Мудрый Юрист

К вопросу о гражданской процессуальной правосубъектности уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации и ее субъектах: постановка проблемы

Плотников Дмитрий Александрович, доцент кафедры гражданского права и процесса Вятского государственного университета, доцент кафедры гражданского права и процесса Межрегионального открытого социального института, кандидат юридических наук.

Федяев Сергей Владимирович, судья Ленинского районного суда города Кирова, доцент кафедры гражданского права и процесса Вятского государственного университета, кандидат юридических наук.

Плотникова Галина Николаевна, главный консультант правового управления аппарата Законодательного Собрания Кировской области, старший преподаватель кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы Вятского государственного университета.

На протяжении многих лет в юридической литературе обсуждался вопрос о правовом статусе уполномоченных по правам ребенка. Законодатель, закрепляя фрагментарное правовое регулирование путем принятия Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка", привел к дискуссии в части определения правового положения Уполномоченного по правам ребенка. Неясным остается и вопрос о гражданской процессуальной правосубъектности Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации и ее субъектах (далее - УПР) после внесения Президентом Российской Федерации законопроекта N 558290-7 "Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации" (далее - законопроект).

Подпункт 5 п. 1 ст. 6 законопроекта ограничивает гражданскую процессуальную дееспособность УПР путем закрепления нормы об участии по собственной инициативе в судебном разбирательстве по гражданским делам для дачи заключения в целях защиты прав и законных интересов детей. В то время как ст. 46, 47 ГПК РФ позволяют более широко использовать возможности гражданского судопроизводства в части защиты прав и законных интересов ребенка в Российской Федерации. В связи с этим авторы обозначают возможные проблемы с участием УПР в рамках гражданского судопроизводства.

Ключевые слова: государственный орган, Уполномоченный по правам ребенка, несовершеннолетний, судебная защита, заключение по делу.

On the Civil Procedure Legal Capacity of a Children's Rights Commissioner in the Russian Federation and Its Constituent Entities: Problem Setting

D.A. Plotnikov, S.V. Fedyaev, G.N. Plotnikova

Plotnikov Dmitriy A., Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure of the Vyatka State University, Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure of the Interregional Open Social Institute, Candidate of Legal Sciences.

Fedyaev Sergey V., Judge of the Leninskiy District Court of Kirov, Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure of the Vyatka State University, Candidate of Legal Sciences.

Plotnikova Galina N., Chief Consultant of the Legal Department of the Administrative Office of the Legislative Assembly of the Kirov Region, Senior Lecturer of the Department of Constitutional, Administrative Law and Legal Regulation of Public Service of the Vyatka State University.

For many years in legal literature the issue of the right status of Ombudsmen for Children was discussed. The legislator, fixing fragmentary legal regulation by adoption of the Decree of the Russian President from 9/1/2009 No. 986 "About the Comissioner for the President of the Russian Federation by the rights of the child", I have led to a discussion regarding definition of a legal status of the Ombudsman for Children. Not clear is also a question of civil procedural legal personality of the Ombudsman for Children in the Russian Federation and its subjects (further - OC) after introduction by the Russian President of the bill No. 558290-7 "About Ombudsmen for Children in the Russian Federation".

Subitem 5 of item 1 of Art. 6 of the bill limits civil procedural capacity of OC by fixing of norm on participation on own initiative in judicial proceedings on civil cases for making the conclusion for protection of the rights and legitimate interests of children. While possibilities of civil legal proceedings regarding protection of the rights and legitimate interests of the child in the Russian Federation allow to use Art. 46, 47 of the CPC of the Russian Federation more widely. In this regard authors designate possible problems with participation of OC within civil legal proceedings.

Key words: state body authorized for the rights of the child, minor, judicial protection, conclusion of the case.

Среди современных проблем процессуального законодательства, стоящих как перед наукой, так и перед судебной практикой, можно отметить проблему разработки идеальной модели организации судопроизводства по соответствующей категории гражданских дел с тем, чтобы обеспечить баланс интересов не только частных лиц, но и субъектов публично-правовых образований. Именно поэтому не случайно ст. 38 Конституции Российской Федерации закрепляет, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Формы реализации данного конституционного положения неоднородны. При этом законодатель основное внимание уделяет именно материальному регулированию, забывая о процессуальных аспектах защиты детства в России.

