Мудрый Юрист

Заправка картриджей как закупка без объема. Все ли так однозначно?

Лобанова О.Л., консультант по управлению закупками Академии промышленного менеджмента им. Н.П. Пастухова, г. Ярославль.

Настоящая статья посвящена выбору стратегии закупки услуг по заправке картриджей для множительно-копировальной техники. Когда заходит речь о закупке этих услуг, заказчики часто спрашивают: "Как в этом случае можно определить объем услуг, если интенсивность работы множительно-копировальной техники заранее неизвестна"? Административная и судебная практика, равно как и сам Закон N 44-ФЗ, не дают однозначного ответа на вопрос, как поступить в данном случае.

Начнем обсуждение с варианта, который является вполне разумным с бытовой точки зрения или точки зрения специалиста в области снабжения,- провести закупку без объема, то есть с указанием НМЦК и цены за единицу услуги. Закон N 44-ФЗ допускает возможность закупки без указания конкретного объема, но только в исключительных случаях. Напомним, п. 2 ст. 42 Закона N 44-ФЗ предусматривает, что "в случае, если при заключении контракта объем подлежащих выполнению работ по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники, оборудования... невозможно определить, то в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке заказчик указывает цену запасных частей или каждой запасной части к технике, оборудованию, цену единицы работы или услуги".

Поскольку дословно услуги по заправке картриджей в рассматриваемой норме не упоминаются, заказчики формулируют предмет контракта так, чтобы по формальным признакам можно было использовать положения п. 2 ст. 42 Закона N 44-ФЗ. Например, "подгоняют" предмет закупки под нужные формулировки таким образом: "оказание услуг по техническому обслуживанию, ремонту оргтехники и заправке картриджей"; "техническое обслуживание системного и прикладного программного обеспечения, ремонт и сопровождение оргтехники, заправка картриджей"; "услуги по ремонту и техническому обслуживанию компьютерной техники, средств печати и копирования, заправке и ремонту картриджей" и т.п.

Фактически таких заказчиков "вдохновляет" позиция регулятора. В письме от 01.12.2017 N 24-02-07/79982 Минфин России допускает, что в случае, если заказчик не имеет возможности заранее определить, сколько раз ему потребуется заправлять картриджи для работоспособности своей техники, он может провести закупку без объема. По мнению Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России, допускается осуществление закупок технического обслуживания, ремонта и заправки картриджей по цене запасных частей или каждой запасной части к технике, оборудованию, цене единицы работы или услуги.

Но насколько такая позиция соответствует действующему законодательству?

Прежде всего, обращает на себя внимание используемая в Законе N 44-ФЗ терминология. Во-первых, речь идет о техническом обслуживании и ремонте. Во-вторых, такое техническое обслуживание и ремонт допустимы в отношении техники и оборудования. Отсюда вытекают, соответственно, два вопроса: первый - можно ли заправку картриджей отнести к техническому обслуживанию и ремонту; а второй - можно ли картриджи назвать техникой и оборудованием? Для ответов на поставленные вопросы исследуем указанные выше термины.

Что такое техническое обслуживание, ремонт, техника и оборудование?

В соответствии с ГОСТ 18322-2016 <1> техническое обслуживание (ТО) - комплекс технологических операций и организационных действий по поддержанию работоспособности или исправности объекта при использовании по назначению, ожидании, хранении и транспортировании.

<1> ГОСТ 18322-2016. Межгосударственный стандарт. Система технического обслуживания и ремонта техники. Термины и определения" (введен в действие Приказом Росстандарта от 28.03.2017 N 186-ст).

Ремонт - комплекс технологических операций и организационных действий по восстановлению работоспособности, исправности и ресурса объекта и/или его составных частей. Ремонт включает операции локализации, диагностирования, устранения неисправности и контроль функционирования.

Процесс заправки картриджа состоит из следующих последовательных действий: разборка картриджа; очистка деталей картриджа от остатков тонера и пыли; заполнение бункера картриджа тонером соответствующего типа; установка нового чипа или его обнуление при его наличии на картридже; полировка фотовала, смазка всех механизмов картриджа и его сборка. Таким образом, вполне очевидно (по мнению автора), что заправку картриджей сложно назвать техническим обслуживанием или ремонтом.

