Мудрый Юрист

Некоторые вопросы приватизации федерального имущества

Макарова Аймана Николаевна, начальник отдела предпродажной подготовки и структурирования сделок с хозяйствующими субъектами Управления инвестиционных отношений Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) (г. Москва).

Автор рассматривает особенности приватизации, в частности объектов речных портов, культурного наследия в современной России. Анализирует структуру прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, порядок формирования перечня имущества, подлежащего приватизации. Рекомендует при приватизации объектов недвижимого имущества уделять внимание анализу возможности оборотоспособности земельных участков под соответствующими объектами.

Ключевые слова: прогнозный план приватизации федерального имущества, влияние приватизации федерального имущества на структурные изменения в экономике, анализ оборотоспособности земельного участка, участки, занятые объектами археологического наследия, приватизация объектов речных портов.

Some Questions of Privatization of Federal Property

A.N. Makarova

The author considers the peculiarities of privatization, in particular, the objects of river ports, cultural heritage in modern Russia. Analyzes the structure of the forecast plan (program) for privatization of federal property, the procedure for the formation of a list of property subject to privatization. Recommends that when privatizing real estate objects, pay attention to the analysis of the feasibility of the ability of the land plots under the relevant facilities.

Key words: prognostic plan for privatization of federal property, the impact of privatization of federal property on structural changes in the economy, analysis of the turnover of the land, sites occupied by archaeological heritage sites, privatization of river port facilities.

В настоящее время действует прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы (далее - Программа приватизации), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2017 года N 227-р. Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации) установлено, что Программа приватизации утверждается Правительством Российской Федерации на срок от одного года до трех лет.

Трехлетний план представляется наиболее оптимальным, дает возможность использовать все предусмотренные Законом о приватизации способы продаж с учетом преобладающих вторичных способов продаж, сроков для оценки федерального имущества и проведения приватизационных процедур.

Правила разработки прогнозного плана Программы приватизации утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года N 806. В период действия Программы приватизации в нее регулярно вносятся изменения и дополнения технического характера (уточняются размер пакета акций обществ, подлежащих приватизации, адреса местонахождения юридических лиц, объектов иного имущества), а также в части исключений и дополнений объектов федерального имущества. Порядок внесения изменений и дополнений в действующую Программу приватизации аналогичен порядку ее разработки и согласования, указанному в распоряжении Правительства Российской Федерации [1].

Программа приватизации состоит из двух разделов.

В первом разделе содержатся следующие общие положения:

Прогноз объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества рассчитан исходя из методики, утвержденной Приказом Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 22 марта 2017 года N 83, которая разработана с учетом требований к методике прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2016 года N 469. Согласно Программе приватизации ожидаются поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, в размере 5,6 миллиарда рублей ежегодно.

Во второй раздел включен перечень федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих акционированию, пакетов акций акционерных обществ и долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, а также иного имущества, составляющего казну Российской Федерации. Состав иного имущества представлен в основной своей массе объектами недвижимого имущества, но есть и лоты, включающие движимое имущество.

Из всего перечня федеральных государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акционером которых является Российская Федерация, в Программу приватизации не включаются организации, не вошедшие в перечень стратегических предприятий и обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009, дочерние общества ранее сформированных вертикально интегрированных структур либо общества, созданные посредством преобразования федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих включению в состав интегрированных структур (государственных корпораций), зарегистрированных за пределами Российской Федерации обществ, организаций, находящихся в банкротстве на стадии конкурсного производства, в процедуре ликвидации, не ведущие финансово-хозяйственную деятельность. Перечень также подлежит согласованию с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с подведомственностью федеральных государственных унитарных предприятий либо с органами, сферой регулирования которых является деятельность хозяйственного общества.

По выявленным с федеральными органами власти разногласиям проводятся согласительные совещания в Министерства экономического развития Российской Федерации, далее проект вносится в Правительство Российской Федерации. Порядок рассмотрения правовых актов в Правительстве Российской Федерации урегулирован регламентом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года N 260.

Формирование перечня иного имущества, подлежащего приватизации в плановом периоде, отличается от формирования перечня федеральных государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ. Такой перечень формируется на основании предложений территориальных органов Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество), юридических и физических лиц и состоит из имущества государственной казны Российской Федерации и имущества, открепляемого от подведомственных Росимуществу и утративших ведомственную принадлежность федеральных государственных унитарных предприятий при их акционировании в соответствии с приказами, утвержденными Росимуществом.

Во второй части Программы приватизации в отношении ряда позиций объектов иного имущества стоит сноска, означающая, что приватизация имущества проведена после его поступления в казну Российской Федерации. Соответственно, такое имущество представлено имуществом, открепляемым от федеральных государственных предприятий и организаций. Закрепление указанного имущества за правообладателем до момента принятия решения об условиях приватизации направлено на минимизацию затрат Росимущества на хранение и содержание объектов недвижимого имущества.