С момента введения в российское законодательство института УПР среди ученых не сформировалось единой позиции по определению его правосубъектности в системе государственных органов (особенно в части обращения в суд за защитой прав детей). Все подходы к пониманию сущностной деятельности УПР можно разделить на несколько групп.

Первая группа авторов изучает административно-правовой статус УПР и его место среди государственных органов Российской Федерации и органов государственной власти субъекта <1>.

<1> Синцов Г.В. Уполномоченный по правам ребенка в системе органов государственной власти // Lex Russica. 2016. N 7. С. 160 - 166; Шамрин М.Ю. Основные принципы, лежащие в основе реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка // Административное право и процесс. 2015. N 12. С. 72 - 77; Федорова О.В. Особенности правового статуса Уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации (на примере некоторых субъектов Сибирского федерального округа) // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 5. С. 16 - 20.

Вторая группа авторов касается изучения конституционно-правового статуса УПР. В частности, Колосов В.А. предлагает предоставить возможность УПР право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам толкования Конституции Российской Федерации и осуществления абстрактного нормоконтроля и в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации <2>.

<2> Колосов В.А. Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2014. С. 163 - 164.

Часть авторов занимается вопросами судебной защиты прав детей. При этом исследователи называют в числе уполномоченных субъектов в сфере защиты прав детей органы прокуратуры, органы опеки и попечительства <3>, органы внутренних дел, органы загса, воспитательные учреждения <4>. При этом незаслуженно на страницах периодической печати оставляют без внимания такой процессуальный субъект по защите прав детей, как УПР.

<3> Сабитова Э.Н. Формы и способы защиты семейных прав по законодательству Российской Федерации // Современное право. 2015. N 11. С. 64 - 67.
<4> Юрина А.В. Субъекты защиты прав ребенка в Российской Федерации // Современное право. 2016. N 6. С. 73 - 77.

Анализ ст. 46, 47 ГПК РФ говорит о возможности участия органов государственной власти или органов местного самоуправления только в случаях, предусмотренных законодательством. Анализ норм семейного законодательства позволяет сделать вывод, что ни ст. 8 СК РФ, ни ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" не говорят о возможности УПР самостоятельно обратиться в суд за защитой по правам детей. Предпосылками особенностей такого правового статуса является то, что УПР в силу п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 входит в состав Администрации Президента Российской Федерации и не обладает правом на самостоятельную судебную защиту (такая же позиция сохранена в законопроекте). Данный подход свидетельствует об ограниченной правосубъектности УПР в сравнении с иными уполномоченными в сфере защиты прав специальных субъектов (в нашем случае - несовершеннолетних). Это, в свою очередь, не позволяет с формальной стороны применить ст. 8 СК РФ к УПР.

Попытка наделить УПР процессуальным статусом предпринимались на уровне доктрины еще задолго до принятия законопроекта. В частности, п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" обращал внимание законодателя на необходимость закрепления права на судебную защиту УПР. Спустя 6 лет после принятия Национальной стратегии, 2 октября 2018 г., в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации поступил законопроект, закрепляющий только одну из форм участия государственных и муниципальных органов в гражданском процессе - дача заключения по делу. При этом указанный процессуальный статус касается только УПР при Президенте Российской Федерации и не распространяется на УПР в субъектах (для сравнения ст. 53.1 АПК РФ за уполномоченными по правам предпринимателей в субъектах закрепляет статус самостоятельного субъекта процессуальной деятельности). В результате в очередной раз создается правовой вакуум в части реализации УПР в субъектах права на судебную защиту, а как следствие - поиск альтернативных вариантов легализации их процессуальной деятельности. В связи с этим представляет интерес, насколько нормы федерального законодательства предоставляют зеленый свет для деятельности УПР в субъектах в гражданском судопроизводстве.

