Мудрый Юрист

Проблема недопуска представителей подрядной организации в жилые помещения для проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме

Мешкова Анна Юрьевна, аспирантка кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).

В статье рассматриваются проблемы правовой коллизии между нормами Жилищного кодекса РФ о проведении капитального ремонта. Анализируется проблема отсутствия административно-правовых механизмов предотвращения недопуска собственниками жилища необходимых лиц при проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме. Предлагается внесение изменений в действующее законодательство, направленных на разрешение проблемы недопуска собственниками в их жилые помещения для проведения работ по капитальному ремонту.

Ключевые слова: капитальный ремонт; региональный оператор капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома; управляющая компания; допуск; собственник; органы жилищного надзора; административный штраф.

The Problem Of The Missing Of Representatives Of A Contract Organization In Residential Areas For Conducting Capital Repair Of Common Property In A Multi-Quarter House

A.Yu. Meshkova

Meshkova Anna Yurievna, Postgraduate Student of the Department of Administrative and Financial Law of the All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia).

The article deals with the problems of legal conflict between the norms of the Housing Code of the Russian Federation on the capital repairs. Problem is analyzed of absence of administrative and legal mechanisms in the part of the owners in the course of capital repairs of common property in an apartment building. Supplements and changes to the current editions acting Russian legislation are proposed aimed at resolving the problem of inadmissibility of owners to living quarters for carrying out major repair works.

Key words: overhaul; regional operator full repair of the common property in apartment buildings; managing company; inadmissibility; owner; housing supervisory authority; fine; code of administrative offences.

Недопуск представителей подрядной организации в жилые помещения для выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме является серьезной проблемой.

В Жилищный кодекс РФ внесена норма о том, что региональный оператор должен обеспечить установление в порядке, определенном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, фактов воспрепятствования проведению работ по капитальному ремонту, в том числе недопуска собственником, лицом, осуществляющим управление многоквартирным домом, либо лицом, выполняющим работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, представителей подрядной организации к проведению таких работ. Данная норма является основанием для актуализации региональной программы, а именно переноса работ на более поздний срок (п. 4 ч. 4 ст. 168 ЖК РФ). Порядок определения невозможности оказания услуг и выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (в том числе завершение оказания ранее начатых услуг и выполнения работ) в связи с воспрепятствованием собственниками помещений должен быть установлен нормативным правовым актом субъекта РФ <1>.

<1> См.: Емельянова Е.В. Поправки в ЖК РФ: капитальный ремонт // Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2017. N 8. С. 18 - 27.

Региональный оператор в этом случае обязан обеспечить установление фактов воспрепятствования проведению работ (п. 4.1 ч. 2 ст. 182 ЖК РФ), а установление такого факта является основанием для актуализации региональной программы, а именно переноса работ на более поздний срок (п. 4 ч. 4 ст. 168 ЖК РФ).

По результатам всероссийского опроса общественного мнения, проведенного в июне 2015 г. Национальным агентством финансовых исследований, в среднем 70% россиян сообщили, что они добросовестно уплачивают суммы за будущий капремонт. Всего было опрошено 1,6 тысячи граждан, проживающих в 130 населенных пунктах в 46 регионах страны <2>. При этом доля респондентов, считающих, что их дом требует срочного капитального ремонта непосредственно с момента принятия решения о его проведении, составляет 70% <3>. Однако из материалов опросов экспертов, а также жителей в 200 населенных пунктах в 60 регионах страны следует, что в 2017 г. произошли многочисленные срывы проведения капитального ремонта из-за недопуска в жилые помещения представителей подрядных организаций для выполнения работ по приведению в порядок общего имущества в многоквартирном доме.

<2> https://nafi.ru/search/?q=капитальный+ремонт/.
<3> https://nafi.ru/.

Согласно ст. 189 Жилищного кодекса РФ проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме осуществляется на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. При этом решение общего собрания собственников помещений обязательно для всех собственников, в том числе не участвовавших в нем (ч. 5 ст. 46 ЖК РФ). Последнее обусловлено тем обстоятельством, что согласно п. 1 ч. 2 ст. 44 и ч. 1 ст. 46 Жилищного кодекса РФ решение о проведении капитального ремонта принимается квалифицированным большинством голосов (не менее 2/3 их общего числа).

