Мудрый Юрист

Российская федерация в системе международных миграционных процессов и возможные пути решения проблем, связанных с иностранной рабочей силой

Изотова Елена Николаевна, главный специалист-эксперт Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Статья посвящена исследованию миграционной политики Российской Федерации в настоящее время. Автор рассматривает вопросы, касающиеся внесенных в последнее годы изменений в миграционное законодательство, и их влияние на состояние миграционной ситуации в стране. Анализируются методы оказания содействия в адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество, а также рассматриваются возможные дальнейшие шаги, направленные на решение проблем, связанных с иностранной рабочей силой.

Ключевые слова: трудовая миграция, мигрант, адаптация, интеграция, общество, миграционный учет, незаконная миграция, миграционная политика.

The Russian Federation in the System of International Migration Processes and Possible Solutions of Issues Involving Foreign Workforce

E.N. Izotova

Izotova Elena N., Chief Expert of the Ministry of Justice of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences.

The article is devoted to the study of migration policy Russian Federation at the present time. The author considers issues related to the changes introduced in recent years in the migration legislation and their impact on the state of the migration situation in the country. Methods for assisting in the adaptation and integration of foreign citizens into Russian society are analyzed, and possible further steps aimed at solving problems related to foreign labor are examined.

Key words: work migration, migrant, adaptation, integration, society, migration accounting, illegal migration, migration policy.

Миграция в международном пространстве занимает все более важное значение, тем самым стимулируя развитие мирового прогресса.

Российская Федерация является одной из самых востребованных стран в среде иностранных мигрантов. Так, количество иностранных граждан за последние годы, приезжающих в нашу страну как в туристических целях, так и в целях смены места жительства, существенно увеличилось (их число в 2017 году превысило 531 тысячу человек, и тенденция роста сохранилась в 2018 году).

Между тем значительную их часть составляют граждане, желающие трудоустроиться. В связи с тем, что российский экономический сектор достаточно сильно нуждается в иностранных работниках, в первую очередь высококвалифицированных профессионалах, то поток рабочей силы в ближайшие годы вряд ли снизится.

Зачастую такая миграция носит нелегальный (незаконный) характер, под которой подразумевается въезд граждан одной страны в другую на неопределенное время с целью незаконного трудоустройства. Этот вид трудовой миграции, как правило, делится на два вида: а) легальный (например, в качестве туриста) и б) нелегальный (по поддельным документам) <1>, которые все более активно внедряются в теневой сектор экономики, соответственно, и расширяют его <2>.

<1> Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция: Учебное пособие. М., 2005. С. 268.
<2> Изотова Е.Н. Институт гражданства Российской Федерации: особенности становления, правовое регулирование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 73.

В этой связи можно сказать, что иностранные работники вносят как положительный вклад в развитие экономики, так и отрицательный.

Следует также учитывать, что иностранная миграция с целью трудоустройства может спровоцировать дисбаланс в социальной сфере, межэтнические конфликты и обострение криминальной ситуации, в частности рост преступности, наркомании, осложнение политической и экономической обстановки и другие социальные явления.

Все это служит питательной средой для радикализации как населения принимающей страны, так и среди мигрантов, что, в свою очередь, влечет угрозу терроризма и экстремизма.

В нашей стране принятие в 2002 году Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <3> послужило законодательной основой для борьбы с нелегальной миграцией, позволившей не только соблюсти экономические интересы страны, но и существенно снизить приток нелегальных мигрантов.

<3> Федеральный закон от 22.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 19.07.2018) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем стоит отметить, что законодательные меры по противодействию незаконной миграции не должны препятствовать возвращению соотечественников - работоспособных, образованных, владеющих русским языком и имеющих общие с гражданами России традиции и культуру.

В 2004 году в целях координации деятельности правоохранительных органов государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией, признанной представляющей угрозу общественной и национальной безопасности, экономической стабильности и способствующей осложнению криминогенной обстановки на территории сторон, была специально создана Совместная комиссия государств - участников Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией <4> от 6 марта 1998 года <5>.

<4> Решение о Совместной комиссии государств - участников Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. URL: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/view/text?doc=1545.
<5> Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 06.03.1998) // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. URL: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/view/text?doc=773.

Совет глав государств СНГ своим решением от 16 сентября 2004 г. одобрил Концепцию сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции <6>, которая содержит систему принципов и направлений взаимодействия органов государственной власти государств - участников СНГ в обеспечении их безопасности от угроз нелегальной миграции.

<6> Решение о Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции (Астана, 16.09.2004) // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. URL: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/view/text?doc=1628.

Целями любых проводимых мероприятий и операций в этой области признано выявление и пресечение каналов нелегальной миграции, случаев использования поддельных паспортов и других паспортно-визовых документов, усиление контроля за пребывающими на российскую территорию иностранными гражданами <7>.

<7> Изотова Е.Н. Отдельные аспекты правового регулирования, связанные с борьбой с незаконной миграцией // Административное право и процесс. 2012. N 8. С. 27.

