Мудрый Юрист

Исполнение исполнительных документов в отношении государственных (муниципальных) учреждений в свете новой редакции бк РФ

Селионов Игорь Викторович, советник Российской Федерации 1 класса.

В статье рассматриваются перспективы дальнейшего развития бюджетного законодательства Российской Федерации в части, касающейся исполнения исполнительных документов в отношении государственных (муниципальных) учреждений.

Ключевые слова: государственные (муниципальные) учреждения; казенные, бюджетные и автономные учреждения; иммунитет бюджетов.

Enforcement of enforcement documents with regard to state (municipal) institutions in the light of the new edition of the Budget Code of the Russian Federation

I.V. Selionov

Selionov Igor V., Counselor of the Russian Federation, 1st Class.

The article discusses prospects for further development of the budget legislation of the Russian Federation in terms of enforcement of enforcement documents in respect of state (municipal) institutions.

Key words: state (municipal) institutions; state-owned, budgetary and autonomous institutions; immunity of budgets.

В настоящее время порядок исполнения исполнительных документов в отношении государственных (муниципальных) учреждений предусмотрен в различных нормативных правовых актах Российской Федерации: в БК РФ <1> - для казенных учреждений, в Федеральных законах от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" <2> (далее - Закон N 83-ФЗ) и от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений" <3> (далее - Закон N 239-ФЗ) - для бюджетных и автономных учреждений. При этом в Федеральном законе от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <4> (далее - Закон об исполнительном производстве) также предусмотрены отдельные положения, содержащие особенности обращения взыскания на имущество в том числе учреждений (например, ст. 74).

<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<2> СПС "КонсультантПлюс".
<3> Там же.
<4> Там же.

Между тем до настоящего времени правовое регулирование порядка исполнения исполнительных документов в отношении государственных (муниципальных) учреждений остается неизменным. Правда, отдельные попытки со стороны Правительства РФ в указанной сфере предпринимались. Например, в целях решения вопросов, связанных с исполнением исполнительных документов, в том числе в отношении государственных (муниципальных) учреждений, было принято Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 312 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Юстиция" <1> (подпрограмма 4 "Повышение качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц и обеспечение установленного порядка деятельности судов"). Одной из задач указанной государственной программы являлось совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения своевременного исполнения требований исполнительных документов в полном объеме, должниками по которым являются в том числе государственные (муниципальные) учреждения. Вместе с тем Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2016 г. N 346 "О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации "Юстиция" <2> данная задача была исключена.

<1> Там же. Ранее было распоряжение Правительства РФ от 4 апреля 2013 г. N 517-р "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Юстиция" (СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1743), которое утратило силу в связи с изданием указанного Постановления. Этапы реализации государственной программы Российской Федерации "Юстиция" - 2013 - 2020 гг.
<2> СЗ РФ. 2016. N 19. Ст. 2680.

Автор неоднократно обращал внимание на необходимость дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования порядка исполнения исполнительных документов, связанных с обращением взыскания на имущество государственных (муниципальных) учреждений <1>, предлагая исключить соответствующие положения в отношении бюджетных и автономных учреждений из Закона N 83-ФЗ и Закона N 239-ФЗ, включив их в Закон об исполнительном производстве.

<1> См.: Селионов И.В. Некоторые особенности правового регулирования порядка исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на имущество бюджетных и автономных учреждений // Современное право. 2014. N 12. С. 66 - 69; Он же. Правовое регулирование порядка исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных учреждений // Исполнительное право. 2012. N 2. С. 8 - 11.

На сегодняшний день вопрос о дальнейшем изменении порядка исполнения исполнительных документов, в которых в качестве должников указаны государственные (муниципальные) учреждения, остается открытым.

Тем не менее Минфином России указанные вопросы были затронуты в новой редакции БК РФ <1>, в котором предусмотрена отдельная глава, посвященная вопросам исполнения судебных актов и решений налоговых органов. При этом в упомянутом законопроекте наравне с порядком обращения взыскания на средства казенных учреждений содержатся положения по исполнению судебных актов и решений налогового органа о взыскании налога, сбора, страхового взноса, пеней и штрафов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений (ст. ст. 254 и 256).

<1> Законопроект размещен на сайте Минфина России: www.minfin.ru (дата размещения законопроекта - 29 декабря 2017 г.).

