Мудрый Юрист

Проблемы обеспечения представительства и защиты интересов органов прокуратуры в арбитражном процессе

Мирошниченко Мария Николаевна, начальник управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Свердловской области, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается практика участия прокуроров в арбитражном процессе по обеспечению представительства и защите интересов органов прокуратуры, в том числе по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов прокуратуры и их должностных лиц, актов прокурорского реагирования. Освещаются проблемы участия прокурора в делах о несостоятельности (банкротстве). Автор приходит к выводу о необходимости внесения изменений в действующее законодательство в части расширения полномочий прокурора в арбитражном процессе.

Ключевые слова: прокурор, иски, заявления, представительство, арбитражный суд, несостоятельность (банкротство).

The Problems of Provision of Representation and Protection of Interests of the Prosecutorial Bodies in Arbitration Proceedings

M.N. Miroshnichenko

Miroshnichenko Maria Nikolayevna, PhD (Law), Chief of the Department for Participation of Public Prosecutors in Civil and Arbitration Proceedings, Public Prosecutor's Office of the Sverdlovsk Region.

The article considers practical participation of public prosecutors in arbitration proceedings in provision of representation and protection of interests of the prosecutorial bodies, in particular in cases impeaching decisions, actions (omission) of the prosecutorial authorities and their officials, acts of prosecutorial response. It highlights the problems of participation in cases on insolvency (bankruptcy). The author concludes that amendments should be introduced in the effective legislation in terms of extension of powers of a public prosecutor in arbitration proceedings.

Key words: public prosecutor, lawsuits, applications, representation, arbitration court, insolvency (bankruptcy).

Организация работы по обеспечению представительства и защите интересов органов и организаций прокуратуры Российской Федерации регламентирована Приказом Генерального прокурора РФ от 15 марта 2018 г. N 144, установившим порядок организации работы прокуроров в этой сфере, задачи деятельности, основные обязанности прокуроров, участвующих в делах, и иные требования.

Прокуроры обеспечивают представительство и защиту интересов органов прокуратуры по делам, связанным с обжалованием решений, действий (бездействия) органов прокуратуры и (или) должностных лиц, в том числе в сфере осуществления надзора за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму, по вопросам хозяйственно-финансового обеспечения и по всем остальным делам, в которых органы прокуратуры и (или) их должностные лица являются стороной спорных правоотношений.

Как показывает практика работы, количество дел указанной категории, рассмотренных Арбитражным судом Свердловской области с участием прокурора, в 2018 г. значительно возросло. Так, если в первом полугодии 2017 г. рассмотрено 16 дел, где органы прокуратуры и их должностные лица были стороной спорных правоотношений, заинтересованными или третьими лицами, то в первом полугодии 2018 г. уже 31. При этом за весь 2017 г. арбитражный суд области рассмотрел 34 таких дела, а в 2016 г. - 38.

Около половины дел этой категорий - об оспаривании решений, действий (бездействия) органов прокуратуры, актов прокурорского реагирования, что, как справедливо отмечено А. Винокуровым, во многом связано, как и в судах общей юрисдикции, с формированием судебной практики <1>, а также с внесением изменений в Закон о прокуратуре Федеральным законом от 7 марта 2017 г. N 27-ФЗ, с изданием нового Приказа Генерального прокурора РФ от 17 марта 2017 г. N 172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", регламентировавших организацию и проведение проверок при осуществлении функций прокуратуры <2>.

<1> См.: Винокуров А.Ю. О некоторых вопросах участия прокурора в административном судопроизводстве // Административное и муниципальное право. 2016. N 2. С. 178.
<2> См.: Неганова Е.Н. Предметный принцип организации прокурорской проверки с учетом новелл законодательства о прокуратуре // Современное право. 2017. N 7.