Практика общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах, к полномочиям которых, согласно положениям Жилищного кодекса РФ, отнесено решение вопроса о проведении капитального ремонта общего имущества, в силу различных причин, в том числе пассивности собственников помещений, нередко приводит к дальнейшему ухудшению технического состояния многоквартирных домов и нарастанию износа жилищного фонда <4>.

<4> См., например: "Капитальные" проблемы капитальных ремонтов. Специальный доклад Уполномоченного по права человека в Свердловской области о нарушении прав граждан при проведении капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов // http://map.rightsrf.ru/Karta_Yadro/prav_z_karta/sub_fed/uralsk_fed/sverdlovsk_oblast/dokument_sverdlovsk/dokument_4/dokument_4web.pdf/.

Пунктом 5 ст. 46 Жилищного кодекса РФ решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, принятое в установленном данным Кодексом порядке, по вопросам, отнесенным к компетенции такого собрания, является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе для тех собственников, которые не участвовали в голосовании. При этом действующим законодательством не установлена ответственность за неисполнение решения общего собрания собственников в многоквартирном доме.

Статья 39 Жилищного кодекса РФ предусматривает, что собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме. В соответствии с ч. 4 ст. 30 Жилищного кодекса РФ собственник жилого помещения обязан поддерживать данное помещение в надлежащем состоянии, не допуская бесхозяйственного обращения с ним, соблюдать права и законные интересы соседей, правила пользования жилыми помещениями, а также правила содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. В силу ч. 4 ст. 17 Жилищного кодекса РФ пользование жилым помещением осуществляется также с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан, их соседей, требований пожарной безопасности и иных требований законодательства и согласно правилам пользования жилыми помещениями, утвержденным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Об этом же сказано в п. 6 Постановления Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25 "Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями" <5>.

<5> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 546.

Дополнение Жилищного кодекса РФ нормой о переносе срока проведения капитального ремонта ввиду недопуска собственниками в жилые помещения представителей подрядной организации для выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме не только создало коллизию норм в Жилищном кодексе РФ, усугубило ситуацию с проведением своевременных капитальных ремонтов домов, но и во многих случаях ухудшило условия проживания граждан в таких многоквартирных домах, привело к многочисленным нарушениям прав других собственников, добросовестно платящих за капитальный ремонт и рассчитывающих на своевременное его проведение, создало реальную угрозу разрушения многоквартирного дома, неизбежности признания его аварийным и подлежащим сносу.

Согласно опросу сотрудников управляющих компаний г. Москвы перенос сроков проведения капитального ремонта ввиду недопуска представителей подрядной организации собственниками в их жилые помещения приводит к критическим ситуациям для домов со старой канализацией, ибо жалобы их жителей на затопление поступают ежедневно.

В соответствии с пп. "е" п. 34 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" <6>, потребитель обязан допускать в заранее согласованное время в занимаемое жилое помещение работников и представителей исполнителя (в том числе работников аварийных служб), представителей органов государственного контроля и надзора для осмотра технического и санитарного состояния внутриквартирного оборудования и выполнения необходимых ремонтных работ. При этом в силу пп. "б" п. 32 указанных Правил исполнитель (ТСЖ, ЖСК, управляющая организация) имеет право требовать допуска в заранее согласованное с потребителем время в занимаемое им жилое помещение работников или представителей исполнителя (в том числе работников аварийных служб) для осмотра технического и санитарного состояния внутриквартирного оборудования и выполнения необходимых ремонтных работ.

<6> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3168.

В свою очередь, потребитель обязан допускать в заранее согласованное с исполнителем время в занимаемое жилое помещение ремонтеров, представителей исполнителя, представителей органов государственного контроля и надзора для осмотра технического и санитарного состояния внутриквартирного оборудования и выполнения необходимых ремонтных работ. Однако согласно опросам сотрудников управляющих организаций субъектов Российской Федерации (было опрошено 500 сотрудников управляющих компаний из 40 субъектов РФ) собственники жилых помещений не исполняют этого.

Исходя из положений Жилищного кодекса РФ региональный оператор капитального ремонта общего имущества в рамках своих полномочий не имеет права выдавать какие-либо предписания собственникам жилых помещений. Поэтому в субъектах Российской Федерации (например, в Москве) с целью обеспечения допуска для проведения работ, связанных с капитальным ремонтом, выпускают рекомендации по взаимодействию представителей управляющих компаний и подрядных организаций с собственниками помещений, другими жителями и пользователями жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме в процессе подготовки к проведению капитального ремонта. Выполнение данных рекомендаций в определенной степени способствует заблаговременному выявлению возможных конфликтных ситуаций, связанных с противодействием проведению ремонта со стороны собственников помещений и приводящих к срыву его сроков, а также ухудшению качества капитального ремонта, предупреждению и разрешению подобных конфликтов <7>.

