Мудрый Юрист

Конфликт интересов судьи: организационно-правовые аспекты

Примак Татьяна Клавдиевна, профессор кафедры гражданского права и процесса Балтийского федерального университета имени Иммануила Канта, доктор юридических наук, доцент.

Янченко Инесса Любомировна, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского центра Академии управления МВД России, кандидат юридических наук.

Федоров Максим Васильевич, старший преподаватель кафедры уголовного и административного права Санкт-Петербургского государственного аграрного университета, соискатель кафедры теории и истории государства и права Балтийского федерального университета имени Иммануила Канта.

В статье рассматриваются вопросы конфликта интересов судьи, анализируются законодательство, предложения, направленные на решение организационно-правовых проблем, возникающих в этой сфере, отмечается, что разработанные меры разрешения конкретных задач в отношении института конфликта интересов не могут быть реализованы в полном объеме, так как доверие населения к судьям находится на низком уровне, поэтому дополнительным гарантом обеспечения законного и справедливого функционирования судебной системы выступает Президент Российской Федерации.

Ключевые слова: конфликт интересов, судебная власть, Кодекс судейской этики, дисциплинарный проступок.

The Conflict of Interests of a Judge: Organizational and Legal Aspects

T.K. Primak, I.L. Yanchenko, M.V. Fedorov

Primak Tatyana K., Professor of the Department of Civil Law and Procedure of the Immanuel Kant Baltic Federal University, Doctor of Law, Associate Professor.

Yanchenko Inessa L., Leading Research Scientist of the Research Center of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Legal Sciences.

Fedorov Maksim V., Senior Lecturer of the Department of Criminal and Administrative Law of the Saint-Petersburg State Agrarian University, Degree-Seeking Student of the Department of Theory and History of State and Law of the Immanuel Kant Baltic Federal University.

The article discusses the conflict of interests of the judge and analyses legislation, proposals that directed to solve organizational and legal problems arising in this sphere. It is noted that established procedures of resolving specific tasks with regard to the institution of conflict of interests, cannot be implemented in full, since public trust in judges is low, therefore the President of the Russian Federation appears as an additional guarantor of ensuring the lawful and fair functioning of the judicial system.

Key words: conflict of interest, judicial power, Code of Judicial Ethics, disciplinary offense.

Правовое регулирование конфликта интересов - мировая тенденция, получившая широкое распространение в XXI в. путем принятия международных и национальных документов, нормативных актов. Российская Федерация не стала исключением, в том числе в отношении правовой регламентации конфликта интересов судей в рамках двух взаимосвязанных подходов: предотвращения и противодействия коррупции; обеспечения и повышения этических стандартов профессионального поведения.

В ст. 3 (требования, предъявляемые к судье) Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" включено легальное определение конфликта интересов. Под последним понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) судьи влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей. Личная заинтересованность трактуется как возможность получения судьей доходов в виде материальной выгоды либо иного неправомерного преимущества непосредственно для судьи, членов его семьи или иных лиц и организаций, с которыми судья связан финансовыми или иными обязательствами.

На VIII Всероссийском съезде судей, 19 декабря 2012 г., был утвержден Кодекс судейской этики (далее - КСЭ), закреплен принцип объективности и беспристрастности, содержание которого детализировалось с помощью термина "конфликт интересов", раскрывающего, в каких случаях беспристрастность судьи ставится под сомнение, определяющего меры, которые необходимо принять, если возникнет конфликт интересов или ситуация, ставящая под сомнение беспристрастность судьи (п. п. 3, 4, 5 ст. 9 Кодекса).

До 2014 г. указанные положения не вызывали каких-либо нареканий со стороны научного или судейского сообщества. Объектом критики они стали в период работы Специальной квалификационной коллегии судей по отбору кандидатов на должности судей Верховного Суда РФ (далее - СККС). В частности, были отклонены 11 из 24 кандидатур судей в коллегию по экономическим спорам <1>, в состав уголовной коллегии не прошли 25% кандидатов <2>. Основная причина - конфликт интересов (работа супругов, детей в адвокатуре, прокуратуре, полиции, суде).