В соответствии с требованиями действующего законодательства в настоящее время для проведения прокурорской проверки необходимо наличие основания <3>, на прокуроров возложены обязанности при реализации полномочий осуществлять учет и вести реестр решений о проведении проверок, расширении предмета проверок, а также их результатов, утверждены типовые формы решений о проведении проверки, установлены срок ее проведения, порядок продления и др. В итоге более четкая регламентация работы прокуратуры, исключающая возможность "вносить в надзорный процесс интерпретационные подходы" <4> при проведении проверок, позволила заинтересованным лицам при несогласии с действиями органов прокуратуры их обжаловать, что в целом отвечает требованиям построения правового государства.

<3> См.: Винокуров А.Ю. К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки // Административное и муниципальное право. 2017. N 8.
<4> Там же. С. 1.

Практика работы показывает, что процент удовлетворенных судами требований о признании незаконными актов прокурорского реагирования, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц прокуратуры является небольшим, что связано в основном с качественно проводимыми проверками (отказывая в удовлетворении требований заявителя, суды указывали на законность действий прокурора, правильность применения актов прокурорского реагирования).

Например, МУП Пышминского городского округа "Водоканалсервис" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконными представлений прокурора Пышминского района об устранении нарушений законодательства в жилищно-коммунальной сфере в связи с их необоснованностью. Установлено, что проверка в отношении муниципального унитарного предприятия прокуратурой проведена в связи с обращениями граждан. В ходе проверки выявлено, что в многоквартирном жилом доме нет централизованной системы водоотведения, дом оборудован выгребной ямой. МУП ПГО "Водоканалсервис" транспортными средствами осуществляет перемещение отходов в точку их приема. При этом заявитель в структуру оплаты за потребленные коммунальные услуги необоснованно включал услуги по очистке вод, транспортировке стоков. Суд согласился с позицией прокурора о правомерности применения актов прокурорского реагирования, отказал в удовлетворении требований, указал, что договор водоотведения может быть заключен с гарантирующей организацией только лицом, чьи объекты подключены к централизованной системе водоотведения. Поскольку у дома нет такой сети, то МУП ПГО "Водоканалсервис" оказывает услуги по вывозу отходов.

Имеющиеся факты удовлетворения требований в этой сфере связаны в основном с неполнотой проведенных прокурорами проверочных мероприятий, а также ошибочностью выводов, сделанных специалистами, привлеченными органами прокуратуры для проведения проверки.

Так, решением Арбитражного суда Свердловской области частично удовлетворены требования ООО "Инесса" о признании незаконным представления прокурора Кировского района г. Екатеринбурга об устранении нарушений закона (дело N А60-55572/2017). Основанием для проведения прокуратурой проверки и внесения в адрес ООО "Инесса" представления было обращение гр-на П. о нарушении обществом федерального законодательства при строительстве объекта. Арбитражный суд признал незаконным представление прокурора Кировского района г. Екатеринбурга в части выводов о допущенных обществом нарушениях законодательства о противопожарной безопасности и указания на необходимость их устранения, поскольку в ходе рассмотрения дела установлено, что решением Кировского районного суда г. Екатеринбурга изменено постановление заместителя главного государственного инспектора г. Екатеринбурга по пожарному надзору о привлечении ООО "Инесса" к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, из объема вмененных обществу нарушений исключены нарушения в указанной части. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

Суд, сославшись на ч. 3 ст. 69 АПК РФ, указал, что, поскольку судом общей юрисдикции установлено отсутствие в действиях общества указанных нарушений, представление прокурора в этой части является недействительным.

Поскольку дела указанной категории рассматриваются арбитражным судом в порядке гл. 24 АПК, обязанность по доказыванию соответствия закону решений, действий (бездействия), актов органов прокуратуры возлагается на орган прокуратуры или его должностное лицо, что требует от прокуроров, участвующих в таких делах, дополнительной подготовки в целях выяснения и представления суду доказательств для обоснования своей позиции по делу.

