Мудрый Юрист

Проблемы определения системы правоохранительных органов Российской Федерации на современном этапе

Позднов М.С., заместитель начальника правового управления, ГУ МВД России по г. Москве.

В статье рассматривается многообразие подходов к определению понятия, классификации и системы правоохранительных органов Российской Федерации, приводится их краткий критический анализ.

Несмотря на простоту в восприятии и достаточную определенность при оперировании термином "правоохранительные органы" в разговорной речи, юридической литературе, законодательных актах и иных нормативных документах, фактическое состояние разработки его понятия и содержания характеризуется отсутствием единства в методологии, подходах и критериях, на основе которых происходит определение рассматриваемого понятия.

В значительной степени этому способствуют аналогичные трудности применительно к понятиям более высокого порядка (право, правоохранительная деятельность, правоохранительная система, правоохранительная функция государства, охрана права и т.п.), а также наличие смежных терминов, смысловое значение которых также подвержено колебаниям (органы правопорядка, правозащитные структуры, правовая помощь, правоохранительная служба).

Теоретические модели, описывающие систему правоохранительных органов, вынуждены прибегать к использованию различных условностей, оговорок, смысловому ограничению (узкий и широкий смыслы), что, однако, не приводит к построению четкой системы, основанной на стабильном методологическом фундаменте.

В настоящее время в научном (теоретическом) понимании и практическом (нормативном) отражении сущности правоохранительных органов отмечаются значительные противоречия и несогласованность.

Отражение в учебно-научной литературе

Исторически правоохранительным органам посвящен отдельный учебный курс (дисциплина), преподаваемый во всех образовательных организациях юридического профиля. Авторы соответствующих учебников традиционно рассматривают как правоохранительные следующие органы: суды, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, налоговые органы, таможенные органы, органы юстиции, прокуратуру, нотариат, адвокатуру, частные детективные и охранные службы (см.: Правоохранительные органы РФ: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М.: Спарк, 1999. Савюк Л. Правоохранительные органы: Учебник. М., 2005). Правоохранительный орган определяется как "учреждение, а в некоторых случаях должностное или иное лицо (к примеру, судья, следователь, оказывающий юридическую помощь гражданин), которое согласно закону обязано и вправе защищать права, свободы, законные интересы физических (юридических) лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государства в целом, обеспечивать законность и правопорядок и (или) бороться с преступностью" (цит. по: Рыжаков А.П. Правоохранительные органы: Учебник для вузов. 4-е изд. // СПС КонсультантПлюс. 2015).

У разных авторов приведенный перечень может сокращаться либо расширяться, например, за счет таких субъектов, как уполномоченный по правам человека, народные дружины, военная полиция и т.д.

В отраслевой научной литературе, в отличие от учебной, понятие правоохранительных органов более узко - в него не включается негосударственный сегмент правоохранительной деятельности (нотариат, адвокатура, частные охранные организации и частные детективы), а также, как правило, судебные органы.

В.В. Бычков определяет правоохранительный орган как орган государства, наделенный правами и обязанностями по осуществлению правоохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме. К признакам правоохранительного органа относятся: 1) урегулирование прав и обязанностей нормами права; 2) осуществление своей деятельности путем проведения специфических действий; 3) принудительный характер специфических действий; 4) определенная процессуальная форма осуществления специфических действий (см.: Взаимодействие правоохранительных органов при расследовании преступлений: Учебное пособие. Бычков В.В. Челябинск: ГОУ ВПО "Челябинский юридический институт МВД РФ", 2009).

Схожей точки зрения придерживаются и другие ученые: "критериями отнесения органов к правоохранительным должны служить, во-первых, их принадлежность к федеральным органам исполнительной власти; во-вторых, наделенность полицейскими полномочиями, а именно обязанностью пресекать преступления и административные правонарушения и правами по доставлению, задержанию граждан; производству досмотра (осмотра), изъятия; осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, дознания; применению силы и оружия" (Бекетов О.И., Опарин В.Н., Сургутсков В.И. Сфера внутренних дел и современная система правоохранительных органов России // Российский юридический журнал. 2018. N 1. С. 137 - 142).

Н.С. Нижник и Ч.Н. Ахмедов относят правоохранительные органы к субъектам правоохранительной системы наряду с правозащитными организациями, органами правосудия и исполнения судебных решений, должностными лицами - представителями государственной власти, компетенция которых связана с правоохранительной деятельностью. Под правоохранительными органами понимаются наделенные властными полномочиями органы государства, которые в соответствии с действующим законодательством осуществляют правоохранительную деятельность в пределах своей компетенции (Нижник Н.С., Ахмедов Ч.Н. Правоохранительная система Российской империи: структурно-функциональный анализ: Монография. СПб.: Астерион, 2008).

Вышеприведенные определения вполне справедливо акцентируют объективно присущие характеристики правоохранительных органов, обоснованно отграничивают от них судебные органы, имеющие самостоятельные сущностные признаки и функции. Такое понимание близко к определению правоохранительных органов, используемому в зарубежных государствах, причем независимо от их правовой системы. Так, в США под правоохранительными органами (law enforcement agencies) понимаются государственные органы (подразделения этих органов), сотрудники которых уполномочены на ношение огнестрельного оружия и имеют право производить аресты (задержания). По сути, правоохранительными в этом понимании являются все так называемые "силовые органы".