Перечень иного имущества представлен в основной своей массе объектами недвижимого имущества. При формировании лота учитываются положения статьи 28 Закона о приватизации, положения Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) о том, что отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением отдельных случаев.

С учетом рассмотренных положений законодательства большое внимание следует уделить анализу оборотоспособности земельного участка. В статье 27 ЗК РФ перечислены земельные участки, изъятые из оборота, и земельные участки, ограниченные в обороте. Анализ оборотоспособности земельного участка возможен по его категории, виду разрешенного использования, по данным государственного кадастра недвижимости с учетом его вхождения в особые зоны использования.

В настоящее время не все особые зоны отражены в государственном кадастре недвижимости. Так, согласно пункту 8 статьи 27 ЗК РФ запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации. В настоящее время береговая полоса не всегда отражена в государственном кадастре недвижимости. Постановлением Правительства от 29 апреля 2016 года N 377 утверждены Правила определения местоположения береговой линии. Пунктом 14 указанных Правил установлено, что местоположение береговой линии (границы водного объекта) считается определенным со дня внесения сведений о местоположении береговой линии (границы водного объекта) в государственный кадастр недвижимости. Пунктом 5 указанных Правил определено, что установление местоположения береговой линии (границы водного объекта) осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации либо Федеральное агентство водных ресурсов. На практике указанные органы не всегда владеют такими сведениями. Судебная практика подтверждает, что отсутствие надлежащим образом установленной береговой линии влечет признание земельного участка не ограниченным в обороте по этому основанию (см. Постановления арбитражных судов [11, 12]).

Также спорные вопросы вызывает расположение земельного участка в пределах объекта археологического наследия. Согласно подпункту 4 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками.

Пунктом 2 статьи 27 ЗК РФ установлено, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Объекты археологического наследия отчуждению из государственной собственности не подлежат. Пунктом 5 статьи 1 ЗК РФ установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В Федеральном законе от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) не содержатся положения, допускающие возможность отчуждения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, занятых объектами культурного и археологического наследия, в собственность частных лиц.

В связи с этим полагаем, что земельные участки, занятые объектами археологического наследия, не подлежат приватизации в силу указанных норм ЗК РФ и Закона N 73-ФЗ. Эта позиция нашла свое отражение в судебной практике (см., например, [14]).

При этом необходимо отметить, что согласно пункту 2 статьи 49 Закона N 73-ФЗ объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Опирается на это положение и судебная практика - суды отмечают возможность приватизации земельных участков, не изъятых из оборота (см., например, [15, 16]).

В целях установления наличия оснований для ограничений оборотоспособности земельных участков возможен дополнительный запрос следующих документов:

По вопросу ограничений на приватизацию отдельных групп федерального имущества необходимо отметить следующее. Перечень имущества, на отчуждение которого не распространяются нормы Закона о приватизации, приведен в статье 3 этого Закона. Ограничения на приватизацию отдельных видов федерального имущества указаны в Указе Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284 "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", в федеральных законах, регулирующих отдельные сферы жизнедеятельности.

Так, в статье 29 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" перечислены объекты инфраструктуры морских портов, в отношении которых установлен запрет на их отчуждение в частную собственность или передачу в муниципальную собственность.

Статьей 37 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" установлен запрет на приватизацию спортивных сооружений, находящихся в государственной собственности, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Статьей 7 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что имущество государственной авиации и объекты единой системы организации воздушного движения могут находиться только в федеральной собственности. Аэродромы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не могут быть отчуждены в собственность физических или юридических лиц.

Законом о приватизации установлена особенность приватизации отдельных категорий государственного имущества, а именно объектов культурного наследия, социально-культурного и коммунально-бытового назначения, речных портов и электросетевого хозяйства.

Статьей 29 Закона о приватизации регламентируется приватизация объектов культурного наследия (далее также - ОКН). Законодатель ограничил способы отчуждения ОКН на торгах, предусмотрев только проведение конкурса.

Пунктом 5 статьи 29 Закона о приватизации установлено, что начальная цена продажи объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии, устанавливается равной одному рублю. При этом механизм определения начальной цены торгов при продаже ОКН, находящегося в неудовлетворительном состоянии, одновременно с занимаемым им земельным участком не определен. В силу статьи 28 Закона о приватизации приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования.

При этом необходимо отметить, что пунктом 7 статьи 20 Закона о приватизации установлены требования к претендентам, которые не затрагивают наличие у них опыта, ресурсов, как материальных, так и профессиональных, для сохранения, восстановления объектов культурного наследия. Победителем конкурса признается претендент, предложивший в ходе конкурса наиболее высокую цену за указанное имущество, при условии выполнения таким покупателем условий конкурса.