<1> Кадровая комиссия при Президенте РФ не согласилась с СКК / В экономическую коллегию ВС попадут не все рекомендованные судьи // Правовая социальная сеть для юристов. URL: https://zakon.ru/discussion/2014/6/20/kadrovaya_komissiya_pri_prezidente_ne_soglasilas_s_skk__v_ekonomicheskuyu_kollegiyu_vs_popadut_ne_vs (дата обращения: 12.03.2018).
<2> Объединенный Верховный Суд формируется с недобором: многим отказывают. URL: http://newsinmir.com/politics/40808-obedinennyy-verhovnyy-sud-formiruetsya-s-nedoborom-mnogim-otkazyvayut.html (дата обращения: 12.03.2018).

7 декабря 2016 г. состоялся IX Всероссийский съезд судей, который своим Постановлением от 8 декабря 2016 г. N 2 исключил п. п. 3, 4, 5 из ст. 9 Кодекса судейской этики. Причины толкуются слишком широко, препятствуют назначению многих достойных кандидатов на должности судей. В частности, указывалось, что ст. 9 КСЭ первоначально задумывалась для целей отвода и самоотвода судей, никто не думал, что данное положение будет так широко пониматься, в том числе и как аргумент при назначении и переназначении судей <3>. Отмечалось, что судьи стали бояться буквально всего: они спрашивают, можно ли рассматривать спор с участием банка, если судья брал в нем кредит, или дело сотового оператора, услугами которого пользуется судья <4>? Констатировалось, что в связи с буквальным пониманием п. 4 ст. 9 Кодекса судейской этики судейское сообщество потеряло ряд грамотных судей с безупречной репутацией, в действиях которых имелось лишь формальное несоблюдение этой нормы Кодекса при фактическом отсутствии такого конфликта <5>.

<3> Съезд судей исключил из Кодекса судейской этики положения об отводе и самоотводе судей. URL: http://www.garant.ru/news/1055175/ (дата обращения: 11.01.2018).
<4> Судьи вычеркнут из своего этического кодекса описание конфликта интересов. URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/12/08/668710-sudi-konflikta-interesov (дата обращения: 20.04.2018).
<5> Пресс-клиппинг "IX ВСЕРОССИЙСКИЙ СЪЕЗД СУДЕЙ" 7 декабря, 2016. С. 32. URL: http://files.sudrf.ru/182/user/P-K_SD_7_dekabrya_2016.pdf.

За рамками обсуждений остался вопрос: кто толкует указанные нормы столь широко, что это препятствует работе судей, назначению достойных кандидатов на должности судей, заставляет судей бояться буквально всего? Выделим два момента, основываясь на выступлениях, докладах, заявлениях, сделанных в средствах массовой информации. Во-первых, игнорируется то обстоятельство, что сами судьи причастны к внедрению и распространению практики широкого толкования конфликта интересов. Так, СККС, с начала работы которой эта практика стала внедряться, состояла из 26 человек, из них: судьи - 23, представители общественности - 2 и один представитель администрации президента <6>. СККС формировалась выборным путем в порядке созыва собраний представителей советов судей субъектов РФ <7>. Во-вторых, как правило, внедрение и распространение практики широкого толкования конфликта интересов связывается с деятельностью комиссии по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов или кадровой комиссии при Президенте РФ (далее - ККП) <8>.

<6> Состав Специальной квалификационной коллегии по отбору кандидатов на должности судей Верховного Суда Российской Федерации 5 марта 2014 г. URL: http://www.kremlin.ru/supplement/1616 (дата обращения: 20.04.2018).
<7> Федеральный закон от 5 февраля 2014 г. N 16-ФЗ "О порядке отбора кандидатов в первоначальный состав Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Президиума Совета судей РФ от 10 февраля 2014 г. N 378 // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 567.
<8> Полное название - Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов. URL: http://www.kremlin.ru/structure/commissions#institution-2 (дата обращения: 20.04.2018).