Вместе с тем недостатком приведенного подхода является размытость и неконкретность предлагаемых признаков и дефиниций. К примеру, указание на административную юрисдикцию органа в части производства по делам об административных правонарушениях ведет к признанию правоохранительными более чем сотни различных федеральных органов - от пробирного надзора до антимонопольной службы (ст. ст. 23.4 - 23.87, ст. 28.3 КоАП РФ) и нескольких сотен соответствующих региональных органов, наделенных полномочиями составления протоколов. Указание на осуществление уголовно-процессуальной деятельности (дознание) причисляет к "правоохранительным" органы государственного пожарного надзора, капитанов морских и речных судов и глав дипломатических представительств и консульских учреждений (ст. 40 УПК РФ). Применение силы, оружия и спецсредств допускается законодательством для сотрудников подразделений транспортной безопасности, ведомственной охраны, государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, сотрудников спецсвязи и т.п.).

Обращает на себя внимание тот факт, что в литературе не получила развития классификация правоохранительных органов по уровням государственного управления (федеральные, региональные, местные), что также можно отнести к дефектам теоретической модели. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления, в том числе самостоятельно, осуществляют охрану общественного порядка. В п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Фактически во многих субъектах Российской Федерации имеются отраслевые органы исполнительной власти и учреждения, на которые возложены задачи по выявлению и пресечению административных правонарушений, в том числе посягающих на права граждан, общественный порядок и общественную безопасность.

Актуален также вопрос о признании правоохранительными органами наднациональных (межгосударственных) структур правоохранительной направленности, которые распространяют свою юрисдикцию на территорию Российской Федерации (подробнее см.: Волеводз А.Г. Международные правоохранительные организации: понятие и современная система // Международное уголовное право и международная юстиция. 2011).

Отражение в законодательстве

Законодательство Российской Федерации, как известно, определения правоохранительных органов и их перечня не содержит. Тем не менее анализ законодательных и иных нормативных правовых актов позволяет утверждать о том, что под правоохранительными органами подразумеваются органы прокуратуры, следствия, внутренних дел и другие "силовые" органы с самостоятельной уголовно-процессуальной и (или) оперативно-розыскной функцией.

Например, абз. 7 п. 2 ч. 2 ст. 33 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" приводит перечень лиц в целях раздельного содержания: "лица, являющиеся или являвшиеся судьями, адвокатами, сотрудниками правоохранительных органов, налоговой инспекции, таможенных органов, службы судебных приставов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, военнослужащими внутренних войск федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, военнослужащими и сотрудниками войск национальной гвардии Российской Федерации".

Согласно ст. 62 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, предоставляются судам, правоохранительным органам, судебным приставам-исполнителям, органам прокуратуры Российской Федерации в целях осуществления надзора за исполнением законодательства Российской Федерации, а также органам, осуществляющим в установленном федеральным законом порядке оперативно-разыскную деятельность по основаниям, установленным ст. 7 Федерального закона от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".

Пункт 6 ст. 47 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" ведет речь о гражданах, проходящих либо проходивших "службу в органах внутренних дел, органах прокуратуры Российской Федерации, Следственном комитете Российской Федерации, войсках национальной гвардии Российской Федерации, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы или иных правоохранительных органах и имеющих специальное звание (классный чин прокурорского работника)".

Как можно заметить, одни и те же органы в разных законодательных актах то причисляются к правоохранительным, то вычленяются из данной категории.

При работе с нормативной базой не следует забывать, что термин "правоохранительные органы" используется в контексте предмета регулирования конкретного закона или акта и его смысловое наполнение может быть и уже, и шире. При этом фактическое его значение не указывает на то, как законодатель определяет понятие или систему правоохранительных органов в целом, а является, по сути, юридической фикцией.

Широкое законодательное использование неопределенного термина, разумеется, не способствует правильному и четкому уяснению смысла правовой нормы. Размытость терминологии является очевидным недостатком нормотворчества. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращал внимание на необходимость соблюдения принципа правовой определенности и указывал, что от точности терминов, которыми оперирует законодатель, не в последнюю очередь зависит адекватное понимание, толкование и реализация законодательного акта в конституционном смысле (см.: Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013 - 2015 годов) // СПС КонсультантПлюс).

Учеными также справедливо замечалось, что термин "правоохранительные органы", используемый в законодательстве, вряд ли можно считать удачным, поскольку он в большей степени относится к учебно-научному процессу и не содержит строго определенного перечня относящихся к этой категории структур (Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / Науч. ред. Ю.И. Скуратов. М.: Статут, 2013).

С учетом вышеизложенного можно сформулировать следующие выводы и предложения.

  1. Установление в законодательстве единого понятия правоохранительных органов нецелесообразно ввиду отсутствия в этом практического значения. Кроме того, понятия, через которые возможно его вывести, сами не имеют четкого законодательного определения (государственный орган, правоохранительная деятельность и т.п.).
  2. При использовании к конкретном законе или ином нормативном правовом акте термина "правоохранительные органы" следует приводить его определение (перечисление тех органов, которые понимаются под таковыми) либо изначально определять их через другие категории (например, органы предварительного следствия и дознания).
  3. При разработке теоретических моделей построения и функционирования системы правоохранительных органов необходимо учитывать полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении правоохранительной деятельности, а также международных правоохранительных организаций.