Мудрый Юрист

Актуальные вопросы противодействия коррупции средствами прокурорского надзора в России

Абашев Сергей Николаевич, прокурор Солтонского района Алтайского края, младший советник юстиции.

Баньковский Артур Евгеньевич, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Барнаульского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации, старший лейтенант полиции, кандидат юридических наук.

В статье анализируется современное состояние борьбы с коррупцией органами прокуратуры Российской Федерации. Также отражаются роль и значение органов прокуратуры по решению задачи совершенствования механизмов контроля за расходами и обращению в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.

Ключевые слова: коррупция, контроль доходов и расходов, обращения в доход государства имущества, приобретенного на незаконные доходы, меры государственно-правового принуждения, юридическая ответственность.

Relevant Issues of Corruption Countering by Means of Prosecutorial Supervision in Russia

S.N. Abashev, A.E. Bankovskiy

Abashev Sergey N., Prosecutor of the Solton District of the Altai Territory, Junior Counsellor of Justice.

Bankovskiy Artur E., Senior Lecturer of the Department of Constitutional and International Law of the Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Senior Lieutenant of Police, Candidate of Legal Sciences.

The article analyzes the current state of the fight against corruption of the Prosecutor's office of the Russian Federation. The role and value of bodies of Prosecutor's office for the solution of a problem how to improve the mechanisms of control of expenses and admission of the property to the income of the state, which is not declared legally, are reflected.

Key words: corruption, control of income and expenses, state revenue collection of illegal property, measures of state and legal coercion, legal responsibility.

Современная проблема противодействия коррупции в устройстве государственной и муниципальной службы Российской Федерации носит всесторонний и достаточно комплексный характер, а ее разрешение непосредственно связано с ростом эффективности публично-властного управления, улучшением экономического, социального и культурно-духовного развития государства.

Безусловно, проблема коррупции в различной степени существует в подавляющем большинстве государств, однако сегодня достаточно сложно найти демократическое, правовое, индустриально развитое и социальное государство, в котором уровень коррупции крайне высок. На основании этого сложно не согласиться с тезисом о том, что "государство коррумпированное и правовое государство - понятия несовместимые". Более того, очевидным является и тот факт, что эффективно организованная государственная и муниципальная служба и коррупция - категории противоположные.

В современной правовой литературе неоднократно утверждался факт, что коррупция сопровождает всю историю развития Российского государства, вместе с тем не на каждом этапе государственного строительства данному социальному явлению противопоставлялась целостная правовая основа. Такая ситуация самым отрицательным образом отражалась на качестве административного регулирования коррупционных проявлений как в системе государственной службы в частности, так и в сфере государственного управления в общем. В истории нашей страны традиционно в наибольшей степени подвержена коррупции была государственная служба <1>.

<1> Покровский О.В. Система правового регулирования и средства противодействия коррупции на государственной гражданской службе // Современное право. 2018. N 3. С. 13 - 14.

Комплексное противодействие коррупции в системе муниципальной службы осуществляется правовыми актами различной отраслевой принадлежности, а также осуществляется различными органами государственной власти, однако, исходя из предмета настоящего исследования, но не умаляя при этом значения иных органов государственной власти, рассмотрим преимущественно отдельные аспекты особой роли прокуратуры Российской Федерации в борьбе с коррупцией. На сегодняшний день минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений, а главное, своевременное предупреждение, выявление, устранение их причин и условий - важнейшие задачи деятельности как прокуратуры Алтайского края, так и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Как отмечает прокурор Чеченской Республики Ш.М. Абдул-Кадыров, правовая составляющая антикоррупционной деятельности активно развивается, она находит свое закрепление не только в Конституции РФ, но и в Национальной стратегии противодействия коррупции, федеральных законах и актах различных министерств и ведомств, основанных на нормах и принципах международного права. Прокурорский надзор в данной сфере организуется в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции и целевыми приказами Генерального прокурора РФ <2>.

<2> Абдул-Кадыров Ш.М. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в Чеченской Республике // Законность. 2018. N 1. С. 10.