Пункт 1 ст. 5 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" закрепляет, что установление порядка судебной защиты и судебная защита прав и законных интересов ребенка закреплены только за федеральными органами государственной власти Российской Федерации. Данное положение в полном объеме согласуется с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации, закрепляющим отнесение процессуального законодательства к ведению Российской Федерации. Это, в свою очередь, означает, что субъекты Российской Федерации не вправе принимать региональные законы, направленные на наделение УПР субъекта правом обращаться в суд. Вместе с тем на практике такие случаи встречаются. В частности, подп. 4 п. 1 Закона Свердловской области от 15 июля 2010 г. N 57-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Свердловской области" закрепляет право УПР обращаться в Уставный суд Свердловской области с запросом о соответствии Уставу Свердловской области затрагивающих права и законные интересы ребенка законодательства Свердловской области. В отличие от Свердловской области в Республиках Татарстан, Саха (Якутия), Крым за УПР закрепляется право на судебную защиту прав и интересов ребенка <5>. Однако данные положения не согласуются с ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в части предъявления заявления в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином. Обращаясь к анализу ст. 13, 14 законопроекта следует обратить внимание на то, что правовой статус УПР в субъекте Российской Федерации отдается на усмотрение субъектам Российской Федерации и формулируются только общие права, не связанные с гражданской процессуальной правосубъектностью. Отказ в законопроекте от прямого указания на возможность УПР в субъектах Российской Федерации обращаться за судебной защитой несовершеннолетних сводит к фикции идею создания дополнительных гарантий для защиты детей, обозначенную в пояснительной записке к законопроекту, так как на сегодняшний день весь объем защиты прав детей в Российской Федерации приходится именно на субъекты.

<5> Закон Республики Татарстан об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Татарстан и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Татарстан от 1 августа 2011 г. N 59-ЗРТ. URL: https://rtdety.tatarstan.ru (дата обращения: 10.11.2018); Закон Республики Саха (Якутия) об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия) от 5 февраля 2003 г. N 4-З N 5-III. URL: https://iu-uppr.sakha.gov.ru/NPA/zakon-respubliki-saha-jakutija-ob-upolnomochennom-po-pravam-rebenka-v-respublike-saha-jakutija; Закон Республики Крым от 25 августа 2014 г. N 57-ЗРК "Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Крым". URL: https://deti.rk.gov.ru/ru/document/show/10.

Однако в отчетах о деятельности УПР в Республике Татарстан за 2016, 2017 гг. констатируется, что порядок участия УПР существенно ограничен нормами гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательства. Анализ вышеуказанных докладов позволяет говорить о наличии следующих проблем со статусом УПР: он не наделен самостоятельной процессуальной правоспособностью; установленный порядок позволяет осуществлять судебную защиту прав и законных интересов ребенка только в форме участия в судебном разбирательстве в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (по ходатайству лиц, участвующих в деле) либо в качестве государственного должностного лица, призванного обеспечивать гарантии государственной защиты прав и интересов ребенка в порядке, установленном ч. 2 ст. 47 ГПК РФ (по инициативе суда).

Анализ статистики участия УПР по Республике Татарстан в гражданском судопроизводстве свидетельствует о постоянном росте (в три раза) числа судебных процессов, в которых УПР принял участие (в 2017 г. - 31 дело, 2016 г. - 25 дел, в 2015 г. - 8 дел), и в два раза - случаев юридического сопровождения (в 2016 г. - 51, в 2015 г. - 22). Из общего количества судебных процессов с участием УПР в 28 (в 2016 г. - 21) случаях он был привлечен судом по инициативе одной из сторон по делу и в 3 (в 2016 г. - 4) случаях - по инициативе самого суда для дачи заключения в качестве государственного должностного лица в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 47 ГПК РФ <6>.

<6> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Республике Татарстан и соблюдении прав и законных интересов ребенка в Республике Татарстан в 2016 г. URL: https://rtdety.tatarstan.ru/rus/file/pub/pub_897821.pdf; Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Республике Татарстан и соблюдении прав и законных интересов ребенка в Республике Татарстан в 2017 г. URL: https://rtdety.tatarstan.ru/rus/file/pub/pub_1323814.pdf.

В отчете о деятельности УПР по Нижегородской области также отмечается проблема отсутствия активной процессуальной правосубъектности по защите прав детей. Если в 2013 г., когда был создан институт Уполномоченного по правам ребенка в Нижегородской области, было только 2 случая, то в 2016 г. - 18, в 2017 г. - 26. В большинстве случаев (93%) УПР привлекался к участию в процессе по инициативе одной из сторон. Представитель УПР в основном являлся для участия в процессе с документально оформленной точкой зрения в виде заключения или отзыва. В 7% УПР был привлечен к участию в процессе по инициативе суда в порядке ст. 47 ГПК РФ в качестве государственного органа для дачи заключения по делу <7>.

<7> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Нижегородской области в 2016 г. // Сайт Уполномоченного по правам ребенка в Нижегородской области. URL: https://pravrebenka.ru/docs/reports/report_2016.pdf.

