Мудрый Юрист

Регламентация в КОАП РФ вопросов участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях

Безрукавая Надежда Ивановна, аспирант кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший помощник прокурора Острогожской межрайонной прокуратуры Воронежской области.

В статье исследован вопрос о регламентации нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях института участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, проанализированы статистические данные о количестве возбужденных прокурорами и рассмотренных судами соответствующих дел, использована судебная практика. Проведен исторический обзор нормативного регулирования роли и полномочий прокурора в процессе. Выявлены недостатки отдельных положений закона, касающихся определения статуса прокурора в процессе. Автором предложена классификация категорий дел об административных правонарушениях, где участие прокурора является обязательным. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Ключевые слова: прокурор, суд, административное правонарушение, рассмотрение дела об административном правонарушении.

The Regulation of the Issues of Prosecutor's Participation in the Judicial Examination of Cases on Administrative Violations by the Administrative Offences Code of the Russian Federation

N.I. Bezrukavaya

Bezrukavaya Nadezhda I., Postgraduate Student of the Department of Prosecutorial Supervision and Prosecutor's Participation in Review of Criminal, Civil and Arbitration Cases of the Saint Petersburg Law Institute (Branch) of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Senior Assistant Prosecutor of the Ostrogozhsk Interdistrict Prosecutor's Office of the Voronezh Region.

The article examines the issue of regulation of standards code of the Russian Federation about administrative offences of the institute of participation of prosecutor in consideration by courts of affairs about administrative offences, statistical data on the number brought by prosecutors and heard by the courts related cases, the judicial practice. Conducted historical review of the regulatory role and powers of the prosecutor in the process. The identified deficiencies of certain provisions of law relating to the definition of the powers of the prosecutor in the process. The author proposed a classification of categories of cases on administrative offences, where the prosecutor's participation is mandatory. The proposals to improve existing legislation.

Key words: prosecutor, court, administrative offence, proceedings on administrative offense.

Административная ответственность является наиболее распространенным и востребованным видом юридической ответственности. Этот институт активно участвует в обеспечении стабильности общественной жизни и повышении гарантий защищенности прав граждан и тем самым приобретает значимость эффективного правового способа воздействия на общественные отношения <1>.

<1> Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 5.

Органы прокуратуры Российской Федерации являются одним из ключевых субъектов, реализующих государственные функции по привлечению к административной ответственности.

Однако процесс рассмотрения судами дел об административных правонарушениях, включая вопросы участия в нем прокурора, на сегодняшний день недостаточно урегулирован законодателем.

При этом исследуемая сфера правоотношений достаточно обширна.

Судьями согласно положениям ст. 23.1 КоАП РФ могут быть рассмотрены дела о более чем 550 разного рода административных правонарушениях, посягающих на правоотношения практически во всех сферах жизни общества.

Статьей 28.4 КоАП РФ определен перечень составов правонарушений, административные дела по которым вправе возбудить только прокурор, а также закреплено право прокурора возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном КоАП РФ или законом субъекта РФ.

Таким образом, в сфере внимания прокуроров оказывается весь законодательный массив, устанавливающий ответственность за совершение административных правонарушений <2>.

<2> Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2005. С. 344.

Согласно официальной статистике Верховного Суда РФ число рассматриваемых судами дел об административных правонарушениях ежегодно возрастает. Так, например, судами общей юрисдикции (включая мировых судей) в 2011 году по существу было рассмотрено 5 295 961 дело, в 2012 - 5 731 547, в 2013 - 5 808 980, в 2014 - 6 461 545, в 2015 - 6 620 039, в 2016 - 6 359 459 <3>. Федеральные арбитражные суды рассмотрели в 2011 году 42 836 дел, в 2012 - 44 131, в 2013 - 50 518 <4>, в 2014 - 58 072, в 2015 - 57 195, в 2016 - 50 778 <5>.

<3> Данные судебной статистики Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 22.04.2018).
<4> Данные судебной статистики федеральных арбитражных судов Российской Федерации. URL: http://www.arbitr.ru/_upimg/A6F775B86ED9602087DC9D8795AB33D3_12.pdf (дата обращения: 25.05.2018).
<5> Данные судебной статистики Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 05.10.2018).

Из указанных дел значительная часть возбуждена по инициативе органов прокуратуры. Прокуроры активно реализуют свои полномочия в указанной сфере: в 2011 году по постановлениям последних к административной ответственности привлечено 291 973 лица, в 2012 - 301 682, в 2013 - 287 117, в 2014 - 284 355, в 2015 - 301 864, в 2016 - 278 937 <6>. При этом статистика не отражает значительного количества дел, рассмотренных с участием прокуроров, но возбужденных иными органами.

