Мудрый Юрист

Экономико-правовые средства защиты конкуренции при осуществлении государственной конкурентной политики

Гагарина И.В., руководитель УФАС по Курганской области.

Развитие конкуренции на товарных и финансовых рынках в России является ее национальным интересом. Защита экономической конкуренции как государственная функция провозглашена Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и возложена на Федеральную антимонопольную службу. Реализация указанной функции осуществляется путем применения различных экономико-правовых средств защиты, в том числе путем восстановления положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства. Закон о защите конкуренции не ограничивает антимонопольные органы в выборе средств защиты, условием выбора является эффективное восстановление публичного интереса. Широкие полномочия антимонопольных органов, а также необходимость достижения такой цели как эффективность реализации государственной конкурентной политики определили возможность использования средств защиты частных прав в целях защиты публичных интересов.

Ключевые слова: конкуренция, антимонопольные органы, защита, предупреждение, предписание, конкурентная политика.

Economic and legal means of protecting competition in the implementation of state competition policies

I.V. Gagarina

The development of competition on trade and financial markets in Russia is its national interest. The protection of economic competition as a state function is proclaimed by Federal Law No 135-FZ of 26.07.2006 "On Protection of Competition". This function is exercised by the Federal Antimonopoly Service. The implementation of this function is exercised with the use of various economic and legal means of protection including restoring of the situation that existed prior to violation of antimonopoly legislation. The law on protection of the competition does not limit the antimonopoly agencies in their choice of means of protection. The condition for the choice is the efficient restoration of the public interest. Wide powers of antimonopoly agencies and the need to achieve such goal as the effectiveness of state competition policy implementation determined the possibility to use means of protecting private rights in order to protect public interests.

Key words: antimonopoly agencies, protection, prevention, writ, competition policy.

Защита экономической конкуренции как национального интереса Российской Федерации

В целях укрепления национальной экономики, дальнейшего развития конкуренции и недопущения монополистической деятельности Президент Российской Федерации Указом "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции" постановил считать содействие развитию конкуренции приоритетным направлением деятельности высших органов государственной власти - Президента Российской Федерации (далее по тексту - Президент РФ), Федерального собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации (далее по тексту - Правительство РФ), Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Этим же Указом утвержден Национальный план развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 гг. <1>.

<1> Указ Президента РФ от 21.12.2017 N 618 "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции" (вместе с Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы) // http://www.pravo.gov.ru, 22.12.2017.

Открывая Госсовет по вопросу развития конкуренции, состоявшийся 5 апреля 2018 г., Президент РФ провозгласил, что справедливая и честная конкуренция - базовое условие для экономического и технологического развития, залог обновления страны, ее динамичного движения вперед во сферах жизни <2>.

<2> http://kremlin.ru/events/president/news/57205

Предполагается, что рыночная экономика, конкуренция и экономическая свобода лучше других социальных инструментов на нынешнем этапе развития человеческой цивилизации способны координировать и балансировать деятельность людей в сфере производства, распределения, обмена и потребления материальных благ, а также обеспечивать технический прогресс цивилизации <3>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография "Актуальные вопросы современного конкурентного права. Сборник научных трудов" (отв. ред. М.А. Егорова) (выпуск 1) включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2017.

<3> Актуальные вопросы современного конкурентного права. Сборник научных трудов / А.В. Белицкая, В.А. Вайпан, О.А. Городов и др.; отв. ред. М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2018. Вып. 2. 212 с.

Несомненно, развитие экономической конкуренции является национальным интересом Российской Федерации. Вопросы развития конкуренции на российских рынках со стороны государства разрешаются посредством реализации государственной конкурентной политики, в рамках которой осуществляется и защита конкуренции.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции содержатся в Федеральном законе от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон о защите конкуренции), которым определено, что защита конкуренции осуществляется в том числе путем предупреждения и пресечения:

  1. монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
  2. недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Перечисленные виды нарушений антимонопольного законодательства, как правило, приводят к нарушению прав и законных интересов как конкретных субъектов предпринимательства, так и потребителей. Между тем, защищая их частные интересы, антимонопольные органы восстанавливают экономическое равновесие на соответствующем товарном или финансовом рынке, что является интересом публичным. В связи с чем полагаю, что защита конкуренции как часть государственной конкурентной политики всегда осуществляется с целью защиты публичных интересов, но зачастую такая защита осуществляется опосредованно - через защиту частного интереса.

