными полномочиями. Кроме того, Пленум Верховного Суда Российской Федерации, разъясняя аналогичные положения части 2 ст. 253 ГПК РФ, прямо указал судам, что нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации <15> могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, признаются судом недействующими с момента вступления решения в законную силу <16>.

<15> СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
<16> См.: пункт 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Таким образом, суды должны признавать незаконные нормативные правовые акты недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу, о чем они и должны указывать в резолютивной части судебного решения. Исключения в данном случае могут касаться только дефектных нормативных предписаний, которые, как уже отмечалось, должны признаваться не имеющими юридической силы с момента их принятия.

В юридической литературе высказывались предложения о необходимости правовой регламентации основания и порядка пересмотра вступившего в законную силу решения по делу, которое послужило основанием для обращения гражданина (организации) в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением об оспаривании незаконного нормативного правового акта, примененного в этом деле в отношении данного гражданина или организации <17>. В настоящее время в административном судопроизводстве такой порядок установлен. Согласно пункту 6 части 1 ст. 350 КАС РФ признание Верховным Судом Российской Федерации, судом общей юрисдикции недействующим со дня принятия нормативного правового акта, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт, является основанием для пересмотра такого решения в порядке производства по новым обстоятельствам. Это дает гражданам и организациям дополнительные возможности для защиты прав и законных интересов, нарушенных действием незаконных нормативных правовых актов.

<17> Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. С. 243 - 244.

К сожалению, возможность пересмотра по новым обстоятельствам установлена только в отношении тех судебных актов, которые основаны на нормативных предписаниях, признанных недействующими с момента их принятия. Между тем права и интересы лица нарушаются применением незаконного нормативного правового акта независимо от того, с какого момента суд признает его недействующим, поэтому указанные правовые последствия должны распространяться на любые нормативные предписания, признанные судом незаконными, в том числе те, которые становятся недействующими с момента вступления в силу решения суда.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 6 июля 2018 г. N 29-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 3 статьи 311 АПК РФ в связи с жалобой ООО "Альбатрос" прямо указал, что пересмотру по новым обстоятельствам подлежат судебные акты, основанные на нормативном правовом акте, признанном судом недействующим вне зависимости от того, с какого момента он признан таковым <18>.

<18> Российская газета. 16 июля 2018 г.

В соответствии с этой правовой позицией законодателю необходимо будет внести соответствующие поправки в пункт 1 части 1 ст. 350 КАС РФ, а также дополнить аналогичным положением часть 3 ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <19> и часть 4 ст. 392 ГПК РФ.

<19> Российская газета. 27 июля 2002 г.