Мудрый Юрист

Противодействие незаконной игорной деятельности

Филатов Сергей Вячеславович, прокурор отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Тамбовской области.

В статье говорится о том, что действующее федеральное законодательство, регламентирующее вопросы лицензирования деятельности букмекеров, содержит существенные пробелы и противоречия, негативно сказывающиеся на состоянии законности и правоприменительной практике.

Ключевые слова: букмекерские конторы и тотализаторы, запрет на организацию и проведение азартных игр, территория субъекта РФ, законодательство о лицензировании, коллизия правовых норм.

Combating Illegal Gambling

S.V. Filatov

Filatov Sergey Vyacheslavovich, Public Prosecutor, Division for Supervision over Implementation of Federal Legislation, Public Prosecutor's Office of the Tambov Region.

The current Federal legislation regulating the licensing of bookmakers contains significant gaps and contradictions that have a negative impact on the state of law and law enforcement practice.

Key words: bookmakers and sweepstakes, ban on the organization and conduct of gambling, the territory of the subject of the Russian Federation, legislation on licensing, conflict of laws.

В Тамбовской области противодействие незаконной игорной деятельности всегда находилось под пристальным вниманием не только органов прокуратуры, но и государственной власти. Благодаря совместной работе заинтересованных органов и ведомств деятельность нелегальных казино, игорных клубов своевременно пресекалась.

Вместе с тем проводимый в настоящее время анализ результатов надзорной деятельности свидетельствует, что и сегодня, к сожалению, есть проблемы правоприменения, существующие вследствие коллизии норм федерального законодательства.

В силу ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 244-ФЗ) правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Федерации.

Согласно ч. ч. 7, 8 ст. 16 названного Закона органы государственной власти субъектов Федерации вправе были принять до 1 июля 2007 г. решение о запрете начиная с 1 июля 2007 г. на территории субъекта Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений).

Принятые органами государственной власти субъектов Федерации до дня вступления в силу Закона N 244-ФЗ решения о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений), об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Федерации (за исключением игорных зон) сохраняют силу.

Например, таким Законом, принятым в 2007 г. в установленном порядке и сроки, в Тамбовской области была запрещена деятельность по организации и проведению азартных игр во всех без исключения типах игорных заведений <1>.

<1> Закон Тамбовской области от 2 марта 2007 г. N 151-З "О запрете деятельности по организации и проведению азартных игр" // Тамбовская жизнь. 7 марта. 2007. N 66 - 67 (23927 - 23928).

При этом на территории региона к началу 2018 г. осуществляли деятельность 29 пунктов приема ставок букмекерских контор, которые в силу п. 14 ст. 4 Закона N 244-ФЗ являются игорными заведениями.

С момента принятия Закона N 244-ФЗ положения, касающиеся возможности органов государственной власти субъектов РФ ввести запрет деятельности всех игорных заведений вне зависимости от их типа на территории соответствующего субъекта, обсуждались в рамках научной дискуссии <2>. Букмекеры ожидаемо были против такой нормы и оспаривали в судах (безуспешно) введенные запреты.

<2> См., напр.: Усков О.Ю. Качество закона обратно пропорционально скорости его принятия // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 5.

Как было установлено в ходе проверок, наличие в Тамбовской области действующего запрета деятельности по организации и проведению азартных игр фактически на протяжении длительного времени игнорировалось Федеральной налоговой службой, осуществляющей лицензирование деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах.

Так, в 2016 - 2017 гг. на основании соответствующих поручений Федеральной налоговой службы Управление ФНС России по Тамбовской области провело 9 внеплановых проверок по новым (предполагаемым) адресам мест осуществления лицензируемого вида деятельности (ООО "Санторин", ООО "Панорама", ООО "Ф.О.Н.", ООО "Букмекер Паб", ООО Фирма "СТОМ"), которые впоследствии включены в приложения к выданным на неограниченный срок лицензиям.

Лицензирующий орган свою позицию обосновывает положениями Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) и Постановления Правительства РФ от 26 декабря 2011 г. N 1130 "О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах", которые, в частности, закрепляют право лицензиата осуществлять деятельность на всей территории РФ и содержат исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении (переоформлении) лицензии.

Действительно, ст. 9 Закона N 99-ФЗ прямо указывает, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории РФ и на иных территориях, над которыми РФ осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права.

Указанная коллизия норм двух федеральных законов явно не способствовала формированию единообразной правоприменительной и судебной практики. Однако следует отметить, что в последнее время по рассматриваемому вопросу была внесена некоторая ясность <3>.

<3> См.: Определение Верховного Суда РФ от 12 января 2016 г. N 33-КГ15-22.

По поручению прокуратуры области прокурорами Ленинского и Октябрьского районов г. Тамбова, г. Мичуринска в суды были направлены иски о признании незаконной и запрете на поднадзорной территории деятельности одной из букмекерских контор (ООО "Санторин"). Решениями Кировского районного суда г. Санкт-Петербурга, оставленными без изменения Санкт-Петербургским городским судом, требования прокуроров Ленинского района г. Тамбова и г. Мичуринска удовлетворены. Заявление прокурора Октябрьского района г. Тамбова находится на рассмотрении в Кировском районном суде г. Санкт-Петербурга.

При этом абсолютно точной представляется позиция судебных органов, изложенная в судебных актах, вынесенных по заявлениям органов прокуратуры, суть которой сводится к тому, что наличие у букмекерской конторы лицензии само по себе не является достаточным основанием для занятия такого рода деятельностью на территории отдельной области (республики, округа), так как не преодолевает запрет, установленный региональным законом, изданным в пределах полномочий, предоставленных субъектам Федерации.

Поскольку Управление ФНС России по Тамбовской области при исполнении поручений Федеральной налоговой службы по проведению внеплановых проверок по новым (предполагаемым) адресам мест осуществления деятельности не приняло во внимание, что в Тамбовской области введен запрет на организацию и проведение азартных игр, прокуратура области внесла представление об устранении нарушений законодательства в адрес руководителя управления.

Акт прокурорского реагирования рассмотрен и удовлетворен. Федеральной налоговой службой инициировано обращение в Министерство финансов РФ в целях устранения несовершенства правового регулирования.

Представляется, что имеющееся противоречие норм Закона N 244-ФЗ и Закона N 99-ФЗ требует скорейшего разрешения.

Наиболее целесообразно скорректировать законодательство о лицензировании - предусмотреть в ст. 9 Закона N 99-ФЗ в качестве исключения положение, что лица, получившие лицензию, не вправе осуществлять деятельность на территориях субъектов Федерации, в которых есть запрет на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, а также дополнить ч. 7 ст. 14 соответствующим основанием для отказа в предоставлении лицензии.

Пристатейный библиографический список

Усков О.Ю. Качество закона обратно пропорционально скорости его принятия // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 5.