Значительно количество дел, в которых органы прокуратуры участвуют в качестве третьих лиц. При этом органы прокуратуры привлекаются для участия в делах как по ходатайству сторон (заинтересованных лиц), так и по инициативе суда.

В основном это дела, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) контролирующих, надзорных органов и органов местного самоуправления, в частности, если ранее в проведении проверки этими органами или в отношении их участвовал прокурор, в связи с чем правовая позиция прокурора по таким делам, как правило, обосновывается исходя из результатов этой проверки. В случае, если прокурор привлекается для участия в деле в качестве третьего лица несмотря на то, что он ранее в проверке не участвовал, возникают сложности для определения правовой позиции по делу, поскольку в материалах дела не всегда есть достаточно доказательств для этого. При этом привлечение в такое дело прокурора с возложением судом обязанности представить мотивированный отзыв, безусловно, основанием для проведения проверки по смыслу п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре не является - в противном случае нарушались бы принципы равноправия и состязательности сторон (ст. ст. 7, 9 АПК). Вместе с тем в последнее время наблюдается тенденция к увеличению практически в 2 раза случаев привлечения судом прокуроров для участия в таких делах, что создает для них дополнительную нагрузку.

В то же время зачастую участие в деле прокурора в качестве третьего лица обусловлено недостаточностью полномочий прокурора на обращение в суд с исковым заявлением.

Так, прокурор г. Каменска-Уральского Свердловской области в ходе проведения проверки установил, что между органом местного самоуправления "Комитет по управлению имуществом города Каменска-Уральского" (далее - Комитет) и ООО "ТЭЯ" заключены договоры аренды земельных участков категории "земли населенных пунктов" с разрешенным использованием - для размещения объектов торговли и объектов бытового обслуживания. Общество получило разрешения на строительство здания сельскохозяйственного рынка, торгового центра и других объектов. На основании составленного технического плана в ЕГРП внесены данные о наличии на участках объектов незавершенного строительства. Впоследствии договоры аренды прекратили свое действие в связи с истечением срока. ООО "ТЭЯ" обратилось с заявлением в Комитет о предоставлении ему указанных земельных участков, как собственнику находящихся на них объектов незавершенного строительства, сроком на три года для завершения строительства. Однако в ходе прокурорской проверки выявлено, что объектов незавершенного строительства, сведения о которых внесены в ЕГРП, на участках фактически нет, на них есть фундаментные блоки, прочно не связанные с землей, их перемещение возможно без соразмерного ущерба конструкции. То есть фактически действия ООО "ТЭЯ" были направлены на получение земельных участков в обход установленной земельным законодательством процедуры, для создания видимости права на достройку объекта незавершенного строительства. В связи с выявленными нарушениями прокурор обратился в Красногорский районный суд г. Каменска-Уральского о признании зарегистрированного права собственности на объекты незавершенного строительства отсутствующим, снятии с государственного кадастрового учета объектов незавершенного строительства, освобождении земельного участка. Однако определением суда производство по этому гражданскому делу прекращено в связи с неподведомственностью. По мнению суда, исходя из субъектного состава и характера спора дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Вместе с тем в силу ст. 52 АПК у прокурора нет полномочий на обращение в суд с таким иском. Впоследствии Комитет самостоятельно обратился в Арбитражный суд Свердловской области с исковым заявлением, а прокурор был привлечен для участия в деле только в качестве третьего лица. Исковые требования судом удовлетворены (дело N А60-16239/2018).