<7> Рекомендации по взаимодействию жилищного актива с жителями, собственниками помещений для выявления, предотвращения и решения конфликтных ситуаций, связанных с проведением капитального ремонта, подготовлены в рамках проекта "Настольная книга жилищного активиста: Коммуникации и взаимодействие для успешного капитального ремонта", реализуемого при поддержке Комитета общественных связей города Москвы, подготовлены Институтом экономики города. С. 3 // http://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/prezentaciya_rekomendacii_vzimodeystvie_s_sobstvennikami.pdf/.

Рекомендации предназначены в том числе и советам многоквартирных домов, правлениям товариществ собственников жилья, жилищных и жилищно-строительных кооперативов в многоквартирных домах, в которых в ближайшие 1 - 3 года планируется проведение капитального ремонта в соответствии с региональной программой капитального ремонта. Рекомендациями также смогут воспользоваться все заинтересованные собственники помещений в многоквартирных домах. Некоммерческим организациям, работающим в сфере жилищного просвещения и общественного контроля, и Фонду капитального ремонта многоквартирных домов города Москвы рекомендуется их использовать для информирования и консультирования граждан.

В указанных рекомендациях предлагается и рассматривается единственно приемлемый способ разрешения конфликта, связанного с недопуском представителей подрядной организации в жилые помещения при проведении капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома, - конструктивные переговоры. Собственникам необходимо разъяснить, что недопущение подрядной организации в согласованное с собственником время в период уже начавшегося капитального ремонта может привести к увеличению на неопределенный период перерыва в предоставлении коммунальных услуг. Следует разъяснять, что возникающие при этом материальные издержки могут быть через суд востребованы с виновных собственников. Собственники должны быть предупреждены и о возможности обращения в суд с иском о принудительном допуске необходимых лиц в помещение с целью проведения капитального ремонта общего имущества.

При возникновении конфликта целесообразно обращаться за разъяснениями к специалисту Фонда капитального ремонта. При возникновении конфликтной ситуации необходимо разъяснить собственнику помещения последствия задержки или переноса на более поздний срок выполнения запланированного вида работ, вызванных действиями собственника по недопущению подрядной организации в квартиру. Собственник должен понять, что несвоевременный капитальный ремонт чреват возникновением аварийных ситуаций. Необходимо уведомить собственника о возможности отнесения на его счет возникающих дополнительных издержек, связанных с его действиями <8>. Исходя из текста указанных выше рекомендаций можно сделать вывод, что обращение в суд - один из действенных способов обязать собственника допустить в жилое помещение.

<8> См.: Там же. С. 12 - 18.

Нельзя также не уделять должное внимание развитию института жилищной инспекции, деятельность которого обеспечивает реализацию административно-правовых форм и методов, направленных на улучшение жилищных условий <9>, хотя и здесь зачастую не обходится без судебного рассмотрения конфликта. Так, управляющие компании или региональные операторы нередко обращаются в суд по вопросу допуска собственниками необходимых лиц в жилое помещение для проведения работ по капитальному ремонту <10>.

<9> См.: Баранов М. Соотношение понятий "государственный контроль" и "государственный надзор": теория и практика вопроса // Право и жизнь. 2011. N 157(7), 158(8). С. 22 - 23.
<10> См., например: решение Приволжского районного суда г. Казани от 16 августа 2012 г. по делу N 2-3798/12; решение Бавлинского городского суда Республики Татарстан от 25 августа 2015 г. по делу N 2-992/15; Апелляционное определение от 4 апреля 2017 г. Ростовского областного суда по делу N 33-39/2017; решение Красносельского районного суда (город Санкт-Петербург) от 5 апреля 2017 г. по делу N 2-10176/2016 2-1476/2017; решение Вязниковского районного суда Владимирской области от 1 июня 2015 г. по делу N 2-655-2015; решение Красновишерского районного суда Пермского края от 19 мая 2017 г. по делу N 2-100/2017; решение Таганрогского городского суда Ростовской области от 28 апреля 2014 г. по делу N 2-2437/14; заочное решение Шахтинского городского суда Ростовской области от 7 декабря 2016 г. по делу N 2-7024/2016 и др.