Обращает на себя внимание положение законопроекта об "иммунитете средств бюджетов и средств бюджетных (автономных) учреждений, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации (муниципальных образований)" (далее - иммунитет средств бюджетов и учреждений). По смыслу законопроекта под ним предлагается понимать правовой режим обращения взыскания на средства бюджетов, бюджетных (автономных) учреждений, который осуществляется исключительно на основании судебного акта в порядке, установленном гл. 28 "Исполнение судебных актов и решений налоговых органов" БК РФ (законопроекта), за исключением случаев, установленных рядом статей БК РФ. В свою очередь, в действующей редакции ст. 239 БК РФ указанный правовой режим именуется "иммунитет бюджетов".

Данную новеллу можно объяснить тем, что Минфин России вводит в отношения, регулируемые бюджетным законодательством Российской Федерации, порядок исполнения требований по обращению взыскания на средства бюджетных (автономных) учреждений (ст. 2 законопроекта).

В связи с этим возникает вопрос о правомерности распространения предлагаемого в законопроекте правового режима на бюджетные и автономные учреждения.

В настоящее время в Законе N 83-ФЗ предусмотрено взыскание в отношении указанных организаций на основании судебного акта. Фактически в Законе N 83-ФЗ наравне с иммунитетом бюджетов, предусмотренным в ст. 239 БК РФ, устанавливается иммунитет средств бюджетных и автономных учреждений. При этом следует учитывать, что по БК РФ средства, находящиеся у бюджетных и автономных учреждений, не являются бюджетными. Данный вывод следует из положений БК РФ, согласно которым бюджетные и автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств.

В то же время указанные организации получают бюджетные средства из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам. Согласно ст. 69.1 БК РФ субсидии являются бюджетными ассигнованиями на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), под которыми понимаются предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ).

Кроме того, необходимо также учитывать, что бюджетные учреждения осуществляют операции с поступающими им в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). При этом автономные учреждения могут в соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" также осуществлять операции со средствами, поступающими автономным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, через указанные лицевые счета.

Из упомянутых норм БК РФ следует, что на лицевые счета бюджетных и автономных учреждений поступают бюджетные средства. В связи с этим при обращении взыскания на указанные средства на основании исполнительных документов необходимо учитывать положения БК РФ, в том числе правовой режим "иммунитет бюджетов" и особенности обращения взыскания на бюджетные средства.

Вместе с тем отмечаем, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 БК РФ (п. 3 ст. 239 БК РФ), тогда как в настоящее время порядок обращения взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений регламентируется отдельными федеральными законами, а не БК РФ.

В связи с этим можно сделать вывод о том, что законодатель не относит порядок исполнения исполнительных документов в отношении бюджетных и автономных учреждений к исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (гл. 24.1 БК РФ). В то же время в Законе N 83-ФЗ к указанным учреждениям применяется "иммунитет бюджетов".

С учетом изложенного, по нашему мнению, представляется недостаточно обоснованным установление вне БК РФ в отдельных федеральных законах "латентной формы" иммунитета бюджетов, при которой обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений осуществляется, так же как и в отношении казенных учреждений, только на основании судебных актов.

В свою очередь, из предлагаемого в законопроекте определения понятия иммунитета средств бюджетов и учреждений следует, что Минфин России предлагает в БК РФ распространить правовой режим, предусмотренный ст. 239 названного Кодекса, на бюджетные и автономные учреждения. На наш взгляд, данная позиция более обоснована с точки зрения бюджетного законодательства Российской Федерации, поскольку связь рассматриваемых в настоящей статье организаций с публично-правовыми образованиями обусловлена наличием у них лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), на которые поступают бюджетные средства.

Вместе с тем, по мнению автора, порядок исполнения исполнительных документов в отношении государственных (муниципальных) учреждений следует включить в законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве, что позволит оптимизировать работу по исполнению исполнительных документов между различными ведомствами, на которые сейчас возложены указанные полномочия, а также применять судебными приставами-исполнителями меры принуждения при обращении взыскания на имущество государственных (муниципальных) учреждений, в том числе привлекать к ответственности должностных лиц органов и организаций, не исполняющих законные требования судебного пристава-исполнителя. При этом в качестве правовой основы для реализации указанных предложений следует использовать Исполнительный кодекс РФ <1>.

<1> Минюстом России ведется работа над проектом Исполнительного кодекса РФ. Общая часть проекта Исполнительного кодекса РФ размещена на сайте regulation.gov.ru в целях проведения общественного обсуждения.

Список литературы

Селионов И.В. Некоторые особенности правового регулирования порядка исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на имущество бюджетных и автономных учреждений // Современное право. 2014. N 12.

Селионов И.В. Правовое регулирование порядка исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных учреждений // Исполнительное право. 2012. N 2.