В наиболее общем виде претензии к работе ККП изложены в научном докладе "Предложения по совершенствованию судебной системы в Российской Федерации и изменения нормативных актов в целях их реализации", подготовленном и опубликованном Центром стратегических разработок, Институтом проблем правоприменения и Европейским университетом в Санкт-Петербурге в феврале 2018 г. <9>. В докладе отмечается, что практика назначения судей предполагает решающую роль ККП, в нее входят представители Администрации Президента, правоохранительных органов, Генеральной прокуратуры на уровне заместителей руководителя ведомств, которые осуществляют многоступенчатую проверку личной биографии и предшествующей работы судей на предмет наличия компрометирующих данных. Авторы доклада указывают, что проверка личной биографии судьи предусмотрена законом, однако участие высокопоставленных представителей правоохранительных органов в процедуре отбора судей на завершающем и наиболее значимом этапе такого отбора противоречит принципу автономии судебной власти, не способствует укреплению общественного доверия к судам <10>.

<9> Бочаров Т.Ю., Волков В.В., Воскобитова Л.А., Дмитриева А.В. и др. Предложения по совершенствованию судебной системы в Российской Федерации и изменения нормативных актов в целях их реализации: научный доклад. URL: http://www.enforce.spb.ru/images/Products/reports/Report_Justice_System_Preview.pdf (дата обращения: 28.04.2018).
<10> Там же. С. 21 - 22.

С первой частью тезиса надо согласиться. В докладе, выступлениях судей представлены убедительные данные, свидетельствующие об усилении влияния Президента РФ в лице ККП на формирование судейского корпуса. Например, в период 2010 - 2013 гг. Президентом по рекомендации ККП отклонялось около 5% кандидатов в судьи, в период 2014 - 2016 гг. на стадии рассмотрения кандидатуры судьи на ККП отсеивается от 20 до 30% <11>. Но авторы доклада не представили убедительных аргументов в пользу того, что такого рода процедура назначения судей противоречит принципу автономии судебной власти, не способствует укреплению общественного доверия к судам.

<11> Там же. С. 22.

Полагаем, что традиционно низкий уровень общественного доверия к судам побудил Президента РФ более тщательно проверять и отбирать кандидатуры на должности судей, поэтому участие представителей администрации, правоохранительных органов, прокуратуры в процедуре отбора судей вполне оправданно способствует не только укреплению общественного доверия к судам, но и возлагает на Президента РФ как гаранта укрепления правового государства дополнительные обязанности по обеспечению справедливости принимаемых судом решений. В поддержку этой позиции приведем следующие аргументы.

Во-первых, уже не одно десятилетие реформирование судебной системы идет под лозунгом повышения доверия к правосудию. В.В. Дорошков точно заметил: "Если граждане доверяют своей судебной системе, они идут разбираться в суд, если не доверяют - уезжают за границу или выходят на площади" <12>. Понимая важность этого направления, разработчики Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России на 2007 - 2012 годы" <13> вводили такие базовые целевые индикаторы, как доверие и недоверие граждан к органам правосудия. Прогнозировалось, что доля граждан, доверяющих органам правосудия, должна увеличиться с 19 (2006 г.) до 50% (2012 г.), доля тех, кто не доверяет, снизиться с 33 (2006 г.) до 6% (2012 г.) <14>.

<12> Дорошков В.В. Реформа. Реформа. Еще реформа?! // Мировой судья. 2017. N 12. С. 3 - 11.
<13> Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. N 583 "О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2012 годы" // СЗ РФ. 2006. N 41. Ст. 4248.
<14> При этом разработчики Программы проигнорировали оставшиеся 44% населения страны.

В 2012 г., по опросам, проведенным Фондом общественного мнения <15>, отрицательно оценивали деятельность российских судов и судей 40% наших сограждан, положительно оценивали 24%. Следующая Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы" <16> уже не использовала доверие и недоверие граждан к органам правосудия в качестве базовых целевых индикаторов.