В силу ст. 25 Конституции РФ и в соответствии со ст. 3 Жилищного кодекса РФ жилище неприкосновенно; никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан иначе как в предусмотренных Жилищным кодексом РФ целях и в предусмотренных другим федеральным законом случаях и в порядке или на основании судебного решения; проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан допускается в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, только в целях спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах чрезвычайного характера.

Сегодня только суд определяет и устанавливает обязанность допуска собственником в жилые помещения для проведения работ по капитальному ремонту. Однако подход судов к такому роду дел неоднозначен. Данную категорию дел судьи рассматривают очень долго, что влияет на сроки проведения капитального ремонта. В ряде случаев, пока суд выносит решение, заканчивается срок действия договора с подрядчиками.

Собственник жилого помещения несет бремя содержания данного помещения, и если данное помещение является квартирой - общего имущества собственников помещений в соответствующем многоквартирном доме, а собственник комнаты в коммунальной квартире несет также бремя содержания общего имущества собственников комнат в такой квартире, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором.

Подпунктом "е" п. 34 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов потребитель обязан допускать в заранее согласованное с исполнителем время в занимаемое жилое помещение работников и представителей исполнителя (в том числе работников аварийных служб), представителей органов государственного контроля и надзора для осмотра технического и санитарного состояния внутриквартирного оборудования и выполнения необходимых ремонтных работ.

Согласно пп. "о" п. 31 вышеуказанных Правил исполнитель обязан согласовать с потребителем устно время доступа в занимаемое им жилое или нежилое помещение либо направить ему письменное уведомление о проведении плановых работ внутри помещения не позднее чем за три рабочих дня до начала проведения таких работ, в котором указать: дату и время проведения работ, вид работ и продолжительность их проведения; номер телефона, по которому потребитель вправе согласовать иную дату и время проведения работ, но не позднее пяти рабочих дней со дня получения уведомления; должность, фамилию, имя и отчество лица, ответственного за проведение работ.

Приведем пример из практики жилищного надзора. Собственнику было направлено уведомление о необходимости проведения определенных ремонтных работ в его квартире, от получения которого собственник отказался. Комиссией был составлен акт о воспрепятствовании доступа технических работников для выполнения ремонтных работ, в котором отмечалось, что собственник в квартиру не пустил, мотивируя это уже произведенной ранее в квартире заменой трубы. Собственнику было направлено повторное уведомление о необходимости выполнения работ по капитальному ремонту с требованием обеспечить доступ в квартиру необходимых лиц, что опять не было выполнено. Управляющая компания обратилась в суд. Последний пришел к выводу, что собственник не обеспечивает доступ в жилое помещение для выполнения работ по капитальному ремонту и удовлетворил требования управляющей компании <11>.

<11> Решение Приволжского районного суда г. Казани (Республика Татарстан) от 16 августа 2012 г. по делу N 2-3798/12.

Рассмотрим еще один пример из судебной практики, но имеющий противоположное решение <12>. НКО "Фонд капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов в Кировской области" обратилось в суд с исковым заявлением об обеспечении доступа в жилые помещения. В обоснование исковых требований было указано, что данный Фонд является региональным оператором (т.е. специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Кировской области). Формально ст. ст. 178 и 182 ЖК РФ не предусматривают право регионального оператора на обращение в суд с заявлением об обеспечении доступа к общему имуществу многоквартирного дома, находящегося в конкретном жилом помещении. Однако для возможности работы подрядчика, с которым был заключен договор на выполнение работ по капитальному ремонту системы водоснабжения и водоотведения в многоквартирном доме, по мнению истца, это являлось необходимым.

<12> Решение Первомайского районного суда г. Кирова от 27 июня 2017 г. по делу N 2-2561/2017~М-2031/2017.

Исходя из пояснений представителя истца по результатам открытого конкурса, проведенного в соответствии с Постановлением Правительства Кировской области от 27 октября 2014 г. N 7/86 "Об утверждении порядка привлечения подрядных работ для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме", между некоммерческой организацией "Фонд капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов в Кировской области" и ООО "Монтаж Регион" был заключен договор на выполнение работ по капитальному ремонту системы водоснабжения и водоотведения в многоквартирном доме.

