Мудрый Юрист

Полномочия пограничных органов по применению мер административного принуждения: теория и практика правового регулирования

Свининых О.Ю., юрист Центра исследования проблем российского права "Эквитас", кандидат юридических наук.

Статья посвящена анализу законодательства в части, касающейся полномочий пограничных органов по применению мер административного принуждения. В настоящей статье автор последовательно раскрывает ряд проблем, возникающих в правоприменительной деятельности пограничных органов, а также в нормативной регламентации отдельных аспектов административно-принудительных мер, и предлагает пути их решения.

Ключевые слова: пограничные органы, меры административного принуждения, административное усмотрение, малозначительность правонарушения, применение оружия пограничными органами.

The powers of border authorities to enforce administrative coercieve measures: theory and practice of legal regulation

O.Yu. Svininikh

Svininikh O.Yu., candidate of legal sciences, solicitor of law department of the Centre of Russian Law Studies "Aquitas".

The article is devoted to researching the legislation in regard to the powers of border authorities of enforcement administrative coercieve measures. The author reveals a number of problems, arising in law enforcement practice and in legal regulation of administrative coercieve measures and offers the ways of solutions.

Key words: border guard authorities, administrative coercieve measures, administrative discretion, insignificance of the offence, the use of weapons by border authorities.

В условиях появления значительного спектра угроз интересам личности, общества и государства применение мер административного принуждения уполномоченными органами в целях предупреждения и пресечения этих угроз становится особенно актуальным. Эта актуальность обусловлена прежде всего тем, что довольно часто меры принуждения ограничивают личные конституционные права физических лиц, а также направлены на ограничение деятельности юридических лиц.

Как справедливо отмечает И.Д. Фиалковская, эффективная система государственного принуждения должна постоянно поддерживать режим законности и правопорядка <1>. В связи с этим большую важность приобретает исследование административного принуждения как метода государственного управления. Значение данного метода состоит в том, что он призван обеспечить безопасность государства с помощью принудительных средств.

<1> Фиалковская И.Д. Значение административного принуждения как метода государственного управления // Административ. право и процесс. 2018. N 4. С. 47.

Суть мер административного принуждения заключается в совершении необходимых мероприятий независимо от воли лица, в отношении которого они совершаются <2>.

<2> Соколов А.Н. Муниципальное право и государственное управление в России: Моногр. / Под ред. проф. А.Г. Пархоменко. М., 2016. С. 55.

В науке административного права существует несколько точек зрения относительно классификации мер административного принуждения.

Так, например, Л.Л. Попов, Ю.П. Мигачев, С.В. Тихомиров полагают, что к мерам административного принуждения относятся:

<3> Попов Л.Л., Мигачев Ю.П., Тихомиров С.В. Административное право России: Учеб. / Отв. ред. Л.Л. Попов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 89.

Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов к мерам принуждения относят административно-восстановительные меры, которые имеют целью восстановить правопорядок и прекратить неправомерное поведение <4>.

<4> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. 4-е изд., пересмотр. и доп. М., 2009. С. 589.

Подобную систему классификации отстаивают также некоторые другие авторы <5>. Б.Н. Габричидзе полагает, что восстановительные меры необходимо рассматривать в тесной "увязке" прежде всего с мерами пресечения и взыскания <6>. Ю.М. Козлов вообще отмечает отсутствие в этих мерах самостоятельного юридического значения, так как они полностью поглощаются мерами трехэлементной системы административного принуждения <7> или регулируются нормами других отраслей права <8>.

<5> Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1993. С. 35 - 37.
<6> Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учеб. для вузов. М., 1998. С. 258.
<7> Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 60 - 69.
<8> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб. М., 1997. С. 276.