Впрочем, контрольные органы иногда придерживаются иной точки зрения, нежели автор. Например, при рассмотрении жалобы по электронному аукциону на оказание услуг по заправке картриджей антимонопольный орган пришел к следующему выводу: "Как следует из документации об аукционе, предметом закупки является "оказание услуг по заправке картриджей", что, по своей сути, является обслуживанием техники. В соответствии с п. 22 разд. 2 "Информационная карта аукциона в электронной форме" документации об аукционе объем услуг, подлежащих оказанию, невозможно определить" <2>.

<2> Решение Калининградского УФАС России от 10.08.2017 N КС-175/2017.

Кроме этого, Минфин России в своем письме к термину "техническое обслуживание и (или) ремонт" присовокупил слова "и заправка", хотя в п. 2 ст. 42 Закона N 44-ФЗ про такую технологическую операцию, как заправка, речь не идет. Между тем указанная норма не подлежит расширительному толкованию. Иными словами, недопустимо закупать без объема работы и услуги, которые в ней не указаны.

Что же есть оборудование? Например, ГОСТ ЕН 1070-2003 <3> определяет оборудование как совокупность связанных между собой частей или устройств, из которых по крайней мере одно движется, а также элементы привода, управления и энергетические узлы, привода, которые предназначены для определенного применения, в частности для обработки, производства, перемещения или упаковки материала. Таким образом, картридж сам по себе как техническую единицу сложно назвать оборудованием.

<3> ГОСТ ЕН 1070-2003 "Межгосударственный стандарт. Безопасность оборудования. Термины и определения".

Завершая вопрос о применяемой терминологии, обратим внимание на неоднозначность построения фраз и формулировок в обсуждаемом письме Минфина России. Приведем цитату оттуда: "Осуществление закупок технического обслуживания, ремонта и заправки картриджей возможно по цене запасных частей или каждой запасной части к технике, оборудованию, цене единицы работы или услуги". Данную фразу можно толковать двояко: либо речь идет о заправке картриджей и только, либо речь идет о техническом обслуживании и ремонте техники (например, принтера), при которых предусматривается в том числе и заправка картриджей. Опять же возвращаемся к вопросу - а является ли заправка картриджа для принтера техническим обслуживанием и ремонтом самого принтера?

И даже если допустить с большой натяжкой, что заправка картриджей относится к понятию "техническое обслуживание и (или) ремонт техники и оборудования", то в соответствии с п. 2 ст. 42 Закона N 44-ФЗ в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке заказчик указывает цену запасных частей или каждой запасной части к технике, оборудованию, цену единицы работы или услуги. Вопрос: что такое цена запасных частей при заправке картриджей и как ее определить? Поэтому те заказчики, которые закупают услуги по заправке картриджей, не указывая объем, устанавливают в извещении и документации НМЦК и цену за единицу услуги, что опять же не соответствует требованиям Закона N 44-ФЗ.

К сожалению, формулировки и разъяснения подобного характера не позволяют заказчикам делать однозначные выводы о допустимости применения той или иной стратегии закупки. Поэтому с точки зрения вероятности привлечения к административной ответственности безопаснее провести классическую закупку с указанием НМЦК и объема закупаемых услуг, используя предусмотренные Законом N 44-ФЗ конкурентные или неконкурентные способы закупок.

Есть закупочные нормативы - нет основания для закупки без объема

Часто доводится слышать следующий аргумент в пользу закупки услуг по заправке картриджей без указания объема: "Заказчик не имеет возможности заранее определить, сколько раз ему потребуется заправлять картриджи для работоспособности своей техники". Но не для всех заказчиков такая аргументация допустима. Например, у некоторых заказчиков затраты на оплату услуг по заправке картриджей для принтеров, многофункциональных устройств и копировальных аппаратов (оргтехники) могут быть занормированы.

Напомним, в соответствии со ст. 19 Закона N 44-ФЗ с 1 января 2016 года действует закупочное нормирование, в соответствии с которым для отдельной категории заказчиком определяются нормативные затраты на обеспечение функций, а также требования к закупаемым товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг).