В отношении возможности и степени участия прокурора в арбитражном судопроизводстве в юридической науке существуют различные мнения. Одни ученые считают, что участие прокурора в арбитражном процессе должно иметь ограничения, другие - что законодателем чрезмерно ограничены права прокурора. Так, И. Приходько и М. Пацация полагают, что участие прокурора в арбитражном процессе должно быть минимизировано или вовсе исключено <5>. Вместе с тем думается, что в современных условиях есть необходимость повышения эффективности защиты прав граждан, общества и государства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности мерами прокурорского реагирования. В связи с этим полагаем, что было бы справедливым расширить полномочия прокурора в арбитражном судопроизводстве путем внесения изменений в ч. 1 ст. 52 АПК, предусмотрев право прокурора на обращение в арбитражный суд в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

<5> См.: Приходько И.А., Пацация М.Ш. Арбитражный процесс в современной России / Актуальные проблемы / Науч. ред. Р.Ф. Калистратова; предисловие В.Ф. Яковлева. М.: Юридическая фирма "Лиджист" (Legist), 2002. С. 169 - 172. Аналогичного мнения придерживается Ф. Байчорова: Полномочия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 9. С. 25.

Особого внимания в этой сфере заслуживают проблемы практики участия прокурора в рассматриваемых арбитражным судом делах о несостоятельности (банкротстве) <6>.

<6> См.: Быков В.П., Черникова Е.В., Финогенов А.В. Вопросы правового регулирования несостоятельности (банкротства) граждан // Современное право. 2018. N 2; Ерофеев А.А. Банкротство гражданина-должника как новелла российского законодательства // Современное право. 2015. N 4.

Дела о несостоятельности (банкротстве) не относятся к категории дел, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением, а также в которые в силу ч. 5 ст. 52 АПК он вправе вступить для обеспечения законности. Эта обязанность не возложена на прокурора и Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

Как справедливо отмечено И. Серобабой, в ходе рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве) особое значение имеет вопрос обеспечения защиты прав несовершеннолетних при оспаривании сделок с недвижимым имуществом должника. При этом если в рамках гражданского процесса защита прав находящихся на иждивении должника несовершеннолетних и лишенных дееспособности лиц осуществляется в том числе посредством участия в процессе прокурора, органа опеки и попечительства, то в арбитражном процессе правовых оснований для участия в деле о банкротстве прокурора нет <7>.

<7> См.: Серобаба И. Надзор за исполнением законов органами опеки и попечительства как субъектами процессуальных отношений в делах о несостоятельности (банкротстве) граждан // Законность. 2018. N 6. С. 17.

Вместе с тем в Свердловской области складывается практика рассмотрения дел указанной категории с участием прокурора.

Например, в рамках рассмотрения Арбитражным судом Свердловской области дела о несостоятельности (банкротстве) индивидуального предпринимателя М. финансовым управляющим должника заявлено о признании недействительной сделки дарения ею своим несовершеннолетним детям по 1/4 доли в праве собственности на нежилое помещение. Для участия в деле привлечен прокурор Свердловской области в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования (дело N А60-43015/2016). В то же время ранее прокурор участия в проведении каких-либо проверок по этому факту не принимал, обращения не рассматривал.

В силу ст. 51 АПК участие третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора в деле, на стороне истца или ответчика предполагает наличие материально-правовой связи с тем лицом, на стороне которого третье лицо выступает. При этом целью участия является отстаивание собственных материально-правовых интересов, на которые судебный акт по делу может определенным образом повлиять. В случае же, когда акт арбитражного суда не влияет на права и обязанности прокуратуры, привлечение прокурора в качестве третьего лица в смысле ст. 51 АПК представляется необоснованным.

В то же время есть иные факты привлечения прокурора к участию в этих делах по другому, не бесспорному, в соответствии с требованиями действующего процессуального законодательства, основанию.