Д.Н. Бахрах в своих работах отмечает, что восстановительные меры - особый вид административного принуждения, так как основанием их применения является нарушение правил <9>. Характеризуя административно-восстановительные меры, следует отметить, что они являются критерием устранения вредных последствий неправомерного поведения субъектов. Цель его - возмещение причиненного ущерба. Фактическое основание - наличие этого ущерба <10>. Тем не менее проблема наличия в административном праве административно-восстановительных санкций и их места в системе мер административного принуждения остается по-прежнему дискуссионной.

<9> Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. для вузов. М., 1997. С. 258
<10> См. подробнее: Сафоненков П.Н. Пресечение опасности нарушения таможенного законодательства и недопущение (устранение) вредных последствий как вид административно-правового принуждения // СПС "Гарант".

Меры административного принуждения нередко являются единственным средством обеспечения нормальных условий функционирования управляемой системы, и с их помощью достигаются правоохранительные цели государственно-управленческой деятельности <11>.

<11> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч.

Характерной особенностью применения мер административного принуждения пограничными органами является то, что пограничные органы имеют право применять указанные меры как в связи с защитой и охраной Государственной границы Российской Федерации (далее также - Государственная граница), так и не в связи с ней.

Таким образом, с одной стороны, выполняя специальные обязанности по защите и охране Государственной границы, должностные лица пограничных органов реализуют свою компетенцию как субъекты, обладающие статусом должностных лиц пограничных органов, находящихся в специальном наряде <12>. С другой стороны, поскольку пограничные органы входят в единую систему органов федеральной службы безопасности, являясь ее структурным звеном, должностные лица пограничных органов имеют право применять меры принуждения как сотрудники органов федеральной службы безопасности <13>.

<12> См. подробнее: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих".
<13> Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности".

Реализуя свои должностные и специальные обязанности на Государственной границе Российской Федерации, должностные лица пограничных органов руководствуются в первую очередь Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации", его ст. 30 и разд. III, IV, V, закрепляющими режимные ограничения в рамках обеспечения административно-правовых режимов Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска.

К административно-предупредительным мерам, реализуемым пограничными органами в рамках Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", относятся:

I. Административно-предупредительные меры:

II. Административно-пресекательные меры:

III. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях:

IV. Меры административной ответственности:

Меры принуждения, связанные с ограничением прав и свобод физических лиц и прав юридических лиц, реализуемые пограничными органами в рамках Федерального закона "О федеральной службе безопасности", включают в себя:

По требованию владельцев транспортных средств органы федеральной службы безопасности в установленном законом порядке возмещают им расходы либо причиненный ущерб <14>;

<14> См. подробнее: Трофимов М.В. Возмещение вреда, причиненного органами федеральной службы безопасности гражданину или юридическому лицу при проведении контртеррористической операции (финансово-правовые аспекты) // Актуальные проблемы правового обеспечения безопасности государства: Материалы I Всерос. науч.-практ. конф. от 24 апр. 2014 г.: В 3 ч. / Под общ. ред. к. ю. н., доцента Н.П. Фролкина; МПИ ФСБ России. М., 2015. Ч. 2. С. 52.

Широкий спектр возложенных на пограничные органы полномочий диктует острую необходимость детального анализа норм законодательства, регламентирующих порядок реализации указанных норм. В рамках их реализации особую актуальность приобретает вопрос об использовании пограничными органами такого правового института, как административное усмотрение, поскольку неправильное применение административного усмотрения может привести к превышению должностных полномочий.

Анализ судебной практики свидетельствует о том, что подобного рода деяния имеют место и обжалование действий сотрудников органов безопасности неоднократно рассматривалось в Европейском суде по правам человека <15>.

<15> Постановление Европейского суда по правам человека от 9 ноября 2006 г. "Дело "Имакаева (Imakayeva) против Российской Федерации" (жалоба N 7615/02) (Первая Секция) // Бюл. Европейского суда по правам человека. Спец. вып. N 2/2008; Меморандум, подготовленный Департаментом по исполнению постановлений Европейского суда по правам человека по группе дел, аналогичных делу "Хашиев и Акаева против Российской Федерации" (Khashiyev and Akayeva v. Russia) (жалоба N 77617/01) (3 февраля 2015 г., H/Exec(2015)5) // Приложение к Бюллетеню Европейского суда по правам человека "Российская хроника ЕС. Специальный выпуск" N 4/2015.

Так, например, следует заметить, что административное усмотрение может выражаться в предоставлении права пограничному органу, должностному лицу по его усмотрению оценивать юридический факт.

Согласно ст. 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Оценка малозначительности правонарушения производится по усмотрению органа (должностного лица). Таким образом, при решении вопроса о малозначительности правонарушения должностное лицо пограничного органа руководствуется только субъективным усмотрением (выделено мной. - О.С.).

С учетом изложенного рекомендуется руководителям пограничных органов на уровне методических рекомендаций определить признаки малозначительности правонарушений в отношении составов правонарушений, по которым пограничные органы могут возбуждать дела об административных правонарушениях. Это позволит прекращать производство по делу об административном правонарушении в связи с его малозначительностью еще на стадии возбуждения дела должностным лицом пограничного органа, а не при его обжаловании в судебные органы.

Определенную помощь в толковании понятия малозначительности, которое, бесспорно, можно отнести к оценочным, мог бы оказать Пленум Верховного Суда Российской Федерации, однако специально он к этой проблеме не обращался. Такого рода разъяснения имеют место лишь в случаях отдельных видов преступлений <16>.

<16> См. подробнее: Рагозина И.Г., Бражников В.В. Квалификация при малозначительности деяния: вопросы малозначительности и практики // Вестн. Ом. юрид. акад. 2016. N 1. С. 42 - 46.

Так, в частности, в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2010 г. N 26 "О некоторых вопросах применения судами законодательства об уголовной ответственности в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (часть 2 статьи 253, статьи 256, 258.1 Уголовного кодекса Российской Федерации <17>)" отмечается, что, если действия, связанные с незаконной добычей (выловом) водных биологических ресурсов, совершенные лицом с применением самоходного транспортного плавающего средства либо в местах нереста или на миграционных путях к ним, либо на особо охраняемых территориях, хотя формально и содержали признаки преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 253 или ст. 256 УК РФ, но в силу малозначительности не представляли общественной опасности (не использовались способы массового истребления водных животных и растений), суд вправе прекратить уголовное дело на основании ч. 2 ст. 14 УК РФ. При этом основанием для признания действий подозреваемого малозначительными могут служить, например, незначительные количество и стоимость выловленной рыбы, отсутствие вредных последствий для окружающей среды, а также используемый способ добычи, который не является опасным для биологических, в том числе рыбных, ресурсов.

<17> Далее - УК РФ.

Данное разъяснение представляется достаточно спорным, поскольку действия лица, занимающегося незаконной добычей водных ресурсов, можно в какой-то степени сравнить с действиями карманного вора, который, вытаскивая кошелек (в нашем случае снасти с добычей), вряд ли знает, что ему попадется <18>.

<18> Рагозина П.Г., Бражников В.В. Указ. соч.

Вопрос о признании деяния должностным лицом пограничного органа малозначительным должен решаться в каждом конкретном случае с учетом всех обстоятельств.

Малозначительность деяния зависит, как правило, от следующих обстоятельств:

Вопрос об использовании административного усмотрения в рамках обеспечительных мер имеет особую актуальность.

Так, например, законодателем в ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ предусмотрено, что доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. Полагаем, что такая формулировка предоставляет правоприменителю слишком широкие пределы административного усмотрения.

Считаем, что данный временной отрезок длится с момента предъявления требования пройти в подразделение пограничного органа до реализации ключевой цели доставления - составления протокола об административном правонарушении. Только в этом случае доставление остается самостоятельным обеспечивающим производство принудительным средством. Если же рассматривать доставление в буквальном смысле как процедуру принудительного препровождения, его обособленное место в системе других мер обеспечения теряется. Оно поглощается административным задержанием. К примеру, такое второстепенное положение занимает административное доставление применительно к задержанию в рамках ст. 92 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

По нашему мнению, срок доставления лица, совершившего административное правонарушение, должен быть более определенным.

Бесспорно, принудительное препровождение должно осуществляться в возможно короткий срок, поскольку правовой нормой невозможно предусмотреть и учесть в каждом отдельном случае конкретные обстоятельства, в условиях которых оно происходит <19>.

<19> Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Моногр. М., 2003. С. 117.

Классическим примером применения административного усмотрения являются отдельные положения ч. 3 ст. 27.9 КоАП РФ, закрепляющие правила досмотра транспортного средства. Норма, содержащаяся в указанной части, предусматривает положение, в соответствии с которым досмотр транспортного средства должен осуществляться в присутствии лица, во владении которого оно находится. В указанном случае лицом, в присутствии которого может быть осуществлен досмотр транспортного средства, является любое лицо, в фактическом обладании которого находится досматриваемое транспортное средство, при этом не обязательно, чтобы данное лицо было собственником транспортного средства. Однако из данного общего правила законодатель делает исключение, в соответствии с которым в случаях, не терпящих отлагательства, досмотр транспортного средства может быть осуществлен в отсутствие лица, во владении которого находится досматриваемое транспортное средство. Указанный подход законодателя, по нашему мнению, вряд ли может быть признан обоснованным, так как он позволяет расширить административное усмотрение при производстве по осуществлению данной меры административного принуждения.

Необходимо признать, что было бы целесообразным в указанной части предусмотреть казуальный способ правового регулирования случаев, когда досмотр транспортных средств может быть осуществлен без участия лица, во владении которого находится досматриваемое транспортное средство <20>.

<20> См. подробнее: Жеребцов А.Н., Махина С.Н., Помогалова Ю.В. Комментарий к главе 27 "Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СПС "Гарант" (дата обращения: 11.04.2018).

Среди всех мер административного принуждения особо следует выделить такую меру, как применение оружия и специальных средств. Вне сомнения, вопрос применения оружия должностным лицом пограничного органа или применения им специальных средств является предметом отдельного направления научной работы, однако наша задача выяснить, в каких случаях возможно усмотрение при реализации права и обязанности применить оружие.

Не вдаваясь в подробности оснований применения оружия, отметим, что законодатель предусматривает различного рода усмотрения при применении оружия и специальных средств. Так, например, право выбора конкретного вида оружия в зависимости от сложности ситуации, способов его применения принадлежит командиру подразделения пограничного органа (осмотровой группы, патруля, расчета или подразделений, предназначенных для обеспечения пограничной деятельности, старшему пограничного наряда) <21>. Пункт 23 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2010 г. N 80, закрепляет право принятия решения о применении оружия на поражение:

<21> Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2010 г. N 80 "Об утверждении Правил применения оружия и боевой техники при охране государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации".

а) в составе пограничного наряда - старшим пограничного наряда, его непосредственным начальником, которому подчинен пограничный наряд;

б) в составе осмотровой группы - командиром осмотровой группы.

Самостоятельно принимают решение о применении оружия и боевой техники сотрудники, командир пограничного корабля (летательного аппарата) для необходимой обороны или в условиях крайней необходимости, когда промедление в применении оружия создает непосредственную опасность для их жизни и здоровья, жизни и здоровья других граждан, опасность повреждения или уничтожения для пограничных кораблей (летательных аппаратов), других судов, летательных аппаратов и может повлечь иные тяжкие последствия (дорожно-транспортные происшествия, катастрофы, диверсии и другие общественные бедствия), а также при отсутствии связи с соответствующим начальником (командиром) и в случаях применения оружия без предупреждения <22>. Таким образом, как видно из содержания нормы, возможность необходимой обороны и условия крайней необходимости командир подразделения пограничного органа определяет самостоятельно. Предоставляя, с одной стороны, определенную свободу действий, законодатель, с другой стороны, предусматривает и соответствующую ответственность за превышение должностных полномочий. Полагаем, административное усмотрение может иметь место при применении оружия и специальных средств, когда создана реальная угроза для жизни и здоровья военнослужащего, личного состава, а также угроза для общества и государства.

<22> Пункт 25 Правил применения оружия и боевой техники при охране государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Таким образом, анализ правовых норм о реализации мер принуждения пограничными органами позволил прийти к следующим выводам.

  1. Меры административного принуждения, применяемые пограничными органами, реализуются не только в рамках Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", но и в рамках Федерального закона "О федеральной службе безопасности", что предоставляет пограничным органам достаточно широкий спектр полномочий.
  2. Столь значительный объем полномочий диктует необходимость детального рассмотрения норм, содержащих административное усмотрение в деятельности подразделений пограничных органов. Представляется обоснованным использовать казуальный способ юридической техники, когда в нормативном акте следует детально раскрывать основания и пределы административного усмотрения в деятельности подразделений пограничных органов.

Библиографический список

  1. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Моногр. / А.С. Дугенец. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 117.
  2. Еропкин М.П. О классификации мер административного принуждения / М.П. Еропкин /// Вопросы административного права на современном этапе. М.: Юриздат, 1963. С. 60 - 69.
  3. Жеребцов А.Н., Махина С.Н., Помогалова Ю.В. Комментарий к главе 27 "Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. N 195-ФЗ / А.Н. Жеребцов, С.Н. Махина, Ю.В. Помогалов // СПС "Гарант", 2016 (дата обращения: 11.04.2018).
  4. Коляда В., Туганов Ю.Н. О некоторых особенностях защиты и охраны государственной границы Российской Федерации / В. Коляда, Ю.Н. Туганов // Самоуправление. 2013. N 3. С. 15 - 17.
  5. Рагозина П.Г., Бражников, В.В. Квалификация при малозначительности деяния: вопросы малозначительности и практики / П.Г. Рагозина, В.В. Бражников // Вестник Омской юридической академии. N 1. Янв. - март 2016 г. С. 42 - 46.
  6. Розенфельд В.Г., Стрелов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс / В.Г. Розенфельд, Ю.Н. Стрелов // Воронеж: ВГУ, 1993. С. 35 - 37.
  7. Сафоненков П.Н. Пресечение опасности нарушения таможенного законодательства и недопущение (устранение) вредных последствий как вид административно-правового принуждения / П.Н. Сафоненков // СПС "Гарант", 2016 (дата обращения: 11.04.2018).
  8. Соколов А.Н. Муниципальное право и государственное управление в России: Моногр. / Под ред. проф. А.Г. Пархоменко / А.Н. Соколов. М.: ЮРКОМПАНИ, 2016. С. 55.
  9. Трофимов М.В. Возмещение вреда, причиненного органами федеральной службы безопасности гражданину или юридическому лицу при проведении контртеррористической операции (финансово-правовые аспекты) / М.В. Трофимов // В сб.: Актуальные проблемы правового обеспечения безопасности государства: Матер. I Всерос. науч.-практ. конф. от 24 апр. 2014 г.: В 3 ч. / Под общ. ред. к. ю. н., доцента Н.П. Фролкина. М.: МПИ ФСБ России, 2015. Часть 2. С. 52.
  10. Туганов Ю.Н. Доказательства по делам об административных правонарушениях с участием военнослужащих / Ю.Н. Туганов // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2014. N 6. С. 15 - 21.
  11. Фиалковская И.Д. Значение административного принуждения как метода государственного управления / И.Д. Фиалковская // Административное права и процесс. 2018. N 4. С. 47.