<6> Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь - декабрь 2016 г. URL: https://genproc.gov.ru/stat/data/?SHOWALL_1=1 (дата обращения: 09.06.2017).

Об участии прокурора в административно-юрисдикционном процессе упомянуто в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) <7>, п. 2 ст. 1 и ст. 25 которого определяют, что прокурор вправе возбуждать дела об административных правонарушениях и проводить административное расследование, а также согласно ст. 35 участвовать в рассмотрении дел и вступить в процесс в случаях, предусмотренных законом. При этом закон не конкретизирует, в рассмотрении какого рода дел и в каких именно случаях принимает участие прокурор.

<7> Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (с изм. от 07.03.2017) "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Ранее действовавшими Основами законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и КоАП РСФСР 1984 г. прокурору отводилась значительная роль, однако он выполнял исключительно надзорные функции, в том числе в отношении судебных органов. Действующий же с 2002 г. КоАП РФ относит прокурора к числу участников производства по делам об административных правонарушениях, а надзор за деятельностью судов согласно ст. 126 Конституции РФ осуществляет Верховный Суд РФ.

КоАП РФ предоставляет прокурорам широкий круг полномочий, позволяя осуществлять надзор за деятельностью органов административной юрисдикции, возбуждать дела, проводить административное расследование, участвовать в рассмотрении дел, принести протест на постановление независимо от участия в деле.

Однако надзорные функции, закрепленные за прокурором ст. 24.6 КоАП РФ, не распространяются на сферу производства по делам об административных правонарушениях в судах, что обусловливает его особые роль и статус в процессе.

При рассмотрении судами дел прокурор является не только стороной - участником, он представитель государства, что обязывает его не к "простому", формальному участию, но к повышенной ответственности, строгой организации работы, действенному контролю, а также к минимизации процессуальных и тактических ошибок при поддержании своей позиции в процессе.

Действительно, прокурор, как никакой другой субъект административного-юрисдикционного процесса, наделен широкими полномочиями на всех стадиях производства по делу.

Остановимся на наиболее интересующем нас п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ, согласно которому прокурор вправе участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела.

Нормы об участии в деле и заявлении ходатайств кажутся очевидными и не вызывают вопросов, чего не скажешь о даче заключения. Из буквального толкования данного пункта следует, что прокурор может давать заключение по любому вопросу, возникшему в ходе рассмотрения, при этом неясно, кто определяет, по каким именно вопросам необходимо выслушать заключение прокурора; по своей ли инициативе это делает прокурор (ведь это его право, а не обязанность) или в тех случаях, когда ему это предложит сделать суд; в какой форме дается заключение (устно или письменно); каким образом суд учитывает заключение; вправе ли прокурор отказаться от дачи заключения и что это может повлечь для суда и иных участников процесса.

Можно отметить здесь некую коллизию с положениями ч. 2 ст. 29.7 КоАП РФ, а также п. 9 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ о порядке рассмотрения и пересмотра судом дел, согласно которой в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение. Здесь речь идет уже о даче заключения по делу в целом, но не о заключениях прокурора по отдельным вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела.

Некоторыми учеными отмечается, что "дача заключений по любым вопросам" отражает сохраненную за прокурором надзорную функцию за исполнением требований КоАП РФ в процессе <8>. Представляется, что к судебному рассмотрению дел анализируемая норма в такой интерпретации неприменима, поскольку это нарушило бы положения ст. 24.6 КоАП РФ о неподнадзорности суда прокурору.

<8> См., напр.: Винокуров К.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 169; Ломакин В.И. Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях судебными органами // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2006. N 5(60). С. 285 - 287.

В редакции п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ до 2006 года содержалось, кроме прочего, право прокурора представлять доказательства, что кажется вполне обоснованным, особенно при участии в рассмотрении возбужденных прокурором дел.

На наш взгляд, логичным было бы изложить п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ в следующей редакции:

"2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, представлять доказательства, давать заключение по делу;".

Нормами КоАП РФ сегодня, как и ранее, не закреплена обязанность прокурора участвовать в рассмотрении дел об административных правонарушениях, ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ лишь говорит о необходимости извещения прокурора о рассмотрении дела, возбужденного им самим или дела в отношении несовершеннолетнего, что создает немало проблем для судей и прокуроров: неясно, в каких случаях участие в деле считать обязательным.

При неявке извещенного надлежащим образом прокурора суды, как правило, рассматривают дела в его отсутствие <9>.

<9> См., например: решение Владимирского областного суда от 11.10.2016 N 11-268/2016; Постановление Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12.12.2016 по делу N 4А-859/2016; решение Московского городского суда от 26.04.2017 по делу N 7-5053/2017 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Необходимо, однако, отметить, что п. 16 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" <10>, а также п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 19.02.2015 N 78 "Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях" <11> указывают прокурорам на безусловную необходимость участвовать в рассмотрении внесенных ими актов прокурорского реагирования, к числу которых относится и постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

<10> Законность. 2008. N 3.
<11> Законность. 2015. N 5.