Защита конкуренции осуществляется прежде всего не через применение мер юридической ответственности, а путем восстановления положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства. В качестве основных инструментов защиты выступают предупреждения и предписания, а также иски антимонопольных органов в суд.

Предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства

Предупреждение как инструмент защиты публичных интересов в рамках государственной конкурентной политики появилось в 2011 г. Данный институт регулируется ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, которой установлено, что правовым основанием выдачи предупреждения являются признаки нарушения антимонопольного законодательства. Целью выдачи предупреждения является устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также принятие мер по устранению последствий правонарушения.

Из буквального толкования указанной выше нормы права следует, что предупреждение является средством восстановления положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства. При этом в Законе не содержится ограничений полномочий антимонопольных органов по выбору способов достижения указанных выше целей.

В качестве ограничения выступает лишь закрытый перечень составов правонарушений, при выявлении признаков которых может быть выдано предупреждение.

К таким составам относятся следующие квалификации:

Поскольку задачей, стоящей перед антимонопольным органом при выдаче предупреждения, является восстановление публичных интересов, существовавших до нарушения антимонопольного законодательства, и при этом законодательством не установлены ограничения полномочий при решении такой задачи, антимонопольный орган вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность экономических субъектов, в том числе нарушая принцип свободы договора, требовать от органов власти отмены антиконкурентных решений.

Полагаю, что при этом не встает вопрос нарушения баланса частного и публичного, поскольку частному субъекту предлагается в добровольном порядке возместить ущерб, причиненный публичным интересам путем их восстановления. И в случае исполнения предупреждения лицо не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением (ч. 7 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции). Таким образом, законодатель определил, что в случае восстановления положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства, в отношении правонарушителя не будут применены меры санкционного характера.

Наиболее ярким подтверждением сформулированных выше выводов является практика выдачи антимонопольным органом предупреждения о перечислении в бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства.

Так, в рамках дела N А42-3238/2016 судами всех инстанций дана оценка предупреждению Мурманского УФАС России, направленного в адрес страхового акционерного общества "ВСК" о необходимости устранения последствий нарушения ст. 14.8 Закона о защите конкуренции путем перечисления в бюджет дохода, в качестве которого принята сумма страховой премии в размере 788 780 рублей 11 копеек, полученная обществом в результате победы на торгах. Суды пришли к выводу, что указанное предупреждение соответствует положениям законодательства и не нарушает права и законные интересы общества в сфере экономической деятельности.

Полагаю, что выдача предупреждения о перечислении дохода в бюджет возможна при условии, что этот доход получен за счет бюджетных средств и при условии, что такой доход возвращен в тот бюджет, из которого он получен. Только при таком условии будет обеспечиваться восстановительный характер предупреждения как меры защиты конкуренции.

Семилетняя практика применения института предупреждения показала повышение эффективности регуляторного воздействия антимонопольных органов на экономику вследствие быстрого по времени прекращения нарушения антимонопольного законодательства и устранения его последствий. Между тем выявились и недостатки применения такого механизма.

Так, ч. 2 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении п. п. 3, 5, 6 и 8 ч. 1 ст. 10, ст. ст. 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Приведенной нормой установлено императивное правило о наличии единственного основания возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства по указанным в ней квалификациям - неисполнение требований, содержащихся в предупреждении. Предупреждение может быть выдано исключительно при условии, что выявленное правонарушение не окончено.

В случаях, если правонарушение окончено, антимонопольный орган не вправе как выдать предупреждение, так и возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства. В такой ситуации нарушитель не только уходит от ответственности, но и не несет обязанности по восстановлению публичных интересов. Частные субъекты имеют возможность защитить свои права и интересы в формате гражданско-правового спора, в том числе в судебном порядке.

Видится, что разрешить обозначенную проблему возможно путем уточнения в ч. 2 ст. 39.1 Закона о защите условия, что решение о возбуждении дела о нарушении п. п. 3, 5, 6 и 8 ч. 1 ст. 10, ст. ст. 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается в случае, если указанные нарушения являются неоконченными.