Так, в рамках дела о признании гражданина П. банкротом финансовый управляющий должника обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании договоров дарения недействительными и применении последствий недействительности сделок в виде возврата трехкомнатной квартиры. Согласно договору дарения должник П. и его супруга подарили 1/2 доли в праве собственности на спорную квартиру своей несовершеннолетней дочери. Определением Арбитражного суда Свердловской области, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда, требования финансового управляющего удовлетворены. Постановлением Арбитражного суда Уральского округа указанные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области. Арбитражный суд кассационной инстанции, отменяя судебные акты, указал, что, разрешая вопрос об оспаривании договоров дарения, судам необходимо соотнести две правовые ценности: с одной стороны, право ребенка на уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития (ст. 27 Конвенции о правах ребенка), с другой - право кредитора по гражданско-правовому обязательству получить от должника надлежащее исполнение, - и установить между названными ценностями баланс с привлечением к рассмотрению этого обособленного спора прокурора в порядке ст. 45 ГПК РФ. По мнению суда, с учетом того, что правовым последствием изъятия у собственника принадлежащего ему жилого помещения является его выселение из этого жилого помещения, к участию в деле исходя из норм ч. 3 ст. 45 ГПК должен быть привлечен прокурор. Определением Арбитражного суда Свердловской области заявление финансового управляющего принято к рассмотрению, к участию в деле привлечена прокуратура (дело N А60-54001/2016). Впоследствии аналогичным образом рассмотрены другие дела этой категории (N А60-54001/16, А60-6319/16, А60-24214/16).

Представляется, что такая позиция суда в целом соответствует ст. 40 Конституции РФ, закрепившей принцип недопустимости произвольного лишения жилища, позиции Верховного Суда РФ, отраженной в Постановлении Пленума от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации", Определениях от 30 августа 2011 г. N 5-Впр11-63, от 14 октября 2014 г. N 13-КГ14-2 по спорам, правовым последствием которых является выселение граждан из жилого помещения, рассмотренным с участием прокурора. При этом в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 8 декабря 2014 г. N 8-12-2014 указано на необходимость обеспечения участия прокурора в рассмотрении судом гражданских дел по спорам, правовое последствие которых - утрата гражданином права на жилище, являющееся его постоянным местом жительства.

Вместе с тем относительно возможности и необходимости участия прокурора в таких делах в арбитражном суде, в том числе с указанием его статуса, законодательного обоснования нет, что, полагаем, указывает на необходимость внесения изменений в ч. 5 ст. 52 АПК, предусматривающих право прокурора участвовать в таких делах (в частности, если затронуты жилищные права несовершеннолетних) для дачи заключения.

Представляется, что сближение в этой части гражданского и арбитражного процессов отвечает общей концепции планируемых изменений процессуального законодательства, отраженных в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 3 октября 2017 г. N 30.

Практика участия прокуроров в арбитражных делах по обеспечению представительства и защите интересов органов прокуратуры показывает, что это направление становится одним из приоритетных и динамично развивающихся в деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем есть проблемы материально-правового и процессуального характера при осуществлении работы в этой сфере, что требует особого внимания со стороны участвующих в процессе прокуроров, а также дополнительной правовой регламентации по отдельным вопросам.

Пристатейный библиографический список

  1. Винокуров А.Ю. О некоторых вопросах участия прокурора в административном судопроизводстве // Административное и муниципальное право. 2016. N 2.
  2. Неганова Е.Н. Предметный принцип организации прокурорской проверки с учетом новелл законодательства о прокуратуре // Современное право. 2017. N 7.
  3. Винокуров А.Ю. К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки // Административное и муниципальное право. 2017. N 8.
  4. Приходько И.А., Пацация М.Ш. Арбитражный процесс в современной России / Актуальные проблемы / Науч. ред. Р.Ф. Калистратова; предисловие В.Ф. Яковлева. М.: Юридическая фирма "Лиджист" (Legist), 2002.
  5. Байчорова Ф. Полномочия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 9.
  6. Быков В.П., Черникова Е.В., Финогенов А.В. Вопросы правового регулирования несостоятельности (банкротства) граждан // Современное право. 2018. N 2.
  7. Ерофеев А.А. Банкротство гражданина-должника как новелла российского законодательства // Современное право. 2015. N 4.
  8. Серобаба И. Надзор за исполнением законов органами опеки и попечительства как субъектами процессуальных отношений в делах о несостоятельности (банкротстве) граждан // Законность. 2018. N 6.