Частью 2 ст. 747 ГК РФ предусмотрено, что заказчик обязан в случаях и в порядке, предусмотренных договором строительного подряда, передавать подрядчику в пользование необходимые для осуществления работ здания и сооружения, обеспечивать транспортировку грузов в его адрес, временную подводку сетей энергоснабжения, водо- и паропровода и оказывать другие услуги. Однако, по мнению суда, указанная норма неприменима к данной ситуации, поскольку истец - некоммерческая организация "Фонд капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов в Кировской области" - не является собственником помещений, в которые просит обеспечить доступ, в связи с чем у него отсутствует предусмотренная ст. 747 ГК РФ обязанность по обеспечению доступа в жилые помещения. Некоммерческой организацией "Фонд капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов Кировской области" собственникам квартир были направлены уведомления о необходимости предоставить доступ к общему имуществу многоквартирного дома с просьбой согласовать время доступа в принадлежащие им на праве собственности помещения.

Однако истцом сведения об обращении к собственникам с заявлением об обеспечении доступа в жилое помещение с указанием перечня работ, о дате начала работ, периоде их производства суду не представлены. Кроме того, согласно пояснениям ответчиков, данным ими в судебном заседании, препятствий в доступе в принадлежащие им жилые помещения для производства работ по капитальному ремонту общего имущества они не чинили и не возражают против допуска работников ООО "МонтажРегион" в квартиру для производства работ после согласования начала, периода и перечня работ.

Непосредственно собственниками помещений в многоквартирном доме либо ООО "МонтажРегион" никаких материальных требований не заявлено, сведений о нарушении прав и законных интересов истца суду не представлено. Функции регионального оператора законодательно ограничены исключительно организацией проведения капитального ремонта, которая сводится к заключению контракта, контролю за его исполнением подрядчиком и приемке выполненных работ. При этом законом не предусмотрено право регионального оператора на вмешательство в правоотношения, возникающие между подрядчиком и собственниками при производстве работ. В соответствии с ч. 1 ст. 3 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.

Суд пришел к выводу об отсутствии какого-либо нарушения прав истца - некоммерческой организации "Фонд капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов Кировской области" действиями собственников жилых помещений в многоквартирном доме. По мнению суда, требования об обеспечении доступа в жилые помещения многоквартирного дома могут быть заявлены непосредственно подрядчиком (исполнителем работ) либо собственниками иных помещений в многоквартирном доме как лицами, заинтересованными в производстве конкретных работ.

Отметим, что жилищная инспекция в рамках действующего законодательства также, к сожалению, не имеет полномочий выдавать предписания об обеспечении доступа в жилые помещения. Другими словами, органы жилищного надзора здесь, как и в ряде других случаев, не исполняют функции, которые должны были бы исполнять исходя из их надзорной административно-правовой природы. В этой связи интересны результаты проведенного в 2016 - 2018 гг. опроса граждан, проживающих в 70 регионах страны. Лишь 40% опрошенных одобряют работу органов жилищного надзора <13>, хотя подавляющее большинство из них, видимо, хорошо понимают проблему. Так, 80% респондентов поддерживают установление административных штрафов в отношении тех собственников жилья, которые не допускают в свои жилые помещения представителей подрядной организации при проведении капитального ремонта.

<13> К слову, отметим, что собственники жилья в целом не одобряют действия, связанные с проведением капитального ремонта, не только органов жилищного надзора, представителей управляющих компаний, но и вообще администраций субъектов РФ.

Для решения проблемы, связанной с обеспечением доступа в жилые помещения для проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, предлагается дополнить ч. 1 ст. 20 Жилищного кодекса РФ и пп. "а" п. 11 Постановления Правительства РФ от 11 июня 2013 г. N 493 "О государственном жилищном надзоре" <14> полномочиями органов жилищного надзора субъектов РФ, направленными на обеспечение доступа необходимых лиц в жилые помещения при проведении капитального ремонта многоквартирных домов. Представляется целесообразным также дополнить Кодекс РФ об административных правонарушениях статьями о привлечении к административной ответственности собственников жилья, не исполняющих решения общего собрания, а также собственников или нанимателей жилья при их воспрепятствовании допуска необходимых лиц в жилые помещения при проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.

<14> СЗ РФ. 2013. N 25. Ст. 3156.

Библиографический список

  1. Емельянова Е.В. Поправки в ЖК РФ: капитальный ремонт // Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2017. N 8.
  2. Баранов М. Соотношение понятий "государственный контроль" и "государственный надзор": теория и практика вопроса // Право и жизнь. 2011. N 157(7), 158(8).