В настоящее время внесены изменения в Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" <8>, согласно которым мигрантов теперь можно регистрировать только по месту фактического пребывания, в частности по адресу жилого помещения, не являющегося его местом жительства, в котором иностранный гражданин фактически проживает, и по адресу гостиницы или иной организации, оказывающей гостиничные услуги, санатория, дома отдыха, пансионата, детского оздоровительного лагеря, туристской базы, кемпинга или иного помещения, в которых он фактически проживает, либо по адресу медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, или организации социального обслуживания, предоставляющей социальные услуги в стационарной форме, в том числе лицам без определенного места жительства, в которой он находится в связи с получением услуг этой организации, либо по адресу учреждения, исполняющего уголовное или административное наказание, в котором он содержится.

<8> Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

При этом постановка на учет иностранного лица или лица без гражданства также возможна по месту пребывания по адресу организации, в которой он в установленном порядке осуществляет трудовую или иную не запрещенную законодательством Российской Федерации деятельность, в случае фактического проживания по адресу указанной организации, а также в помещении указанной организации, не имеющем адресных данных (строении, сооружении), в том числе временном.

Учет данного лица включает в себя фиксацию сведений об адресе места пребывания иностранного гражданина либо об адресе организации в учетных документах органа, осуществляющего учет по месту его пребывания, и в государственной информационной системе миграционного учета <9>.

<9> Федеральный закон от 27.06.2018 N 163-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" // Российская газета. 2018. 29 июня.

До принятия этих изменений работодатели вправе были зарегистрировать мигрантов по юридическому адресу своего предприятия.

Как представляется, данные меры могут повлечь увеличение иностранных граждан, находящихся в России на полулегальном положении, а также, возможно, часть из них вернется на родину.

Кроме того, в тот же день были утверждены изменения и в Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в соответствии с которыми судьбу иностранных граждан или лиц без гражданства, нарушивших условия пребывания в нашей стране, будут решать органы МВД России, поскольку именно они выявляют эти нарушения и определяют схему депортации ставшего нежелательным иностранного гостя и взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти.

Раньше указанными вопросами занималась Федеральная миграционная служба, функции которой переданы в МВД России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 года "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции" <10>.

<10> Указ Президента Российской Федерации от 05.04.2016 N 156 (ред. от 15.05.2018) "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции" // СПС "КонсультантПлюс".

Также следует отметить, что если в отношении иностранного гражданина, находящегося в местах лишения свободы, вынесено решение о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации, то в течение трех рабочих дней со дня его вынесения оно направляется в соответствующий орган МВД России, который впоследствии принимает решение о депортации указанного иностранного лица или решение о его реадмиссии, если такое возможно <11>.

<11> МВД России уполномочено определять порядок депортации иностранных граждан по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (Москва, 28.06.2018) // СПС "КонсультантПлюс".

Возвращаясь к вопросу необходимости противодействия нелегальной миграции, необходимо учитывать, что она обусловлена не только уже упомянутыми общественно опасными явлениями, но и ее взаимосвязью с торговлей людьми, рабством, а также неуплатой налогов.

Кроме того, прибывающие по каналам незаконной миграции иностранцы зачастую не могут свободно изъясняться на русском языке и воспитаны в другой культуре, что нередко вызывает отрицательные эмоции у коренного населения и, соответственно, оказывает существенное влияние на межэтнические отношения.

Упомянутые проявления все чаще ощущаются в социальной среде, что зачастую используется разного рода общественными группами для разжигания межнациональных распрей.

Сложившаяся ситуация требует от государства и общества серьезных усилий и решительных шагов для адаптации и интеграции иностранных граждан, чтобы они почувствовали себя полноправными членами российского социума.

Так, в Камчатском, Красноярском краях, Тамбовской области и в других субъектах Российской Федерации осуществляет свою деятельность Центр социальной адаптации трудовых мигрантов (далее - Центр). Основными направлениями деятельности Центра являются обучение по специальной программе социальной адаптации, которая предусматривает изучение русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации, проведение различных культурно-просветительских мероприятий с участием национальных общественных объединений и религиозных организаций области и др. <12>

<12> Постановление администрации Тамбовской области от 28.10.2013 N 1206 (ред. 11.05.2018) "Об утверждении государственной программы Тамбовской области "Развитие институтов гражданского общества" на 2014 - 2020 годы" // СПС "КонсультантПлюс".

Такие Центры также создаются для профессиональной подготовки и переподготовки с учетом специфических условий субъектов Российской Федерации.

Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года <13> (далее - Стратегия) устанавливает приоритетные направления и задачи государственной национальной политики Российской Федерации в сфере адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации.

<13> СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7477.

Именно планомерное выстраивание эффективной системы социальной и культурной адаптации, а также интеграции иностранцев (это же касается и лиц без гражданства) является эффективным инструментом гармонизации межнациональных и межконфессиональных отношений между коренным населением и мигрантами <14>.