На сегодняшний день прокуратура сочетает свою координационную деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями непосредственно с надзорными функциями. Одновременно прокуратурой осуществляется большая профилактическая работа в целях вовлечения населения, общественных организаций и самих государственных служащих в процесс противодействия коррупции. За 2017 г. органами прокуратуры РФ выявлено 245 635 нарушений закона (для сравнения: в 2016 г. - 325 647, а в 2015 г. - 386 073), по материалам проверок, осуществленных органами прокуратуры, возбуждено 3 367 уголовных дел (для сравнения: в 2016 г. - 3 792, а в 2015 г. - 4 020), 64 970 должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности (для сравнения: в 2016 г. - 72 677, а в 2015 г. - 85 331). Органами прокуратуры Алтайского края за 2017 г. выявлено 2 322 нарушения антикоррупционного законодательства (для сравнения: в 2016 г. - 2 349, а в 2015 г. - 3 364), для устранения которых внесено более 1 000 актов прокурорского реагирования, в итоге к дисциплинарной ответственности привлечено 721 виновное лицо, административные наказания назначены более 50 лицам. Данная статистика свидетельствует об устойчивом снижении правонарушений коррупционной направленности, которая иллюстрирует эффективность деятельности прокуратуры по укреплению правопорядка и законности в части недопущения нарушений поднадзорными субъектами в будущем.

Следует отметить, что значительная часть выявленных нарушений касается представления должностными лицами недостоверных сведений о доходах и имуществе, нарушения ими установленных обязанностей, запретов и ограничений, несоблюдения требований закона о контроле над расходами государственных и муниципальных служащих. В ходе кампаний по ежегодному представлению сведений о доходах внимание органов прокуратуры главным образом сосредоточивается на проверке подлинности сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными и муниципальными служащими. Данное направление прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции реализуется наиболее эффективно. На протяжении последних лет подобного рода проверки проводятся на систематической основе. Важно то, что в последнее время выявляемые нарушения в значительной мере связаны с небрежностью заполнения соответствующих справок о доходах. Факты непредставления сведений о доходах носят крайне редкий характер. Столь значимый результат был достигнут путем проведения систематических проверок, осуществления прокурорами активной деятельности по привлечению виновных лиц к строгой ответственности, в том числе увольнению в связи с утратой доверия. В настоящее время органы прокуратуры различных уровней сориентированы Генеральной прокуратурой РФ на предупреждение, выявление и пресечение серьезных, значимых деяний, связанных с неисполнением требований ст. ст. 8 и 8.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <3> (далее - Закон N 273-ФЗ). В связи с этим в процессе получения информации из разносторонних источников (ФНС России, Пенсионный фонд России, Росреестр и т.п.) прокурорские проверки проводятся более детально, что в конечном счете привело к выявлению существенных нарушений антикоррупционного законодательства, в том числе и таких, как сокрытие сведений о доходах, о наличии в собственности дорогостоящего движимого и недвижимого имущества и многого другого <4>.

<3> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 6228.
<4> Русецкий А.Е. Практика надзора за соблюдением государственными служащими законодательства о противодействии коррупции // Законность. 2016. N 2. С. 9 - 10.