Среди иных субъектов Российской Федерации, где указывается на проблему невозможности УПР обращаться в суд, относятся Самарская область <8>, Новосибирская область <9>, Омская область <10> и др. В других субъектах Российской Федерации в отчетах делается указание на оказание юридической помощи при составлении исковых заявлений в суд без указания на проблему невозможности самостоятельности инициирования дела в порядке гражданского судопроизводства. Например, в Архангельской области за 2016 г. 44 заявителям, или 2,96% от общего количества обратившихся, оказана помощь в подготовке исковых заявлений в суд <11>.

<8> Отчет о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Самарской области за 2016 г. URL: https://www.samregion.ru/authorities/others/child_rights.
<9> Зябрева Л.М. Уполномоченный по правам ребенка в Новосибирской области. Ежегодный доклад "О соблюдении прав и законных интересов ребенка в Новосибирской области". Новосибирск, 2017. С. 38.
<10> Степкина Е.Е. Доклад о соблюдении прав и интересов ребенка на территории Омской области в 2016 году: информационно-аналитический обзор. Омск, 2017. С. 102, 103.
<11> Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного при губернаторе Архангельской области по правам ребенка в 2016 г. URL: https://www.arhdeti.ru/publications/doklad_2016_god.

Обращаясь к анализу деятельности УПР в других субъектах Российской Федерации (например, Республике Саха (Якутия) <12>, Красноярском крае <13>, Пермском крае <14>, Ивановской области <15>, Кировской области <16>, Саратовской области <17>, Свердловской области <18>, Томской области <19>, Ульяновской области <20>), следует заметить, что в их докладах отсутствует упоминание об их участии в делах, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства. А значит, гарантированное право на судебную защиту в отношении несовершеннолетних со стороны института УПР нивелируется, хотя на этот счет имеются объективные предпосылки. В частности, не каждый субъект Российской Федерации может себе позволить достаточное количество юристов в штат УПР. Именно поэтому в отдельных субъектах Российской Федерации и не обозначается проблема процессуальной правосубъектности УПР. Вместе с тем такой экономический подход в вопросе защиты интересов несовершеннолетних не оправдан и направлен на минимизацию гарантий прав детей.

<12> Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Республике Саха (Якутия) за 2015 г. URL: https://iu-uppr.sakha.gov.ru/ezhegodnye-doklady.
<13> О соблюдении прав и законных интересов детей в Красноярском крае в 2016 году. Красноярск, 2017. 154 с. URL: https://www.ombudsmankk.ru/media/doc/MirDoklad_2017_itog.pdf.
<14> Миков П.В. О соблюдении и защите прав и законных интересов ребенка и деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Пермском крае в 2016 г.: Ежегодный доклад // Уполномоченный по правам ребенка в Пермском крае. Пермь, 2017. 224 с.
<15> Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области за 2016 год. Ижевск: ООО "Принт-2", 2017. 264 с. URL: https://deti.ivanovoobl.ru/deyatelnost/otchety-o-deyatelnosti/2016-god.
<16> Ежегодный доклад Уполномоченного по правам ребенка в Кировской области о соблюдении и защите прав и законных интересов ребенка в Кировской области в 2016 г. URL: https://pravarebenka43.ru/files/doklad_2016.pdf.
<17> Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Саратовской области "О состоянии соблюдения прав и свобод ребенка в Саратовской области" 2016 г. URL: https://saratov.gov.ru/gov/auth/uppravreb/.
<18> Ежегодный доклад Уполномоченного по правам ребенка в Свердловской области по итогам деятельности в 2016 г. URL: https://www.svdeti.ru/index.php?option=com_k2&view=item&id=4399:doklad-2016&Itemid=165.
<19> Ежегодный доклад Уполномоченного по правам ребенка в Томской области "О соблюдении прав и законных интересов детей в Томской области" в 2015 г. URL: https://todeti.tomsk.ru/upload/editor/Doklad/ДОКЛАД%20УПР%20%20за%202015_для%20сайта.pdf?r=1457942732.
<20> Доклад об итогах деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Ульяновской области за 2016 г. URL: https://deti-73.ru/page/doklad.