<15> Некоторые данные см.: Бочаров Т.Ю., Волков В.В., Воскобитова Л.А., Дмитриева А.В. и др. Указ. соч. С. 13.
<16> Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. N 1406 "О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2013 - 2020 годы" // СЗ РФ. 2013. N 1. Ст. 13.

Сегодня наши граждане продолжают оценивать работу судов отрицательно, о чем свидетельствуют данные Фонда общественного мнения <17>. На вопрос: "Как вы в целом оцениваете деятельность российских судов и судей, положительно или отрицательно?" - традиционно (начиная с 01.2004 по 01.2017) большинство опрошенных дают отрицательную оценку <18>. Но есть некоторые положительные сдвиги - разрыв между отрицательной и положительной оценкой пусть медленно, но начинает сокращаться.

<17> Некоторые данные см.: Бочаров Т.Ю., Волков В.В., Воскобитова Л.А., Дмитриева А.В. и др. Указ. соч. С. 13.
<18> Репутация судов и судей. URL: http://fom.ru/Bezopasnost-i-pravo/13239 (дата обращения: 10.04.2018).

Во-вторых, принцип автономии (самостоятельности) судебной власти считается одним из основных <19>, но он может быть реализован в полной мере только при условии высокого уровня доверия к судьям населения страны.

<19> Анишина В.И., Гаджиев Г.А. Самостоятельность судебной власти. URL: http://ecsocman.hse.ru/data/2010/12/13/1214861925/Anishina.pdf (дата обращения: 10.04.2018).

Как показывают последние опросы, принцип автономии судебной власти не получил широкой поддержки со стороны населения. По опросам 2017 г., количество опрошенных россиян, убежденных в том, что суды должны быть независимы от руководства страны, за 13 лет сократилось и сравнялось с количеством опрошенных, выступающих за то, что суды должны быть подконтрольны руководству страны (по 45%) <20>.

<20> Репутация судов и судей.

Население положительно относится к Президенту РФ, что не распространяется на судей и судебную власть. Усиливается доверие к государству, что сочетается с высокой степенью недоверия к судебным органам. Так, по опросам 2017 г. наших сограждан: 20% считают, что суды работают хуже, чем несколько лет назад; 18% думают, что лучше; 43% утверждают, что несправедливые приговоры выносятся часто; 29% считают, что такое случается редко; 56% уверены, что большинство судей берут взятки; 21% отмечают, что судьи в основном неподкупны <21>.

<21> Там же.

В-третьих, количество жалоб на судей неуклонно растет. В Совет судей поступило: в 2014 г. 2 045 жалоб, в 2015 г. - 2 370, на 16% больше; в 2016 г. - 2 907, на 23% больше, чем в 2015 г.; в 2017 г. - 3 318, на 14% больше, чем в 2016 г. В связи с увеличением количества жалоб расширен состав лиц, рассматривающих жалобы, путем внесения изменений в Положение о порядке рассмотрения жалоб и сообщений о совершении судьей дисциплинарного проступка и обращения в Высшую квалификационную коллегию судей РФ о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности в связи с совершением им дисциплинарного проступка <22>.

<22> Отчетный доклад Председателя Совета Судей РФ Момотова В.В. по итогам 2017 г. URL: http://www.ssrf.ru/page/26980/detail/ (дата обращения: 10.04.2018).

Показательно, что оценки судей и представителей общественности по поводу увеличения количества жалоб разнятся. Так, по мнению Председателя Совета Судей РФ В.В. Момотова, возможность подать жалобу на действия судьи и получить мотивированный ответ является важным условием доверия общества к суду. По итогам анализа жалоб выявлено, что более 90% из них сводятся к несогласию с конкретными судебными постановлениями, принятыми в отношении заявителей. Доводы большинства жалоб не нашли своего подтверждения <23>.

<23> Там же.