Следует констатировать тот факт, что коррупция на сегодняшний день поразила большинство сфер государственного и муниципального управления. Ряд должностных лиц используют свои правомочия для совершения противозаконных действий, за счет личных коррупционных связей влияют на принятие решений в сферах, управление которыми непосредственно не входит в круг их обязанностей, а свои непосредственные обязанности выполняют только за дополнительное вознаграждение и др. <5>. Неудивительно, что данные действия, согласно социологическим опросам, подрывают доверие населения к публичной власти, конкретным государственным органам, их представителям, а привлечение должностных лиц к уголовной и административной ответственности не всегда восстанавливает социальную справедливость в глазах общества и порождает социальное противоречие, так как должностное лицо, понеся соответствующее уголовное или административное наказание, не лишается имущества, полученного коррупционным путем. В целях устранения данного противоречия принят Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" <6> (далее - Закон N 230-ФЗ). Данный Закон позволяет решить задачу по совершенствованию механизмов контроля за расходами и обращения в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Реализация же данного полномочия возложена на органы прокуратуры. Прокуратура - это именно тот беспристрастный и объективный субъект, который способен осуществлять контроль и надзор в сфере надлежащего соблюдения законодательства о противодействии коррупции и выполнения муниципальными и государственными служащими ограничений и запретов, обусловленных их особым публичным статусом. Само по себе рассматриваемое явление (обращение в доход государства имущества) является новеллой для российского законодательства, причем законодательной новеллой с особой правовой природой. Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении данного явления указал, что Закон N 273-ФЗ <7> предусматривает различные виды ответственности за коррупционные правонарушения - гражданско-правовую, административную, уголовную и дисциплинарную, которую лица, совершившие такие правонарушения, несут в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 13). Предусмотренное Законом N 230-ФЗ <8> обращение в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого государственным (муниципальным) служащим не представлены доказательства его приобретения на законные доходы, является, по существу, особой мерой государственного принуждения, применяемой в случае нарушения лицами, выполняющими публичные функции, антикоррупционного законодательства <9>. При этом, как указывает Конституционный Суд России, такая мера выражается в безвозмездном изъятии такого имущества у собственника по инициативе прокурора и по решению суда в связи с предполагаемым и неопровергнутым совершением государственным (муниципальным) служащим неправомерного деяния коррупционной направленности, т.е., как следует из ч. 1 ст. 4 и ст. 17 названного Федерального закона, в случае, если стоимость приобретенного в отчетном периоде им и перечисленными в Законе членами его семьи имущества превышает их общий доход за три предшествующих года, а государственный (муниципальный) служащий не может доказать законность происхождения средств, достаточных для его приобретения. Переход такого имущества в собственность России происходит на основании подп. 8 п. 2 ст. 235 ГК РФ, который закрепляет в качестве основания прекращения права собственности принудительное изъятие у лица, являющегося собственником, имущества по решению судебного органа и обращение его в доход государства при отсутствии доказательств правомерного происхождения доходов, направленных на его приобретение. Основанием принятия решения является неопровергнутая презумпция получения должностным лицом некоего дохода в ходе совершения им корыстного правонарушения. Следовательно, важно понимать, что при всей своей схожести с конфискацией имущества исследуемое правовое явление таковой не является. Соответственно, в последние годы органы прокуратуры, руководствуясь Приказом Генпрокуратуры России от 14 апреля 2015 г. N 179 "О реализации прокурорами полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", и об организации прокурорского надзора за исполнением данного Федерального закона", все чаще и чаще прибегают к подаче исковых заявлений в целях обращения вышеназванного имущества в доход государства и тем самым восстановления правопорядка и социальной справедливости. Так, например, Стерлитамакский районный суд Республики Башкортостан, исследовав исковые требования, поданные и. о. прокурора Башкирии о взыскании в доход Российской Федерации с гражданки Е.В. Колесник, являющейся лицом, проходящим муниципальную службу, и ее супруга стоимости приобретенного в 2014 г. и впоследствии перепроданного транспортного средства в размере 2 млн 800 тыс. руб., согласился с доводами органов прокуратуры об отсутствии сведений о приобретении имущества на правомерные доходы и решением от 25 ноября 2015 г. указанные требования истца удовлетворил. Суд установил, что совместный доход супругов за три года до приобретения транспортного средства составил 2 млн 702 тыс. 391 руб. Е.В. Колесник, являясь муниципальной служащей, обязана сообщать сведения о доходах и расходах. Она сообщила о покупке ее мужем автомобиля за счет собственных средств, а также материальной помощи родителей в размере 100 тыс. руб., однако в дальнейшем, в результате проведения уполномоченными органами контроля за расходами супругов, назвала другие источники денежных средств, необходимых для данного приобретения. Различного рода доказательства, которые приводились ответчиком в качестве подтверждения приобретения транспортного средства на полученные законным путем доходы, суд не принял во внимание в связи с тем, что данные доходы не отражены в первоначально представленной Е.В. Колесник справке, а сами доказательства составлены и представлены в заседании суда в целях создания видимости законности приобретения транспортного средства. Последующие судебные инстанции поддержали требования прокуратуры, и имущество было обращено в доход государства <10>. Еще одним примером является вынесение решения судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 24 мая 2016 г., в котором удовлетворены исковые требования прокурора Краснодарского края к Д.С. Романенко (судебный пристав-исполнитель) и М.М. Романенко о прекращении права собственности М.М. Романенко на участок земли площадью четыре сотки и жилой дом площадью 65,1 кв. м, обращении указанного участка земли в доход Российской Федерации и регистрации права собственности государства на него, а также взыскании с ответчика в пользу Российской Федерации установленной договором купли-продажи цены прежде располагавшегося на данном участке земли и впоследствии снесенного дома площадью 65,1 кв. м <11>. Подобные примеры лишь еще раз подтверждают особую значимость органов прокуратуры в борьбе с коррупцией особыми правовыми средствами, которые могут быть реализованы только прокуратурой и никакими другими органами власти.

