Мудрый Юрист

Об особенностях привлечения к административной ответственности за неиспользование земельных участков по целевому назначению

<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Ефимова Елена Игоревна, доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Статья посвящена особенностям привлечения органами земельного контроля хозяйствующих субъектов к административной ответственности по ч. 3 ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за неиспользование земельных участков для садоводства (садовых земельных участков) в срок, установленный действующим законодательством.

Ключевые слова: неиспользование земельного участка, целевое назначение, административная ответственность, коттеджная застройка, органы земельного контроля, садоводческое некоммерческое товарищество.

On the Peculiarities of Bringing to Administrative Responsibility for the Non-Use of Land Plots for their Designated Purpose

E.I. Efimova

Efimova Elena I., Associate Professor of the Department of Environmental and Land Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU), Candidate of Legal Sciences.

The article is dedicated to the peculiarities of bringing business entities to the administrative liability by land control bodies under Part 3 Article 8.8 of the Administrative Offense Code of the Russian Federation for non-use of land plots for gardening (garden plots) within the term stipulated by the applicable laws.

Key words: non-use of a land plot, designated purpose, administrative liability, villa development, land control bodies, gardening non-commercial partnership.

В последние два года на практике участились случаи привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности за неиспользование земельных участков по целевому назначению. Предметом настоящей статьи являются особенности привлечения к административной ответственности за неиспользование земельных участков, предназначенных для целей садоводства.

Часть 3 ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <1> (далее - КоАП РФ) предусматривает наказание в виде назначения административных штрафов, исчисляемых от кадастровой стоимости земельных участков и для юридических лиц, и для физических лиц, и для должностных лиц. За неиспользование садового земельного участка (земельного участка для садоводства) по целевому назначению (если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом) предусматривается административный штраф для граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; для должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - от 3 до 5 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее четырехсот тысяч рублей. В случае если кадастровая стоимость земельного участка не определена, на граждан налагается административный штраф в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.

<1> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Учитывая, что кадастровая стоимость для земельных участков определена уже практически по всей стране, в затруднительном положении оказываются собственники нереализованных ввиду кризиса на рынке недвижимости садовых земельных участков (земельных участков для садоводства), оформленных на юридических лиц, в составе как существующей, так и будущей коттеджной застройки <2>.

<2> См. подробнее: Ефимова Е.И. О налогообложении дачных земельных участков в Москве и Московской области // Экологическое право. 2016. N 5. С. 7 - 8.

Так, учитывая кадастровую стоимость земельного участка для целей садоводства, принадлежащего на праве собственности садоводческому некоммерческому товариществу, установленную в размере более 335 млн руб., в августе 2016 г. к административной ответственности в виде административного штрафа было привлечено само юридическое лицо в сумме 10 млн руб. и недавно назначенный председатель СНТ в сумме 5 млн руб. В совокупности хозяева СНТ были привлечены к административному штрафу в размере 15 млн руб.

Объективная сторона состава вмененного административного правонарушения была сформулирована следующим образом: за неиспользование земельного участка для садоводства по целевому назначению в срок более 3 лет. При этом в августе 2016 г. состоялась первая и единственная к тому времени проверка на предмет соблюдения СНТ земельного законодательства.

Орган земельного контроля привел в обоснование своей позиции и в доказательство существующих нарушений со стороны СНТ следующие нормы права, содержащиеся в ст. 284 Гражданского кодекса Российской Федерации <3> (далее - ГК РФ), ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения") <4>, ст. 19 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан") <5>, ст. ст. 7, 42, подп. 1 п. 2 ст. 45 Земельного кодекса Российской Федерации <6> (далее - ЗК РФ).

<3> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<4> См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
<5> См.: Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.
<6> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Статья 284 ГК РФ распространяет свое действие на земельные участки, предназначенные для сельскохозяйственного производства либо жилищного строительства. Ни один из этих критериев не подходит к земельному участку, который принадлежит СНТ на праве собственности, ввиду того что СНТ владеет на праве собственности земельным участком для садоводства. Таким образом, приведенная органами земельного контроля норма права неприменима.

Статья 42 ЗК РФ определяет обязанности собственников земельных участков. Ни одно из положений указанной статьи, которые вменяются в обязанность собственникам земельных участков и иных лиц, СНТ не нарушало, а факт нарушения какого-то конкретного положения из данной статьи не был ни мотивирован, ни обоснован органами земельного контроля.

Статья 7 ЗК РФ, которую якобы тоже нарушило СНТ, вообще относится к составу земель в Российской Федерации и не представляется возможным придумать, каким образом ее может нарушить СНТ.

Статья 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" выводит из-под действия норм законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения земельные участки с видом разрешенного использования для садоводства, при этом в ст. 1 указанного Закона не делается различий по собственнику таких земельных участков.

Ни в одной из вышеприведенных норм права не имеется указания на обязанность СНТ в трехлетний срок обработать и использовать принадлежащий ему на праве собственности садовый земельный участок.

Подпункт 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ устанавливает, что право на землю может быть прекращено принудительно при неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Во-первых, данная норма неприменима к земельному участку СНТ как к участку из состава земель сельскохозяйственного назначения ввиду того, что, как уже говорилось выше, ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и ст. 27 ЗК РФ установлены определенные изъятия: к земельным участкам для сельскохозяйственного производства земельный участок для садоводства не относится.

Полагаем, что орган земельного контроля как раз был обязан применить (но не применил) нормы, подлежащие применению в данном случае, ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", которая как раз указывает на то, что земельные участки с видом разрешенного использования для садоводства, к которым и принадлежит земельный участок СНТ, выведены из-под действия указанного Закона. В ст. 1 указано, что действие Закона не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые земельные участки. Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ. Орган земельного контроля как раз был обязан применить п. п. 6 и 7 ст. 27 ЗК РФ, в соответствии с которыми оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а п. 6 не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые земельные участки.

Во-вторых, данная норма неприменима к земельному участку с видом разрешенного использования для садоводства, как к участку для жилищного или иного строительства ввиду того, что в Федеральном законе "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" дается определение садового земельного участка, которым является земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений).

Земельный участок для садоводства не определяется в законодательстве как участок, предоставленный для жилищного или иного строительства, вследствие чего норма ст. 45 ЗК РФ не может быть применена к СНТ.

Указывая в перечне норм Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", который якобы нарушило СНТ, орган земельного контроля, по-видимому, имел в виду норму о трехлетнем сроке, помещенную в ст. 19 указанного Закона. Данная норма включена в подп. 7 п. 2 ст. 19 указанного Закона, которая называется "Права и обязанности члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения" и звучит следующим образом: "Член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения обязан: в течение трех лет освоить земельный участок, если иной срок не установлен земельным законодательством".

Больше упоминаний про трехлетний срок Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" не содержит. Продолжает оставаться неясным, каким образом юридическое лицо должно отвечать по ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ в случае, если обязанность освоить земельный участок в течение трех лет распространяет свое действие не на юридическое лицо, а на специального субъекта - физическое лицо - садовода. Нахождение земельного участка на праве собственности у СНТ свидетельствует, что земельные участки между членами СНТ не распределены, что означает отсутствие земельных участков на каком-либо праве у граждан-садоводов.

С учетом всего вышесказанного получается, что в законодательстве на сегодняшний день вообще не установлен срок, в течение которого садоводческое некоммерческое товарищество (как юридическое лицо) должно нести ответственность за неиспользование в течение какого-то определенного времени земельного участка для садоводства. Как следствие, на сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствует специальная норма права, которую нарушило СНТ и которая могла бы быть положена в основу вменяемого правонарушения по ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ за неиспользование участка в течение определенного срока, установленного законодательством. Таким образом, не соблюдено основное условие привлечения СНТ по ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ: обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока не предусмотрена федеральным законом.

При защите собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, попавших в сложные ситуации с несправедливыми обвинениями Росреестра в неиспользовании земель по целевому назначению, следует иметь в виду следующее. Состав административного правонарушения - это совокупность предусмотренных КоАП РФ объективных и субъективных признаков, характеризующих общественно опасное деяние как правонарушение; событие административного правонарушения - это факт совершения лицом действия, предусмотренного КоАП РФ, за которое установлена административная ответственность.

Объективная сторона данного правонарушения выражается в неиспользовании земельного участка, предназначенного для строительства, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом.

Согласно ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ).