По мнению представителей общественности, рост количества жалоб говорит не о росте доверия к судам, а о том, что люди все меньше склонны мириться с произволом, стали лучше знать и защищать свои права. Большинство жалоб на судей связано не с их решениями, а с поведением судей во время процесса (низкий культурный, профессиональный, морально-нравственный уровень, пренебрежительное отношение к нормам права, хамство, неуважительное отношение и высокомерие судей и аппарата судов по отношению к гражданам и т.д.) <24>.

<24> Член СПЧ: большинство жалоб на суд в РФ связано не с приговором, а с поведением судей. URL: http://tass.ru/proisshestviya/2985222 (дата обращения: 10.04.2018).

С учетом того что суд по-прежнему остается закрытой корпорацией, не способной к самоочищению, функционирующей вне контроля гражданского общества, оправданно наличие механизмов, позволяющих контролировать ситуацию внутри судебной системы <25>. В этой связи вряд ли следует положительно оценивать предложения авторов вышеупомянутого научного доклада - вывести из состава ККП представителей правоохранительных органов и прокуратуры, изменить принципы формирования комиссии, упростить, сделать работу ККП более прозрачной, в частности, ККП участвует только в процессе наделения гражданина статусом судьи, т.е. при первом назначении дальнейшие назначения проходят по представлению председателя ВС РФ на основании решения квалификационных коллегий судей.

<25> Д.А. Медведев неоднократно называл судейское сообщество корпорацией, не способной к самоочищению, констатировал, что доверие к судам находится практически на нуле, критиковал судей за закрытость и взяточничество, призывал продумать механизмы, позволяющие конституционными способами контролировать ситуацию внутри судебной корпорации. URL: https://rg.ru/2011/02/10/korporaciya.html (дата обращения: 03.06.2018).

Указанные разработки и предложения направлены на защиту интересов судей, а не общества, что ведет не к независимости, а к еще большей закрытости судов, не способствуют повышению доверия к судам, преодолению кризисных явлений в судебной системе, о которых сейчас много пишут и говорят. При этом В.В. Дорошков верно отметил, что недостатки выявляются лишь умозрительно, без систематического собирания и анализа фактов, характеризующих действительное положение дел. Кроме того, реформы невозможно подготовить и осуществить бюрократическими методами, без опоры на широкое общественное мнение <26>, добавим, что и без политической воли, которая в нашей стране играет значительную роль.

<26> Дорошков В.В. Указ. соч.

В рамках разработки программы стратегического развития России на период 2018 - 2024 гг. подготовлено два проекта реформирования судебной системы: А.Л. Кудрина (Центр стратегических разработок) и Б.Ю. Титова (Столыпинский клуб). Общие направления - повышение независимости судей от председателей судов, качественное улучшение кадрового состава судейского корпуса, сокращение нагрузки на судей, отличия в деталях. Так, Столыпинский клуб предлагает привлечь в судебный корпус адвокатов, повысить ответственность судей за заведомо неправосудные решения. Центр стратегических исследований - модернизировать работу кадровой комиссии при Президенте РФ, о чем говорилось ранее <27>, и ряд других.

<27> Бикбов А. Дать вольную Фемиде: рецепты реформирования судебной системы от Алексея Кудрина и Бориса Титова. URL: https://realnoevremya.ru/articles/60123-recepty-reformirovaniya-sudebnoy-sistemy-ot-kudrina-i-titova (дата обращения: 03.06.2018).

Президент РФ В.В. Путин на мероприятии, посвященном 95-летию Верховного Суда РФ (23.01.2018), озвучил некоторые предложения по реформе судебной системы (наделение помощников судей полномочиями по подготовке проектов судебных актов, внедрение информационных технологий, введение новых мер ответственности для судей, освобождение судей от несвойственных им функций и др.) <28>.

<28> Фемида в новом формате. Владимир Путин рассказал о планах судебной реформы. URL: https://rg.ru/2018/01/23/putin-rasskazal-o-planah-sudebnoj-reformy.html (дата обращения: 03.06.2018).

