Мудрый Юрист

Организация и проведение прокурорской проверки

Кичигин Н.В., старший научный сотрудник Центра правовых исследований.

Голоднев Е.Н., научный сотрудник Центра правовых исследований.

В статье рассмотрены особенности осуществления прокурорского надзора и проведения прокурорских проверок военных организаций в части, касающейся соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, органами военного управления, а также соответствия законам правовых актов, издаваемых воинскими частями.

Ключевые слова: надзор, прокурорская проверка, органы военного управления, акты прокурорского реагирования.

To a question of public prosecutor's supervision and conducting check by bodies of military prosecutor's office

N.V. Kichigin, E.N. Golodnev

Kichigin N.V., senior research associate of the Center of legal researches.

Golodnev E.N., research associate of the Center of legal researches.

In article features of implementation of public prosecutor's supervision and conducting public prosecutor's checks the Armed Forces of the Russian Federation, other troops, the military formations and bodies created according to federal laws and other regulations in the part concerning observance of the Constitution of the Russian Federation and performance of the laws existing in the territory of the Russian Federation, federal executive authorities in which the military service, by bodies of military management and also compliance to laws of the legal acts issued by military units is provided are considered.

Key words: supervision, public prosecutor's check, bodies of military management, acts of public prosecutor's reaction.

Важно, что сегодня, как и во все времена,

прокуратура олицетворяет собой справедливость государства.

В.В. Путин <1>

<1> URL: http://rg.ru/2016/01/12/pozdravlenie-site-anons.html/ (дата обращения: 21.10.2018).

Вопросы укрепления законности и правопорядка в Российском государстве и его Вооруженных Силах имеют в настоящее время очень большое значение. Проводится правовая реформа, которая призвана обеспечить верховенство закона во всех сферах жизни общества, усилить механизмы поддержания правопорядка.

В результате строгого и точного выполнения правовых предписаний, соблюдения законности в нашем обществе складывается определенная система общественных отношений - правопорядок, т.е. порядок, основанный на нормах права. Составной частью правопорядка является воинский правопорядок, основанный на нормах военного права.

Как непреложный факт сегодня констатируется, что условием успешного решения задач по обеспечению устойчивого функционирования военной организации государства является соблюдение законности и поддержание твердого уставного порядка во всех сферах деятельности органов военного управления, соединений, воинских частей (кораблей), других военных организаций (далее - воинские части).

Необходимым условием обеспечения законности и правопорядка являются своевременное выявление имеющих место правонарушений и принятие решительных мер по их устранению, восстановлению правопорядка, нарушенных прав и законных интересов военнослужащих и гражданского персонала. Работа по обеспечению законности и правопорядка в воинских частях должна проводиться в тесном взаимодействии командования воинских частей с военными прокурорами.

Согласно официальной информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации только за 10 месяцев 2018 г. прокурорами выявлено более 4 млн нарушений, на незаконные правовые акты принесено 172 тыс. протестов, внесено более 370 тыс. представлений <2>.

<2> URL: http://www.genproc.gov.ru/smi/news/arehive/news-85712/ (дата обращения: 21.10.2018).

Социальная ценность и значимость деятельности прокурора заключается в обеспечении им законности, которая достигается благодаря выявлению нарушений закона и реагированию на эти нарушения предусмотренными законом средствами <3>.

<3> Ергашев Е.Р., Фирсова А.А. К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к организации и проведению прокурорской проверки // Рос. юрид. журн. 2013. N 1.

Конституция Российской Федерации, являющаяся Основным Законом государства, устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом <4>.

<4> Часть 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ).

В развитие положений Конституции Российской Федерации Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в редакции от 3 августа 2018 г.) <5> установлено, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Указанные нормативные правовые акты не относят прокуратуру ни к одной из существующих ветвей власти, что, в свою очередь, наделяет прокуратуру независимостью в ходе осуществления ею своих полномочий, а также позволяют сделать вывод о том, что прокуратура Российской Федерации представляет собой систему органов, реализующих свои функции от имени Российской Федерации.

<5> Далее - Закон о прокуратуре.