Предписания по результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства

Поскольку не все предупреждения исполняются и не по всем составам нарушений антимонопольного законодательства можно выдать предупреждения, в деятельности антимонопольных органов сохраняется функция возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Без выдачи предупреждений антимонопольные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушении антимонопольного законодательства по следующим квалификациям:

Статья 23 Закона о защите конкуренции предусматривает несколько видов предписаний, которые вправе выдавать антимонопольный орган хозяйствующим субъектам по результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства:

В соответствии с пунктом 3 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам обязательные для исполнения следующие предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Приведенный выше перечень содержит как общие, так и специальные полномочия антимонопольного органа на выдачу правонарушителю предписаний о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, устранению причин ему способствующих, а также о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства. Полагаю, что, как и в случае с механизмом выдачи предупреждений, антимонопольный орган может выдать предписание исключительно в целях защиты публичных прав, и при этом он обладает правом выбора способа защиты.

О том, что антимонопольный орган не вправе выдавать предписания, направленные на защиту субъективных гражданских прав, высказался Высший Арбитражный Суд, который указал: "Антимонопольный орган в ходе контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, установив факт злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением (в том числе навязывание цены при заключении договора, неверное применение регулируемых цен (тарифов)), принимает меры по прекращению соответствующего нарушения и обеспечению условий конкуренции, а также по привлечению нарушителей к административной ответственности. Однако необходимо учитывать, что, прекращая указанное нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесенных убытков" <4>.

<4> Постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (ред. от 14.10.2010).

Правовая позиция, сформулированная в Пленуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касалась нарушений ст. 10 Закона о защите конкуренции. Полагаю, такой подход в полной мере распространяется и на иные составы нарушений антимонопольного законодательства, поскольку задачей антимонопольного органа, как и указал суд, является защита конкуренции, а не разрешение гражданско-правовых споров.

Между тем в вопросах защиты конкуренции не всегда можно отделить защиту частного интереса от защиты публичного интереса.

По всей видимости, по этой причине в полномочиях антимонопольных органов появились полномочия о выдаче предписаний о заключении договоров, об изменении условий договоров или о расторжении договоров, об изменении или ограничении использования фирменного наименования.

Возникает вопрос: каким образом можно восстановить положение, существовавшее до нарушения антимонопольного законодательства, если нельзя защищать субъективные гражданские права? Четкая позиция по обозначенному вопросу правоприменителем не сформулирована. В судах разрешение таких ситуаций встречается редко.

Примечательной является практика по делу А34-5939/2012, в рамках которого суд кассационной инстанции пришел к выводу, что, формулируя способ прекращения нарушения антимонопольного законодательства путем вменения обществу с ограниченной ответственностью в обязанность не использовать фирменное наименование "Пассажирские перевозки" путем указания на бланках, счетах и иной документации, изменить фирменное наименование и внести соответствующие изменения в учредительные документы общества, а также осуществить государственную регистрацию таких изменений, антимонопольный орган вышел за рамки предоставленных ему полномочий. Суд мотивировал приведенный вывод тем, что нормы главы 76 Гражданского кодекса Российской Федерации называют лиц, по требованию которых нарушенное право преждепользователя коммерческого обозначения восстанавливается понуждением нарушителя изменить фирменное наименование и произвести соответствующие регистрационные действия. Антимонопольный орган в числе таких лиц не поименован <5>.

<5> Постановление ФАС Уральского округа от 25.07.2013 N Ф09-6987/13 по делу N А34-5939/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

Между тем Гаврилов Д.А. полагает, что предусмотренное п. "з" ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции полномочие антимонопольного органа по установлению в предписании обязанности для нарушителя восстановить положение, существовавшее до нарушения антимонопольного законодательства, может корреспондировать с таким способом гражданско-правовой защиты, как требование восстановить положение, существовавшее до нарушения исключительного права. Существующий административный порядок пресечения актов недобросовестной конкуренции в сфере исключительных прав и соответствующие полномочия антимонопольного органа позволяют одновременно защитить интересы определенного хозяйствующего субъекта-правообладателя и публичные интересы на обеспечение честной и справедливой конкуренции <6>.

<6> Гаврилов Д. Правовая защита от недобросовестной конкуренции в сфере исключительных прав на средства индивидуализации // СПС "КонсультантПлюс". 2013.