<14> На заседании Правительства Республики обсудили вопросы реализации миграционной политики // Сайт информационного агентства Мангазея. URL: http://mahachkala.bezformata.ru/listnews/respubliki-obsudili-voprosi-realizatcii/63652947/.

Международная практика свидетельствует о том, что для успешной адаптации и интеграции данной категории лиц в социум необходимы не только совместная работа государства и институтов гражданского общества, но и достаточно большое финансирование.

Как следует из Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, миграционное законодательство в нашей стране не полностью соответствует текущим и будущим потребностям социально-экономического и демографического развития страны, а также требованиям работодателей и общества в целом в связи с тем, что оно направлено в основной своей массе на привлечение иностранных работников на кратковременный срок и не содержит мер, способствующих интеграции их в российское общество и, соответственно, оседлости их на территории России, не утратил своей актуальности <15>.

<15> Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Президентом Российской Федерации от 13 июня 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс".

В этой связи мероприятия, направленные на интеграцию, должны обеспечивать более глубокое вхождение мигранта в общество и быть направлены на лиц, временно или постоянно проживающих на территории России.

Их предназначение сводится не только к более быстрому и плавному вливанию иностранных граждан в нашу страну и общество, но и к изучению данной категорией лиц нашей культуры, истории и самобытности, что является весьма важным аспектом для желающего жить и работать в Российской Федерации.

Но не только Стратегия направлена на интеграцию и адаптацию мигрантов в Российской Федерации, но и Государственная программа Российской Федерации "Реализация государственной национальной политики" (далее - Госпрограмма), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2016 года N 1532.

Указанная Госпрограмма основана на положениях Конституции Российской Федерации <16>, вышеназванных стратегий, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", международных актов, ратифицированных Российской Федерацией, и др.

<16> СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.

Необходимо отметить, что названная Госпрограмма впервые вошла в перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р.

Госпрограммой определены направления, в которых ближайшие несколько лет будет двигаться страна, в части национальной политики. Она состоит из нескольких подпрограмм, включающих комплекс планируемых мероприятий, взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления, ожидаемым результатам реализации подпрограммы и финансовым ресурсам.

Так, одной из подпрограмм является "Социально-культурная адаптация и интеграция мигрантов в Российской Федерации". Она предусматривает разработку и внедрение научно-методических и образовательно-просветительских программ, информационно-справочных изданий, ресурсов информационного сопровождения процессов социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, создание условий для социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, в том числе для приема и содержания лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, вынужденными переселенцами, а также вынужденных переселенцев и беженцев и прибывших с ними членов семьи <17>.

<17> СЗ РФ. 2017. N 2 (ч. I). Ст. 361 (ред. от 07.04.2018).

В разработку и внедрение научно-методических и образовательно-просветительских программ также входит и проведение научных исследований по вопросам социально-культурной адаптации и интеграции мигрантов в России.

Но все эти нормативные правовые акты не возымеют должного действия, если не совершенствовать деятельность органов власти по этим направлениям, с учетом региональной специфики, ведь в некоторых субъектах Российской Федерации есть не только общепринятые нормы культуры, но и местные, которые накапливались столетиями.

Органам местного самоуправления следует более внимательно относиться к реальной потребности региона в иностранной трудовой силе и интересам российских граждан, а также использовать положительный опыт в сфере реализации государственной миграционной политики на межрегиональном уровне.

На федеральном уровне необходимо законодательно определить такие понятия, как "интеграция", "социальная и культурная адаптация" приезжих иностранцев, а также принять организационные, правовые, дипломатические и иные меры по подготовке и обучению иностранных граждан, намеренных трудоустроиться в Российской Федерации, непосредственно в их странах (необходимо осуществить хотя бы на пространстве СНГ). В первую очередь это должно касаться высококвалифицированных молодых специалистов <18>.

<18> Трифонова Е. Гастарбайтерам нашли отечественную замену // Независимая. 2018. 19 августа.

Как представляется, именно такие подходы к решению проблем пребывающей в страну иностранной рабочей силы позволят решить проблему незаконной миграции и обеспечить насыщение экономики нашей страны необходимыми людскими ресурсами.

Литература

  1. Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция: Учебное пособие / И.В. Ивахнюк. М.: ТЕИС, 2005. 286 с.
  2. Изотова Е.Н. Институт гражданства Российской Федерации: особенности становления, правовое регулирование: Дис. ... канд. юрид. наук / Е.Н. Изотова. М., 2015. 171 с.
  3. Изотова Е.Н. Отдельные аспекты правового регулирования, связанные с борьбой с незаконной миграцией / Е.Н. Изотова // Административное право и процесс. 2012. N 8. С. 26 - 30.
  4. Трифонова Е. Гастарбайтерам нашли отечественную замену / Е. Трифонова // Независимая. 2018. 19 августа.