Как положительный момент надо отметить, что никто не склонен проводить кардинальные, масштабные изменения судебной системы, что следует приветствовать (вначале разрабатывается концепция, которая обсуждается, оценивается, затем предпринимаются шаги по ее реализации <29>). Но нет и попыток, в первую очередь со стороны научного сообщества, разобраться в том, почему же российская судебная власть оказалась неэффективной.

<29> Дорошков В.В. Указ. соч.

Сегодня, судя по докладам, выступлениям Президента РФ В.В. Путина, перед судебной системой стоят три первоочередные задачи - содействие созданию условий для свободной безопасной работы бизнеса, борьба с коррупцией в сфере правосудия, повышение морально-этических требований к судьям <30>. Их разрешение взаимосвязано, ведет к дальнейшей конкретизации и детализации института конфликта интересов в сфере правосудия. В частности, требуют обсуждения многие вопросы, например: надо ли законодательно закреплять перечень причин, по которым судье может быть отказано в назначении, издавать специальный нормативный акт, в соответствии с которым судьи должны нести ответственность в случае возникновения конфликта интересов, является ли конфликт интересов основанием для прекращения полномочий судьи, разрабатывать ли единые стандарты для оценки наличия конфликта интересов у судьи и т.д.?

<30> В частности, В.В. Путин посоветовал поискать другое место применения своих знаний и сил тем судьям, кому какие-либо иные интересы мешают соблюдать требования действующего законодательства, Кодекс судейской этики. URL: https://ria.ru/society/20160216/1375349664.html (дата обращения: 03.06.2018).

Однако только с помощью формально-юридического подхода, предусматривающего введение, изменение, систематизацию правовых норм или других формальных правил, проблем не решить, так как причиной конфликта интересов может быть правовая культура населения, уровень правосознания и другие объективные и субъективные факторы. Во многих случаях содержание конфликта интересов определяется и раскрывается с учетом конкретной ситуации. Например, Верховный Суд РФ пояснил, что судья может не знать, чем занимается свекор, свекор не является близким родственником, судья должна была выяснить, что свекор имеет отношение к рассматриваемому делу, это является нарушением, но не является исключительным проступком, поэтому увольнение - несоразмерное наказание <31>.

<31> Ваша честь, останьтесь! Верховный Суд России объяснил, за что нельзя увольнять судей. URL: https://rg.ru/2016/01/19/sud.html (дата обращения: 03.06.2018).

Полагаем, что при разработке предложений по совершенствованию законодательства, разрешении конкретных задач в отношении института конфликта интересов следует руководствоваться мнением, что возникающие проблемы должны оцениваться с нравственных позиций, а ученые, должностные лица и др. должны в первую очередь ориентироваться не на красивые речи, модные течения, собственные или корпоративные интересы, а на голос своей совести <32>.

<32> Дорошков В.В. Указ. соч.

Литература

  1. Анишина В.И. Самостоятельность судебной власти / В.И. Анишина, Г.А. Гаджиев. URL: http://ecsocman.hse.ru/data/2010/12/13/1214861925/Anishina.pdf.
  2. Бикбов А. Дать вольную Фемиде: рецепты реформирования судебной системы от Алексея Кудрина и Бориса Титова / А. Бикбов. URL: https://realnoevremya.ru/articles/60123-recepty-reformirovaniya-sudebnoy-sistemy-ot-kudrina-i-titova.
  3. Бочаров Т.Ю. Предложения по совершенствованию судебной системы в Российской Федерации и изменения нормативных актов в целях их реализации: научный доклад / Бочаров Т.Ю., Волков В.В., Воскобитова Л.А., Дмитриева А.В. и др. URL: http://www.enforce.spb.ru/images/Products/reports/Report_Justice_System_Preview.pdf.
  4. Дорошков В.В. Реформа. Реформа. Еще реформа?! / В.В. Дорошков // Мировой судья. 2017. N 12. С. 3 - 11.