Приведенный выше пример свидетельствует о необходимости исследования и формулирования четкой позиции относительно полномочий антимонопольных органов на защиту публичных интересов опосредованно, через защиту частных интересов, формирования соответствующей административной и судебной практики.

Обращение антимонопольных органов в суд с исками в защиту публичных интересов

К полномочиям антимонопольного органа, закрепленным в п. 6 ст. 23 Закона о защите конкуренции, относится полномочие на обращение в суд со следующими исками:

а) о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, ненормативных актов органов власти органов местного самоуправления;

б) о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству;

в) об обязательном заключении договора;

г) об изменении или о расторжении договора;

д) о ликвидации юридических лиц в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством;

е) о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

ж) о привлечении к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства лиц, допустивших такое нарушение;

з) о признании торгов недействительными;

и) о понуждении к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа.

Полагаю, что полномочие об обращении с иском в суд о признании недействительными ненормативных актов органов власти органов местного самоуправления, о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству, об обязательном заключении договора, об изменении или о расторжении договора, о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, подлежит реализации в случае неисполнения соответствующего предписания антимонопольного органа. Такое полномочие не может быть реализовано в защиту субъективного гражданского права без вынесения соответствующего предупреждения либо без принятия решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства и выдачи соответствующего предписания.

Решение об обращении в суд с иском о ликвидации юридических лиц может быть принято антимонопольным органом на основании правил, предусмотренных ст. 34 Закона о защите конкуренции.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 34 Закона о защите конкуренции коммерческая организация, созданная без получения предварительного согласия антимонопольного органа, в том числе в результате слияния или присоединения коммерческих организаций, в случаях, указанных в ст. 27 названного Федерального закона, ликвидируется либо реорганизуется в форме выделения или разделения в судебном порядке по иску антимонопольного органа, если ее создание привело или может привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения.

Статьей 34 Закона о защите конкуренции также предусмотрено, что сделки, иные действия, указанные в ст. ст. 28, 29, 31 данного Федерального закона и осуществленные без получения предварительного согласия либо с нарушением порядка уведомления антимонопольного органа, признаются недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа, если такие сделки, иные действия привели или могут привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения.

Таким образом, ст. 34 Закона о защите конкуренции расширяет полномочия антимонопольного органа, предусмотренные ст. 23 данного Закона, в части перечня поводов для обращения антимонопольного органа с иском в суд.

Полномочие антимонопольного органа об обращении с иском в суд о признании торгов недействительными раскрыто в ч. 4 ст. 17 Закона защите конкуренции, согласно которой нарушение правил, установленных данной статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по результатам таких торгов, запроса котировок, запроса предложений сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа. Антимонопольный орган вправе обратиться в суд с иском о признании торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по результатам таких торгов, запроса котировок, запроса предложений сделок недействительными при условии, что проведение таких торгов, запроса котировок, запроса предложений является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, торги признаются недействительными при нарушении запретов, предусмотренных ст. 17 Закона о защите конкуренции. Между тем очевидно, что такое же правовое основание должно быть предусмотрено и для торгов, в ходе которых были допущены нарушения ст. 11, ст. 16 Закона о защите конкуренции.

Безусловно, в результате установления указанных выше нарушений имеются основания для признания торгов недействительными на основании ст. 449 Гражданского кодекса Российской Федерации. Но в таком случае с иском в суд сможет заявиться лишь лицо, права и законные интересы были нарушены вследствие такого нарушения, и это будет защитой субъективных гражданских прав. Антимонопольный орган в защиту публичных интересов в указанной ситуации не сможет обратиться в суд с соответствующим иском.

Полагаю, что обозначенная проблема подлежит разрешению путем внесения изменения в подп. "з" п. 6 ст. 23 Закона о защите конкуренции: "о признании торгов недействительными в случае выявления антимонопольным органом нарушения ст. ст. 11, 16, 17 Закона о защите конкуренции".

Выводы

Защита конкуренции как национального интереса невозможна без защиты частных интересов, поскольку экономическое равновесие на рынке обеспечивается за счет создания благоприятного предпринимательского климата для каждого участника рынка.

Широкие полномочия антимонопольных органов позволяют использовать для защиты конкуренции способы защиты частных прав. Между тем в практике антимонопольных органов не всегда частный интерес можно отделить от публичного, в связи с чем данный вопрос требует своего разрешения как на научном уровне, так и на законодательном.