Целями деятельности прокуратуры Российской Федерации является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также охраняемых законом интересов общества и государства, являющихся обязательным атрибутом для демократического и правового государства.

Основной задачей, возложенной законодателем на прокуратуру Российской Федерации, является надзор за исполнением законов, а также за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями.

В целях надзора за исполнением законов в воинских частях, соблюдением прав и свобод военнослужащих и гражданского персонала ст. 11 Закона о прокуратуре предусмотрено включение в состав системы прокуратуры Российской Федерации военных прокуратур общей штатной численностью в количестве 3 102 единиц, из них военнослужащих - 2 063 человека, гражданского персонала - 1 039 человек <6>.

<6> Указом Президента Российской Федерации "Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации" от 22 декабря 2016 г. N 701 установлена общая штатная численность органов прокуратуры Российской Федерации в количестве 51 014 единиц, в том числе органов военной прокуратуры.

Статьей 46 указанного Закона установлены структура и организация органов военной прокуратуры, а также определено, что "свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами".

Военная прокуратура, являясь частью системы прокуратуры Российской Федерации, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за исполнением законов в Вооруженных Силах Российской Федерации <7>.

<7> Рубцова М.В. Обеспечение военным прокурором законности в сфере оказания государственных услуг // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 5. С. 81.

Главная военная прокуратура и подчиненные ей военные прокуратуры осуществляют надзор в ходе проведения прокурорских проверок, предусмотренных ст. 21 Закона о прокуратуре. При этом предметом прокурорской проверки в воинской части может являться:

Таким образом, деятельность любой воинской части является объектом прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод военнослужащих в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах Российской Федерации.

Одним из главных методов прокурорского надзора является проведение в поднадзорных военных организациях прокурорских проверок.

Пунктом 3 ст. 21 Закона о прокуратуре установлено, что решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки в соответствии с утвержденной формой. Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждены Приказом Генерального прокурора Российской Федерации "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 марта 2017 г. N 172.

В случае если в ходе проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

В целях реализации функций, возложенных на надзорные органы ст. ст. 6 и 22 Закона о прокуратуре, определено следующее:

а) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок;

б) прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

Кроме того, установлено, что срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:

В срок проведения проверки не включается срок:

В случае приостановления проверки документы и материалы, изъятые у проверяемого органа (организации), возвращаются проверяемому органу (организации), за исключением случаев, если указанные документы и материалы необходимы:

Также руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемого органа (организации) уведомляется о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение двух дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки.

Проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, допускается в следующих исключительных случаях:

Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в 10-дневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме <8>, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

<8> Утверждена Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2017 г. N 172.

Статистическая и иная информация, документы, справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю, а в ходе проведения проверок исполнения законов - в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора.

В случае если проверяемый орган в течение установленного срока не имеет возможности направить истребуемые документы, то данный орган уведомляет прокурора в письменной форме с изложением объективных причин о невозможности представления указанных информации, документов, материалов или их копий в установленный срок, а прокурор принимает решение об установлении нового срока для их представления.

При наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимые информация, документы и материалы или их копии представляются в течение суток с момента поступления требования прокурора.

Прокурор не вправе требовать у органа военного управления, воинской части информацию, документы и материалы или их копии в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету проверки.

Следует отметить, что приведенными выше нормами Закон о прокуратуре был дополнен Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "О Прокуратуре Российской Федерации" от 7 марта 2017 г. N 27-ФЗ, подготовленным в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 г. N 2-П <9> по делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации признал взаимосвязанные положения п. 1 ст. 6 и п. 1 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 18, 19 (ч. ч. 1 и 2), ст. 46 (ч. ч. 1 и 2) и ст. 55 (ч. 3), в той мере, в какой эти положения - в нарушение требования формальной определенности закона - не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.

<9> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной" от 17 февраля 2015 г. N 2-П.

По результатам проведенной прокурорской проверки и при условии выявления нарушений требований действующего законодательства, как правило, военным прокурором или его заместителем командиру воинской части, вышестоящему воинскому начальнику вносится акт прокурорского реагирования, предписывающий устранить нарушения закона в установленный срок.

По своей сути внесенный акт прокурорского реагирования не является обязательным и немедленным к исполнению командиром воинской части, как, например, вступившее в законную силу решение (постановление) суда. В то же время ст. 24 Закона о прокуратуре обязывает руководителей в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, и сообщить прокурору о результатах принятых мер в письменной форме.

Как ранее отмечалось Е.А. Глуховым <10>, нередко командиры воинских частей, не желая "портить" сложившиеся отношения с надзорным органом, "автоматически" исполняют предписания, изложенные в акте прокурорского реагирования, не используя предусмотренные законодательством способы обжалования актов реагирования вышестоящему прокурору либо в суд. Вместе с тем, по мнению указанного автора, встречаются случаи, когда сотрудниками военной прокуратуры вносятся акты реагирования по незначительным нарушениям и, что называется, ради статистики.

<10> Глухов Е.А. О возможности оспаривания актов прокурорского реагирования // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 3. С. 79.

Хотелось бы отметить, что тематике прокурорского надзора за деятельностью органов военного управления посвящено сравнительно большое количество публикаций представителей военно-правовой науки в связи с тем, что указанная проблема затрагивает достаточно широкий круг должностных лиц, которые подвергаются проверкам <11>.

<11> Глухов Е.А., Кудашкин А.В. Многописание при оформлении мелких травм военнослужащих, или Бюрократизм при проведении дознания // Право в Вооруженных Силах. 2017. N 3. С. 99 - 108; Глухов Е.А. Указ. соч. С. 76 - 87; Рубцова М.В. Указ. соч. С. 81 - 92 и др.

Как совершенно справедливо отмечают Е.Р. Ергашев и А.А. Фирсова, "...среди ученых нет единого мнения по поводу определения понятия "прокурорская проверка", часто ее называют "основным способом выявления нарушений закона" <12>.

<12> Ергашев Е.Р., Фирсова А.А. Указ. соч.

Прокурорская проверка также трактуется как широко используемое на практике полномочие прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов должностными лицами, как метод осуществления надзора. Однако уже неоднократно высказывалось мнение, что "полномочия (возможности) прокурора шире правовых средств, поскольку ими охватывается более широкий круг прокурорской деятельности" <13>.

<13> Там же.

В заключение авторы хотели бы дать следующие общие рекомендации командованию воинских частей, подвергаемых прокурорской проверке:

  1. По предъявлении удостоверения личности сотрудника прокуратуры, прибывшего на КПП воинской части, беспрепятственно пропустить его на территорию части и сопроводить к командиру воинской части или лицу, временно исполняющему его обязанности, где предложить предъявить решение о проверке (по форме согласно приложению N 1 к Приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2017 г. N 172) и незамедлительно приступить к выполнению требований прокурора, обусловленных указанным решением.
  2. В сроки, установленные Законом о прокуратуре, представить военному прокурору запрашиваемую информацию, а также необходимые документы и материалы или их копии, статистические и иные сведения, при необходимости выделять специалистов для выяснения возникших вопросов, направлять должностных лиц для дачи объяснений по поводу нарушений законов.
  3. По окончании проведения проверки и получении акта прокурорского реагирования рассмотреть его установленным порядком, после чего принять решение о его исполнении либо оспаривании вышестоящему военному прокурору, в военном суде.

Библиографический список:

  1. Глухов Е.А. О возможности оспаривания актов прокурорского реагирования // Право в Вооруженных Силах - военно-правовое обозрение. 2014. N 3. С. 76 - 87.
  2. Глухов Е.А., Кудашкин А.В. Многописание при оформлении мелких травм военнослужащих, или Бюрократизм при проведении дознания // Право в Вооруженных Силах - военно-правовое обозрение. 2017. N 3. С. 99 - 108.
  3. Ергашев Е.Р., Фирсова А.А. К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к организации и проведению прокурорской проверки // Рос. юрид. журн. 2013. N 1.
  4. Рубцова М.В. Обеспечение военным прокурором законности в сфере оказания государственных услуг // Право в Вооруженных Силах - военно-правовое обозрение. 2015. N 5. С. 81 - 92.