В литературе встречается мнение, в соответствии с которым "необходимо предоставить уполномоченным по правам ребенка в субъектах Российской Федерации право обращения с запросом (ходатайством) о соответствии региональным конституциям (уставам) отдельных нормативных правовых актов, затрагивающих права детей" <21>. Однако автор при этом не касается необходимости совершенствования федерального законодательства, а без изменения гражданских процессуальных норм реализовать указанное право не представляется возможным.

<21> Лихтер П.Л. Проблемы совершенствования законодательства о компетенции уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2015. N 2. С. 59 - 70.

Таким образом, с принятием законопроекта возникла правовая неопределенность в вопросе реализации УПР права на судебную защиту, обусловленная, с одной стороны, обращением в суд только государственных органов или органов местного самоуправления, а с другой стороны, закреплением в законопроекте за УПР права на обращение в суд. В результате может возникнуть законодательный дефект между нормами гражданского процессуального права и нормами конституционного и семейного права. Именно поэтому правильнее будет говорить о наделении УПР статусом специального субъекта гражданского судопроизводства, наделенного процессуальной самостоятельностью. Подобный подход предпринят в рамках арбитражного процесса, допускающего участие уполномоченного по правам предпринимателей в качестве особого субъекта процессуальной деятельности (ст. 53.1 АПК РФ). В этом случае УПР будет выступать в качестве процессуального истца при наличии обращения от ребенка или его законных представителей. А прокуратура или иной уполномоченный орган будут привлечены в дело для дачи заключения по делу. В этом случае исключается конфликт между прокуратурой как государственным органом и УПР в части реализации права на обращение в суд, в противном случае закрепление статуса за УПР как государственного органа приведет к коллизии полномочий между различными уполномоченными органами по реализации одного направления деятельности. Это с точки зрения организации системы государственного управления нельзя признать правильным. Именно поэтому необходимо расширить гражданские процессуальные инструменты УПР при осуществлении защиты прав несовершеннолетних. Для этого необходимо внести изменения в следующие нормативные правовые акты:

  1. в ст. 8 СК РФ, закрепив, что Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации и уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации имеет право обращаться в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав;
  2. ввести в ГПК РФ ст. 47.1 следующего содержания: "Статья 47.1. Участие в деле Уполномоченного Президентом Российской Федерации по защите прав ребенка, уполномоченных по защите прав ребенка в субъектах Российской Федерации;
  3. законопроект дополнить положением о праве УПР обращаться в суд как по собственной инициативе, так и для дачи заключения по делам с участием несовершеннолетних.

Литература

  1. Зябрева Л.М. Уполномоченный по правам ребенка в Новосибирской области. Ежегодный доклад "О соблюдении прав и законных интересов ребенка в Новосибирской области" / Л.М. Зябрева. Новосибирск, 2017. 140 с.
  2. Колосов В.А. Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук / В.А. Колосов. Иркутск, 2014. С. 163 - 164.
  3. Лихтер П.Л. Проблемы совершенствования законодательства о компетенции уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации / П.Л. Лихтер // Ленинградский юридический журнал. 2015. N 2. С. 59 - 70.
  4. Миков П.В. О соблюдении и защите прав и законных интересов ребенка и деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Пермском крае в 2016 г.: Ежегодный доклад / П.В. Миков. Уполномоченный по правам ребенка в Пермском крае. Пермь, 2017. 224 с.
  5. Сабитова Э.Н. Формы и способы защиты семейных прав по законодательству Российской Федерации / Э.Н. Сабитова // Современное право. 2015. N 11. С. 64 - 67.
  6. Синцов Г.В. Уполномоченный по правам ребенка в системе органов государственной власти / Г.В. Синцов // Lex Russica. 2016. N 7. С. 160 - 166.
  7. Степкина Е.Е. Доклад о соблюдении прав и интересов ребенка на территории Омской области в 2016 году: Информационно-аналитический обзор / Е.Е. Степкина. Омск, 2017. 146 с.
  8. Федорова О.В. Особенности правового статуса уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации (на примере некоторых субъектов Сибирского федерального округа) / О.В. Федорова // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 5. С. 16 - 20.
  9. Шамрин М.Ю. Основные принципы, лежащие в основе реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка / М.Ю. Шамрин // Административное право и процесс. 2015. N 12. С. 72 - 77.
  10. Юрина А.В. Субъекты защиты прав ребенка в Российской Федерации / А.В. Юрина // Современное право. 2016. N 6. С. 73 - 77.