1. Расчетная формула. В акты, которыми утверждаются нормативные затраты <4>, включается формула для определения затрат на оплату услуг по заправке картриджей. Например:

где:

QiЗК - количество заправок в год одной единицы i-го ИКТ-оборудования;

PiЗК - цена одной заправки одной единицы i-го ИКТ-оборудования.

<4> Например, распоряжение Правления ПФ РФ от 26.04.2018 N 215р "Об утверждении нормативных затрат на обеспечение функций территориальных органов ПФР"; распоряжение МВД России от 05.09.2017 N 1/10874; распоряжение Минспорта МО от 28.11.2016 N 22-326-Р и т.д.

Таким образом, уже на этапе планирования закупок заказчику необходимо и спрогнозировать количество заправок в год, и проанализировать стоимость таких услуг. Каким образом заказчик может определить количество заправок? Как правило, заказчики из года в год закупают одни и те же товары (работы, услуги), поэтому самый простой способ определить потребность - провести аналогию с прошлыми периодами. Проанализировав ранее произведенные аналогичные закупки, заказчик может с высокой долей достоверности определить объем будущих потребностей.

2. Установление (нормирование) объема закупки. Иногда в закупочных нормативах фиксируется не только формула определения нормативных затрат, но и годовой объем (в штуках) закупок тех или иных товаров (работ, услуг). Например, Приказом Департамента имущественных и земельных отношений Магаданской области от 31.10.2016 N 750 определено количество заправляемых в год картриджей на единицу принтера, МФУ в размере 3 шт. <5>

<5> Приказ Департамента имущественных и земельных отношений Магаданской области от 31.10.2016 N 750 "Об утверждении нормативных затрат на обеспечение функций Департамента имущественных и земельных отношений Магаданской области" [Электронный ресурс]. URL: https://dizo.49gov.ru/documents/one/index.php?id=13196.

Таким образом, имея информацию о количестве принтеров и МФУ, заказчик с высокой вероятностью может определить объем услуг по заправке картриджей, например на основании среднего показателя за последние два или три года. Если заказчик и ошибется в объемах, то он сможет:

  1. дозакупить недостающий объем услуг на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ (закупка малого объема);
  2. на основании подп. "б" п. 1 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ заключить дополнительное соглашение к контракту об увеличении объема закупаемых услуг в пределах 10% от первоначального объема, с пропорциональным увеличением цены контракта исходя из неизменности цены за единицу услуги <6>.
<6> Если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика - контрактом. Обращаем внимание, что данная норма не распространяется на контракты, которые были заключены по итогам запроса котировок, так как в запросе котировок не предусмотрена разработка документации (см. письма Минфина России от 01.12.2017 N 24-03-07/79960, от 09.11.2017 N 24-03-07/73936; Минэкономразвития России от 18.04.2016 N Д28и-999).

3. Установление предельной цены. В актах, устанавливающих правила определения нормативных затрат, также могут содержаться ограничения в отношении предельной цены заправки одного картриджа. Например, распоряжением МВД России от 13.07.2018 N 1/7962 установлена предельная цена заправки одного картриджа в размере 700 рублей.

Приведем пример расчета нормативных затрат, предусмотренный для Департамента имущественных и земельных отношений Магаданской области, в целях определения затрат на заправку картриджей.

Формула (расчет): Ззк = 27 x 300 x 3 = 24 300, где

27 - количество лазерных принтеров, МФУ;

300 - цена одной заправки;

3 - количество картриджей, заправляемых в год на единицу принтера, МФУ.

Таким образом, затраты на заправку картриджей составят 24 300 руб. в год. То есть в данной ситуации, при наличии порядка определения нормативных затрат, у заказчика процедура планирования закупок предопределена.

Итак, если услуги по заправке картриджей для принтеров, многофункциональных устройств и копировальных аппаратов для данного заказчика занормированы, то аргумент о невозможности определить объем таких услуг несостоятелен.

Из этого следует вывод: чтобы избежать претензий со стороны контролирующих органов и привлечения к административной ответственности, целесообразно закупать заправку картриджей на основании конкретного объема таких услуг. В любом случае право выбора стратегии закупки остается за заказчиком. Но если контрольный орган не согласится с позицией заказчика, последний может быть привлечен к административной ответственности за нарушения положений Закона N 44-ФЗ, например, по следующим основаниям: