Мудрый Юрист

Анализ понятия "подходящая работа" в свете норм международного права

Сыченко Елена Вячеславовна, доцент Санкт-Петербургского государственного университета.

В статье исследуется понятие подходящей работы, закрепленное в ч. 3 ст. 4 ФЗ РФ "О занятости населения в РФ" в свете конвенций МОТ, Европейской социальной хартии, Европейской конвенции по правам человека, а также Пакта ООН об экономических, культурных и социальных правах. Этот анализ приводит нас к выводу о том, что определение работы как подходящей вне зависимости от соответствия работы профессиональной квалификации гражданина в некоторых случаях свидетельствует о дискриминации этих категорий граждан. Кроме того, такой подход является нарушением права человека на свободный выбор профессии.

Ключевые слова: понятие "подходящая работа", профессиональная квалификация гражданина, дискриминация, право человека на свободный выбор профессии, защита от безработицы.

An Analysis of the Suitable Work Concept in View of International Law Provisions

E.V. Sychenko

Sychenko Elena V., Associate Professor of the Saint Petersburg State University.

The paper researches the notion of suitable employment as defined by the Russian legislation. We consider this concept in light of the Constitution of the Russian Federation and of the international instruments. This analysis leads us to conclusion that the regulations of suitable employment do not provide a reasonable and fair consensus between the individual characteristics of the citizen, his aspirations in the field of work and the interests of society, while special rules established for particular groups of people are discriminatory and in some cases might amount to the violation of the prohibition of forced labour and to infringing the right of the worker to free choice of the occupation.

Key words: suitable work concept, professional qualification of an individual, discrimination, human right to a free choice of profession, protection from unemployment.

Понятие "подходящая работа" является одним из ключевых в российском законодательстве о занятости, оно необходимо для определения того, действительно ли человек ищет работу и готов к ней приступить. Статья 4 ФЗ "О занятости населения в РФ" (далее - Закон о занятости) содержит два определения: согласно общему определению, данному в ч. 1 ст. 4, подходящей считается такая работа, в том числе временная, которая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом уровня его квалификации, условиям последнего места работы (за исключением оплачиваемых общественных работ), состоянию здоровья, транспортной доступности рабочего места. Эта норма распространяется на всех граждан (безработных, а также тех, кто зарегистрирован в целях поиска подходящей работы), кроме тех, кто перечислен в ч. 3 ст. 4. В этой части содержится второе определение подходящей работы для некоторых категорий граждан: любая работа, требующая или не требующая (с учетом возрастных и иных особенностей граждан) предварительной подготовки, в том числе работа временного характера и общественные работы.

В перечень ч. 3 ст. 4 Закона о занятости входят очень разнородные категории граждан, и трудноуловима та логика, которая объединила их в этой части ст. 4. В рамках настоящей статьи эти исключения будут рассмотрены в свете положений Конституции РФ, а также в свете норм международного права.

1. Анализ норм в свете Конституции РФ

Исходя из толкования Конституционного Суда Российской Федерации, в основу государственных гарантий реализации права на защиту от безработицы должны быть положены универсальные принципы справедливости и юридического равенства. Различия в условиях приобретения и реализации отдельными категориями граждан того или иного права не должны вводиться произвольно. Они допустимы настолько, насколько они могут быть объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им <1>.

<1> Пункт 5 Постановления от 11 октября 2016 г. N 19-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 33 и пункта 1 статьи 34 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.А. Назарова.

Напомним, что к тем, на кого распространяется исключение из общего порядка определения подходящей работы, относятся:

  1. впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие квалификации;
  2. уволенные более одного раза в течение одного года, предшествовавшего началу безработицы, за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия;
  3. прекратившие индивидуальную предпринимательскую деятельность, вышедшие из членов крестьянского (фермерского) хозяйства;
  4. стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва;
  5. направленные органами службы занятости на обучение и отчисленные за виновные действия;
  6. отказавшиеся пройти профессиональное обучение или получить дополнительное профессиональное образование после окончания первого периода выплаты пособия по безработице;
  7. состоящие на учете в органах службы занятости более 18 месяцев, а также более трех лет не работавшие;
  8. обратившиеся в органы службы занятости после окончания сезонных работ.

Рассмотрев эти группы в свете указанного выше подхода КС РФ, можно выделить несколько возможных обоснований: например, продолжительное нахождение в статусе безработного (N 7), отказ воспользоваться возможностью получить дополнительное образование (N 5, N 6), отсутствие квалификации (N 1). Объективное обоснование включения остальных групп в этот список довольно проблематично.

В отношении уволенных более одного раза в течение одного года, предшествовавшего началу безработицы, за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия можно сделать вывод, что их включение может быть истолковано как дополнительная мера ответственности за несоблюдение трудовых обязанностей, что, на наш взгляд, не отвечает принципам обоснованности и соразмерности, поскольку само по себе увольнение уже было мерой ответственности за данные нарушения.

Наиболее сложной категорией являются прекратившие индивидуальную предпринимательскую деятельность и вышедшие из членов крестьянского (фермерского) хозяйства. Трудно предположить разумное обоснование включения данной группы, учитывая отсутствие связи с профессиональной квалификацией, а также учитывая, что пособие по безработице является нестраховой выплатой. Аналогичным образом можно оценить включение в перечень исключений тех, кто стремится возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, а также обратился в органы службы занятости после окончания сезонных работ. Отсутствие работы в течение более года не может автоматически означать утрату профессиональной квалификации.

Участие в сезонных работах не означает, что работник не имеет квалификации и что любая работа для него должна быть признана подходящей. Для иллюстрации необоснованности подхода законодателя можем привести положения Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, согласно которому к сезонным работам, в частности, относятся работы, связанные с производством, передачей и реализацией тепловой энергии в отопительный период. То есть инженер может быть принят на сезонную работу, а после увольнения по окончании отопительного сезона и в случае обращения в службу занятости он не будет иметь права на получение работы, соответствующей его профессиональной пригодности с учетом уровня квалификации в силу прямого указания ч. 3 ст. 4 Закона о занятости.

Исследование официальной статистики в России свидетельствует о том, что положения ч. 3 ст. 4 потенциально могут повлиять на значительное количество граждан. В частности, ежегодно прекращает индивидуальную предпринимательскую деятельность около 600 тысяч человек и около 20 000 фермерских хозяйств. Эта группа людей становится особенно уязвимой во времена экономического кризиса, и российский подход к их защите от безработицы, к сожалению, не способствует их поддержке в трудной ситуации. Комитет экспертов МОТ однажды отметил, что концепция "подходящей работы" играет роль защиты профессионального и социального статуса соискателей в течение установленного начального периода безработицы <2>. К сожалению, в российском варианте регулирования эта роль не отводится.

<2> (CEACR) Прямой запрос, принятый на 101 сессии МКТ МОТ (2012) Employment Promotion and Protection against Unemployment Convention, 1988 (No. 168) - Sweden.

2. Анализ норм в свете международных актов

Рассмотрим исключения, сформулированные в ч. 3 ст. 4 Закона о занятости в свете норм международного права.

2.1. Акты МОТ

МОТ принято 2 конвенции в этой области и одна рекомендация. Конвенция N 122 о политике в области занятости, ратифицированная Россией, не содержит определения подходящей работы. Согласно ст. 1 данного документа государство осуществляет активную политику, направленную на содействие полной, свободно избранной и продуктивной занятости с целью обеспечения свободы выбора занятости и широких возможностей для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден, без дискриминации.

Данную норму можно положить в основу понимания подходящей работы и подчеркнуть (как сделано выше в тексте) провозглашенные широкие возможности использовать свои навыки и способности для выполнения работы, то есть самую непосредственную связь с профессиональными характеристиками гражданина. Это, в частности, подтверждается позицией Комитета Экспертов МОТ, который в 1993 году, рассмотрев соответствие политики занятости Испании Конвенции N 122, обратил внимание правительства на то, что новое определение подходящей занятости могло применяться на практике таким образом, который противоречит цели обеспечения свободно выбранной занятости <3>.

<3> (CEACR) Замечание, принятое на 80 сессии МКТ МОТ (1993) (Конвенция N 122).

Конвенция МОТ N 168 (не ратифицированная РФ) "О содействии занятости и защите от безработицы" устанавливает следующие критерии подходящей занятости: возраст безработных, их стаж работы, приобретенный опыт, продолжительность периода безработицы, ситуация на рынке труда, влияние рассматриваемой работы на их личную и семейную жизнь и тот факт, является ли предлагаемая должность вакантной из-за прекращения работы, вызванного коллективным трудовым спором. Интересно отметить, что эти факторы были положены в основу толкования понятия подходящей работы Комитетом экспертов по социальному обеспечению, хотя Европейский кодекс социального обеспечения не содержит определения этого понятия. Этот комитет, установив факты ограничительной интерпретации подходящей работы в некоторых странах, рекомендовал им изменить ее, обеспечив более широкое толкование в соответствии с указанными выше критериями <4>.

<4> Комитет экспертов по социальному обеспечению - это специальный орган Совета Европы, созданный для мониторинга за исполнением положений Европейского кодекса социального обеспечения, который не ратифицирован РФ. См.: Nickless Jason. European Code of Social Security Short Guide. Council of Europe, 2002. C. 39.

Рекомендация МОТ "О содействии занятости и защите от безработицы" N 176 дополняет список критериев подходящей работы, указанный в Конвенции N 168, критерием вознаграждения. Рекомендуется не считать подходящей работу со значительно худшими условиями труда и значительно меньшим вознаграждением по сравнению с теми условиями труда и вознаграждением, которые в целом предоставляются в рассматриваемый момент по предлагаемым для работы специальности и району. Эта формулировка не может не напомнить одну из редакций российского Закона о занятости, действовавшую до 1999 года, когда фактор вознаграждения при определении подходящей работы связывался со средней заработной платой в регионе <5>. Рекомендация МОТ также предусматривает учет возможностей, квалификации, навыков, опыта работы или потенциала переобучения соответствующего лица.

<5> Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" от 17.07.1999 N 175-ФЗ (последняя редакция) // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3696.

Рассмотренные выше нормы Закона о занятости свидетельствуют о том, что различие в регулировании между ч. ч. 1 и 3 ст. 4 не обоснованы в отношении некоторых групп граждан и в силу этого ущемляют права перечисленных категорий на свободу выбора занятости и профессии. В связи с этим имеет смысл рассмотреть подход законодателя к определению понятия подходящей работы в свете международных норм, запрещающих дискриминацию, а также принудительный и/или обязательный труд.

2.2. Анализ норм в свете запрета дискриминации

В отличие от Конвенций МОТ N 122 и N 111, которые запрещают дискриминацию по исчерпывающему перечню оснований, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП) и Европейская социальная хартия (ЕСХ) гарантируют, что указанные в этих документах права будет осуществляться без какой-либо дискриминации. Следовательно, право работника выбирать род занятий также должно быть гарантировано без какой-либо дискриминации (статья 6 МПЭСКП и статья 1 ЕСХ).

Можно также обратиться к Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ), которая, хотя и не закрепляет право на труд, может быть очень ценным инструментом для рассмотрения российской концепции подходящей занятости в свете разработанного прецедентного права Европейского суда прав человека (ЕСПЧ) о дискриминации. ЕСПЧ является единственным международным органом на европейской арене, который может выносить обязательные для стран решения.

Принимая во внимание тот факт, что запрещение дискриминации в равной степени относится к правам, прямо изложенным в ЕКПЧ, и к правам, которые впоследствии были интегрированы в результате эволюционного толкования, можно сделать вывод о том, что гарантированная защита от дискриминации становится все шире. Интересующий нас аспект законодательства о занятости мог бы стать предметом рассмотрения в рамках ст. 8, гарантирующей право на уважение частной жизни. В рамках некоторых дел из этого права Суд вывел право на доступ к работе <6> и право на личностное развитие <7>. Кроме того, заявитель мог бы подать жалобу в рамках ст. 1 Протокола N 1, гарантирующей право собственности, в тех случаях, когда в результате отказа от двух вариантов подходящей работы (определенной согласно ч. 3 ст. 4 Закона о занятости) лицу была приостановлена выплата пособия по безработице.

<6> ECtHR, Sidabras and Dziautas v. Lithuania (55480/00 59330/00) 27/07/2004, Bigaeva v. Greece (26713/05) 28/05/2009.
<7> ECtHR, Oleksandr Volkov v. Ukraine (21722/11) 09/01/2013, пар. 65.

При рассмотрении дел о дискриминации Европейский суд традиционно проверяет законность ограничения, его обоснованность общественно важной целью, необходимость в демократическом обществе и соразмерность ограничения <8>. Учитывая, что в начале данной статьи было установлено отсутствие четкой цели специального регулирования подходящей работы в отношении некоторых категорий граждан, обосновать необходимость такого ограничения не представляется возможным. В связи с этим можно сделать вывод о том, что понятие подходящей работы, распространяющееся на отношения с участием некоторых категорий граждан <9>, свидетельствует о дискриминации этих лиц и нарушает нормы ЕКПЧ.

<8> ECtHR, Adrejeva v. Latvia [GC] (55707/00) 18/02/2009, пар. 81.
<9> Лица, которые прекратили индивидуальную предпринимательскую деятельность, вышли из крестьянского (фермерского) хозяйства, уволенные более одного раза в течение одного года, предшествовавшего началу безработицы, за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, а также обратившиеся в органы службы занятости после окончания сезонных работ.

3. Анализ норм в свете запрета принудительного труда

Кроме того, как уже было отмечено выше, определение подходящей работы для этих лиц по существу обозначает необходимость согласия на любую вторую предложенную работу под угрозой отказа в регистрации в качестве безработного или приостановки выплаты пособия по безработице на срок до 3 месяцев. Обязательность принятия любого (второго) предложения о работе, в том числе о работе, не требующей предварительной подготовки, может свидетельствовать о принудительном труде, который запрещен международными нормами, Конституцией РФ и Трудовым кодексом РФ.

Конвенция МОТ "О принудительном труде" N 29 определяет этот феномен как всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания и для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг. Несколько раз Комитет экспертов МОТ указывал, что лишение права на получение пособия при определенных условиях может быть рассмотрено как наказание в смысле Конвенции N 29 <10>.

<10> Direct Request (CEACR) - adopted 1995, published 82nd ILC session (1995) Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Chile; Direct Request (CEACR) - adopted 1992, published 79th ILC session (1992) Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Chile.

Принудительный труд также запрещен Международным пактом о гражданских и политических правах. Комитет по правам человека в 2005 году рассмотрел жалобу г-жи Фовр против Австралии <11>, которая утверждала, что необходимость выполнения любой работы как условие получения пособия по безработице нарушало запрет принудительного труда.

<11> Bernadette Faure v. Australia, Communication No. 1036/2001, U.N. Doc. CCPR/C/85/D/1036/2001 (2005). Charter and Employment Relation. Bloomsbury Publishing, 2017. P. 159.

Комитет пришел к выводу о том, что обязанность принятия любой работы в контексте выплаты пособия по безработице является одной из гражданских обязанностей, выполнение которых под угрозой наказания не является принудительным трудом, если такой подход национального законодательства не имел карательной цели, был предусмотрен законом и служил разумной цели в соответствии с Пактом.

В данной статье нами уже был рассмотрен аргумент о том, что специальное регулирование подходящей работы в отношении некоторых групп граждан (например, прекративших предпринимательскую деятельность) не имеет разумной цели, и именно поэтому такой подход был нами посчитан дискриминационным. Выводы Комитета по правам человека в деле Фовр также нас отсылают к разумной цели норм об обязанности согласиться на любую работу. Следовательно, можно сделать вывод о том, что, учитывая отсутствие разумной цели установления специального регулирования, такие нормы могут быть посчитаны нарушением запрета принудительного труда, поскольку не отвечают критериям, установленным для определения законности исключений из этого запрета (в частности, выполнение гражданских обязанностей).

Интересно отметить, что ЕСПЧ при рассмотрении похожих дел не стал относить обязанность принять любую работу для продолжения получения пособия по безработице к категории гражданских обязанностей. Рассматривая подобные дела, Европейский суд, а ранее Европейская комиссия по правам человека исходили из того, что потеря пособия по безработице не может быть рассмотрена как наказание, следовательно, обжалуемые решения властей не нарушали запрета принудительного труда <12>.

<12> ECtHR, X v. Netherlands, Application 7602/76, (1976) цитата из Nihal Jayawickrama, The Judicial Application of Human Rights Law: National, Regional and International Jurisprudence, Cambridge University Press, 2002. C. 362; EurCommHR, Talmon v. The Netherlands (30300/96) 26/02/1997, Schuitemaker v. The Netherlands (15906/08) 04/05/2010.

Комментируя подход ЕСПЧ, стоит отметить, что запрет принудительного труда, сформулированный в Европейской конвенции по правам человека, подразумевал под собой грубые нарушения свободы труда с применением различных форм насилия. Европейский суд традиционно не склонен широко рассматривать этот запрет с целью включения социальных аспектов права на труд. Европейская социальная хартия, напротив, представляет документ, прямо закрепляющий право на свободно избранную занятость. В связи с этим стоит проанализировать оценку норм об обязанности принять любую работу Европейским комитетом по социальным правам, созданным для контроля за исполнением ЕСХ.

Согласно толкованию обязанности государства обеспечить эффективную защиту права работников зарабатывать себе на жизнь свободно выбираемым трудом (ст. 1 ЕСХ), Европейским комитетом введение чрезмерно жестких условий для получения пособия по безработице может рассматриваться как нарушение этой статьи. Эти условия, будучи выражены в обязанности принять любую работу, могут быть расценены как форма принуждения, не нарушающая статью 1, если предлагаемая работа соответствует достоинству лица и согласуется с его семейными обязанностями и не является эксплуатацией <13>.

<13> Simon Deakin. The right to work // Niklas Bruun, , , Stefan Clauwaert (eds). The European Social Charter and Employment Relation. Bloomsbury Publishing, 2017. P. 159.

Полагаю, что рассмотренные выше положения о подходящей работе, сформулированные в ч. 2 ст. 4 Закона о занятости, свидетельствуют о том, что довольно часто предлагаемая работа не будет согласовываться ни с достоинством личности, ни с его семейными обязанностями, поскольку закон не предусматривает такого согласования. Стоит отметить, что Европейский комитет по социальным правам запрашивал у РФ представить пояснения к определению подходящей работы. В 2017 году Правительство Российской Федерации ответило описанием общего подхода, который учитывает уровень квалификации и условия последнего места работы, не упомянув при этом исключения, рассмотренные в этой статье, которые распространяются на значительное количество граждан <14>. Возможно, неполный ответ можно объяснить желанием скрыть очевидные нарушения права на свободу труда. При оценке ЕКСП предыдущего доклада России о выполнении ст. 1 ЕСХ в 2012 году было отмечено, что в некоторых случаях и при определенных обстоятельствах потеря пособия по безработице по причине отказа принять предлагаемую работу может свидетельствовать об ограничении свободы труда <15>.

<14> Conclusions 2017 - de Russie - article 12-1, 2017/def/RUS/12/1/FR, 08/12/2017.

<15> Conclusions 2012 - Russian Federation - Article 1-2 2012/def/RUS/1/2/EN, 07/12/2012.

Заключение

Подводя итоги нашего анализа, можно сделать вывод о том, что исключения из правила, сформулированного в ч. 1 ст. 4 Закона о занятости в отношении:

  • уволенных более одного раза в течение одного года за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия;
  • прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность и вышедших из членов крестьянского (фермерского) хозяйства;
  • стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва;
  • обратившихся в органы службы занятости после окончания сезонных работ,

обязывают их принять любую предложенную вторую работу под угрозой приостановления выплаты пособия по безработице (или отказа в регистрации в качестве безработного). Эти нормы свидетельствуют о дискриминации этих групп населения и не соответствуют Конвенции N 122 МОТ, Европейской социальной хартии и Европейской конвенции по правам человека. В отдельных случаях реализация этих норм может свидетельствовать о нарушении запрета принудительного труда (Международный пакт о гражданских и политических правах) и права работника на свободный выбор профессии, гарантированный ЕСХ.

References

1. Deakin S. The right to work / S. Deakin // Bruun N. The European Social Charter and Employment Relation / N. Bruun, , , S. Clauwaert (eds). Bloomsbury Publishing, 2017. 552 p.

  1. Jayawickrama N. The Judicial Application of Human Rights Law: National, Regional and International Jurisprudence / N. Jayawickrama. Cambridge University Press, 2002. 965 p.