Кроме того, п. 2.7 Приказа Генерального прокурора РФ от 23.11.2015 N 645 "О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом" <12> установлена обязанность прокуроров участвовать в рассмотрении судами дел в отношении так называемых специальных субъектов, перечисленных в п. 1.2.1 - 1.2.4 Приказа (в отношении судей, членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, кандидатов в Президенты, в депутаты Государственной Думы РФ, в депутаты представительных органов власти субъектов РФ и высших должностных лиц муниципальных образований и др.), независимо от того, кем возбуждено дело.

<12> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

При этом в КоАП РФ о необходимости извещения прокурора о рассмотрении дел в отношении указанных выше лиц не говорится, что, несомненно, является недостатком правового регулирования исследуемого вопроса.

Исходя из анализа норм закона, а также положений ведомственных правовых актов фактически на сегодняшний день к рассматриваемым судами делам, где допускается участие прокурора, относятся:

Перечисленные случаи можно разделить на две формы участия прокурора в процессе - обязательную и альтернативную.

При этом к обязательной следовало бы отнести случаи участия прокурора в рассмотрении и пересмотре возбужденных им дел и дел в отношении "специальных субъектов", остальные - к альтернативной, поскольку КоАП РФ и ведомственные акты напрямую не требуют участия прокурора в их рассмотрении.

Как видим, вопрос выделения категории дел об административных правонарушениях, где необходимо участие прокурора, на сегодняшний день не решен законодателем, при этом на теоретическом уровне также отсутствует единый подход к решению данной проблемы.

Начальником отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Республики Крым Д.В. Штехбарт высказана несколько отличная от приведенной выше точка зрения <13>, согласно которой обязательное участие прокурора предусмотрено в случае рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора, а альтернативная форма участия осуществляется по решению прокурора, принятому им в ходе рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан.

<13> Официальный сайт прокуратуры Республики Крым. URL: http://rkproc.ru/ru/content/uchastie-prokurora-v-sude-pri-rassmotrenii-del-ob-administrativnyh-pravonarusheniyah (дата обращения: 10.10.2018).

С приведенной позицией нельзя в полной мере согласиться не только потому, что КоАП РФ не обязывает прокурора участвовать в рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних, но и потому, что автором не учтены положения названного выше Приказа Генпрокуратуры от 23.11.2015 N 645 об обязательном участии прокуроров в делах в отношении "специальных" субъектов.

Вместе с тем, на наш взгляд, участие прокурора в рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних представляется логичным и оправданным ввиду особой социальной значимости дел данной категории, позволяет не допустить возможных нарушений прав несовершеннолетних. Кроме того, дела, возбужденные и (или) пересматриваемые по инициативе прокурора, также должны быть рассмотрены с обязательным его участием, поскольку это позволит наиболее эффективно поддержать занятую позицию, при необходимости высказать возражения, дать пояснения или представить дополнительные доказательства.

Одновременно требует разрешения возникшее между КоАП РФ и Приказом Генпрокуратуры от 23.11.2015 N 645 противоречие, касающееся участия прокурора в делах об административных правонарушениях в отношении лиц, обладающих особым правовым статусом: КоАП РФ не обязывает судей привлекать к участию в рассмотрении соответствующих дел прокуроров, которым, однако, приказано обеспечить такое участие.

Исходя из наметившейся логики законодателя видится необходимым внесение соответствующих изменений в КоАП РФ.

Таким образом, содержание ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ следовало бы сформулировать так:

"2. Дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетним, а также дела об административных правонарушениях, возбужденные и (или) пересматриваемые по инициативе прокурора, рассматриваются с обязательным участием прокурора.

С участием прокурора судами рассматриваются дела об административных правонарушениях в отношении:

Представляется, что решение поставленных в настоящей статье вопросов правового регулирования института участия прокурора в рассмотрении судебными органами дел об административных правонарушениях не только представляет ценность с точки зрения теории административного права и прокурорского надзора, но также позволит на практике повысить эффективность деятельности прокуроров на данном направлении, устранить проблемы организационного характера.

Литература

  1. Винокуров К.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции: Дис. ... канд. юрид. наук / К.Ю. Винокуров. М., 2004. 260 с.
  2. Ломакин В.И. Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях судебными органами / В.И. Ломакин // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2006. N 5(60). С. 285 - 287.
  3. Прокурорский надзор: Учебник / Ю.Е. Винокуров и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2005. 460 с.
  4. Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук / П.П. Серков. М., 2010. 45 с.