В силу ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом. Согласно ст. 26.1 КоАП РФ при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а именно: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В соответствии с ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья должен проверить дело в полном объеме. Согласно ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие либо отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

При выполнении служебного долга государственный инспектор должен неуклонно руководствоваться принципами применения административного наказания, такими как: принцип законности (ст. 1.6 КоАП РФ), принцип равенства перед законом (ст. 1.4 КоАП РФ), принцип справедливости (ч. ч. 2, 3 и 5 ст. 4.1 КоАП РФ) и, самое главное, принцип вины (ст. 1.5, ч. ч. 1 и 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Полагаем, что данные положения КоАП РФ наряду с вышеприведенным анализом норм права, которые по общему правилу вменяют инспектора Росреестра собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков при проверках, позволяют защитить права лиц, привлекаемых к административной ответственности незаконно по причине отсутствия состава административного правонарушения и события административного правонарушения как такового.

Некоторые акты судебной практики помогают хозяйствующим субъектам разобраться в сложной ситуации по привлечению к административной ответственности и защитить собственные интересы <7>. Однако следует признать, что по сравнению с отказной судебной практикой актов, защищающих права собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, существенно меньше.

<7> См., например: решение Московского городского суда по делу N 7-6734 от 28 июня 2016 г.; Постановление Арбитражного суда Центрального округа по делу N А23-5513/2015 от 10 июня 2016 г.; Постановление Арбитражного суда Центрального округа по делу N А23-6092/2016 от 22 декабря 2016 г.; Определение Калужского областного суда по делу N А-7-21-363/16 от 10 ноября 2016 г.; Определение Калужского областного суда по делу N А-7-21-365/2016 от 17 ноября 2016 г.; решение Калужского областного суда по делу N А-7-21-43/2017 от 7 февраля 2017 г.; решение Калужского областного суда по делу N А-7-21-47/17 от 16 февраля 2017 г.; решение Калужского областного суда от 25 мая 2017 г.; решение Калужского областного суда по делу N А-7-21-236/17 от 1 июня 2017 г.; решение Калужского областного суда по делу N А-7-21-383/2017 от 19 октября 2017 г.; решение Калужского областного суда по делу N А-7-21-394/2017 от 2 ноября 2017 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Примечательно, что согласно сформировавшейся судебной практике не является двойной ответственностью привлечение к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение и юридического лица, и его руководителя (в приведенном выше случае органы земельного контроля привлекли к административному штрафу и СНТ, и председателя СНТ).

Особо следует обратить внимание на следующее: органы земельного контроля, привлекая собственников к многомиллионным штрафам, неохотно применяют положение ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ, которое указывает: "Размер административного штрафа в случаях, предусмотренных статьями 7.1 и 8.8 настоящего Кодекса, не может превышать сто тысяч рублей для граждан, триста тысяч рублей для должностных лиц, семьсот тысяч рублей для юридических лиц".

Определение органами земельного контроля административного штрафа в большем размере недопустимо. В случае если это состоялось, собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков стоит помнить, что в соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации <8> каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Право на судебную защиту и доступ к правосудию относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод, оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. ст. 17 и 18, ч. ч. 1 и 2 ст. 46, ст. 52 Конституции Российской Федерации). Ограничение права на судебную защиту недопустимо, вследствие чего любые вызывающие сомнения действия инспекторов Росреестра могут и должны быть обжалованы в судебном порядке.

<8> См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. 12 декабря.

В заключение стоит отметить, что после того, как размер административного штрафа в соответствии со ст. 8.8 КоАП РФ стал исчисляться в процентном соотношении от кадастровой стоимости земельных участков наряду с резко возросшей кадастровой стоимостью, активность органов земельного контроля значительно возросла.

При этом административное расследование носит преимущественно обвинительный характер, низкий уровень правовой квалификации инспекторов земельного контроля приводит к путанице в применяемых нормах права, а нормы ст. 3.5 КоАП РФ, ограничивающие размер административных штрафов, не применяются вовсе.

Все это создает негативную правоприменительную практику и позволяет использовать административный ресурс в действиях органов земельного контроля в целях перераспределения и отъема у хозяйствующих субъектов земельных активов, в том числе в ходе рейдерских захватов.

Литература

  1. Ефимова Е.И. О налогообложении дачных земельных участков в Москве и Московской области / Е.И. Ефимова // Экологическое право. 2016. N 5. С. 7 - 8.