<5> Черепанова Е.В. Противодействие коррупции в государственном управлении // Журнал российского права. 2017. N 4. С. 101 - 102.
<6> Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" // СЗ РФ. 2012. N 50 (часть 4). Ст. 6953.
<7> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".
<8> Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".
<9> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2016 г. N 26-П "По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан" // СЗ РФ. 2016. N 50 (часть 1). Ст. 7169.
<10> Там же.
<11> Официальный сайт Краснодарского краевого суда Российской Федерации. URL: https://kraevoi--krd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op=case&_uid=82197FCD-0EED-4407-891C-4C782FADC5A2&_deloId=1540005&_caseType=0&_new=5&_doc=1 (дата обращения: 08.11.2018).

На основании вышеизложенного необходимо сделать следующий вывод. Демократическое и правовое государство, чтобы быть устойчивым, нуждается в действенных государственных методах и приемах, способных охранять его от криминализации и злоупотреблений государственной и муниципальной власти, которая во многом базируется на доверии общества. Именно поэтому законодатель, создавая нормативно-правовые механизмы, вправе закреплять дополнительные требования к лицам, занимающим различные должности государственной и муниципальной службы, чтобы у граждан не возникали сомнения в их моральных качествах и, следовательно, в законности и бескорыстности их действий как носителей этой власти. Подобный вывод коррелирует с требованиями Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята 31.10.2003 Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН), которая указывает, что предупреждение и ликвидация коррупции - это ключевая обязанность всех государств, так как она затрагивает их экономическую систему, порождает существенные угрозы безопасности и стабильности общества, подрывает основы демократии и справедливости, наносит ущерб поступательному и планомерному развитию. Противоправное личное обогащение наносит серьезный ущерб правопорядку и национальной экономике, именно потому для результативного предотвращения коррупции и противодействия ей необходим комплексный и межотраслевой подход. Коррупция в современной Российской Федерации - одна из глобальных угроз безопасности страны. Она препятствует, а порой попросту блокирует крупномасштабные экономические и социальные изменения, расширяет сектор теневой, криминальной экономики, снижает налоговые поступления в бюджеты различных уровней. Именно в связи со всем вышесказанным борьба с ней определена в качестве приоритетного направления деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Литература

  1. Абдул-Кадыров Ш.М. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в Чеченской Республике / Ш.М. Абдул-Кадыров // Законность. 2018. N 1. С. 10 - 12.
  2. Покровский О.В. Система правового регулирования и средства противодействия коррупции на государственной гражданской службе / О.В. Покровский // Современное право. 2018. N 3. С. 12 - 18.
  3. Русецкий А.Е. Практика надзора за соблюдением государственными служащими законодательства о противодействии коррупции / А.Е. Русецкий // Законность. 2016. N 2. С. 8 - 10.
  4. Черепанова Е.В. Противодействие коррупции в государственном управлении / Е.В. Черепанова // Журнал российского права. 2017. N 4. С. 100 - 105.

References

  1. Abdul-Kadyrov Sh.M. Organizatsiya prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonodatelstva o protivodeystvii korruptsii v Chechenskoy Respublike [Arrangement of Prosecutorial Supervision over Execution of Corruption Countering Laws in the Chechen Republic] / Sh.M. Abdul-Kadyrov // Zakonnost - Legality. 2018. N 1. S. 10 - 12.
  2. Pokrovskiy O.V. Sistema pravovogo regulirovaniya i sredstva protivodeystviya korruptsii na gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe [The Legal Regulation System and Corruption Countering Means at the State Civil Service] / O.V. Pokrovskiy // Sovremennoe pravo - Modern Law. 2018. N 3. S. 12 - 18.
  3. Rusetskiy A.E. Praktika nadzora za soblyudeniem gosudarstvenny'mi sluzhaschimi zakonodatelstva o protivodeystvii korruptsii [The Practice of Supervision over Compliance with Corruption Countering Laws by Public Officials] / A.E. Rusetskiy // Zakonnost - Legality. 2016. N 2. S. 8 - 10.
  4. Cherepanova E.V. Protivodeystvie korruptsii v gosudarstvennom upravlenii [Corruption Countering in Public Administration] / E.V. Cherepanova // Zhurnal rossiyskogo prava - Russian Law Journal. 2017. N 4. S. 100 - 105.