Требование к покупателям в виде внесения задатка в размере 20 процентов от начальной цены, в случае если на конкурсе реализуется объект культурного наследия, находящийся в неудовлетворительном состоянии, с начальной ценой рубль, не гарантирует платежеспособность покупателя и, как следствие, возможность выполнения покупателем условий конкурса.

Эти положения Закона о приватизации лишены какой-либо экономической логики, а размер задатка в указанных случаях в силу своей несущественности не может выступать в качестве надлежащего обеспечения исполнения победителем конкурса обязанности заключить договор купли-продажи.

Росимуществом подготовлен законопроект, предусматривающий изменения в Закон о приватизации и ЗК РФ. В отношении объектов культурного наследия, не находящихся в неудовлетворительном состоянии, предлагается использовать такой способ отчуждения на торгах, как аукцион, поскольку, по существу, конкурсные условия для таких объектов культурного наследия будут дублировать охранное обязательство.

Законопроектом предлагается приватизировать посредством продажи на конкурсе только такие объекты культурного наследия, состояние которых признано неудовлетворительным в соответствии с критериями, установленными Законом N 73-ФЗ.

Что касается возможности приватизации объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии, без занимаемых ими земельных участков, следует отметить, что в пункте 4 статьи 35 ЗК РФ указаны следующие основания отчуждения здания, сооружения без занимаемых ими земельных участков:

  1. отчуждение части здания, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка;
  2. отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии со статьей 27 ЗК РФ;
  3. отчуждение сооружения, которое расположено на земельном участке на условиях сервитута.

Росимущество предлагает дополнить приведенный список оснований отчуждения здания, сооружения без занимаемых ими земельных участков случаем продажи объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии. При этом относящийся к государственной или муниципальной собственности земельный участок, на котором расположен ОКН, находящийся в неудовлетворительном состоянии, предоставляется новому собственнику такого объекта исключительно в аренду на льготных условиях на период исполнения им условий конкурса. В этом случае арендная плата устанавливается равной одному рублю ежегодно. После выполнения всех условий конкурса новый собственник получит возможность выкупа земельного участка под ОКН в соответствии с существующим законодательством.

Законопроектом также предлагается установить дополнительные требования к потенциальному покупателю в части подтверждения его платежеспособности. Предлагается установить задаток в размере 20 процентов от кадастровой стоимости объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии, но не менее стопятидесятикратного размера оплаты труда на дату принятия решения об условиях приватизации.

Кроме того, законопроектом уточняются обязательные конкурсные условия, в том числе в качестве условия устанавливается обязательство покупателя получить и предоставить в орган по управлению государственным или муниципальным имуществом, осуществивший приватизацию, независимую гарантию исполнения обязанности провести работы по сохранению ОКН.

В отношении объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения отметим, что Закон о приватизации устанавливает условие их приватизации в виде сохранения их назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации таких объектов, но не более чем в течение пяти лет со дня перехода прав на приватизируемое имущество к его приобретателю в порядке приватизации, а объектов социальной инфраструктуры для детей - не более чем в течение десяти лет. Заметим, что законодательством не установлены критерии отнесения объектов недвижимости к указанным категориям. При выявлении имущества, возможного к отнесению к указанным категориям, целесообразно запросить органы местного самоуправления об использовании соответствующего имущества для обеспечения потребностей населения. При получении положительного заключения с учетом положений пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соответствующее имущество не рассматривается к приватизации.

Порядок приватизации объектов речных портов, регламентированный статьей 30.3 Закона о приватизации, устанавливает условие отчуждения указанных объектов в виде их обременения обязательством по использованию в целях обслуживания пассажиров и судов, погрузки, выгрузки, приема, хранения и выдачи грузов, взаимодействия с другими видами транспорта. Таким образом, при появлении условия, которое должен выполнить покупатель, способом продажи указанного имущества является продажа на конкурсе. Пунктом 4 указанной статьи введено преимущественное право покупки объекта речного порта, определены условия его возникновения и реализации. При этом преимущественное право возникает только с момента включения указанного имущества в Программу приватизации.

В настоящее время Федеральным агентством морского и речного транспорта подготовлены дополнения в Закон о приватизации в части приватизации объектов речных портов. Так, по аналогии с приватизацией объектов культурного наследия предлагается выделить объекты речных портов, находящиеся в неудовлетворительном состоянии, с установлением начальной цены продажи в размере 1 рубль и обязательством лица, победившего в конкурсе, по приведению объекта речного порта в удовлетворительное состояние и сохранению его назначения. Также предлагается выделить объекты речных портов, невостребованных в качестве объекта внутреннего водного транспорта, определив их отчуждение на аукционе с установлением начальной цены продажи в размере 1 рубль. Проектом федерального закона предусмотрено внесение дополнений в статью 30.3 Закона о приватизации, предусматривающих, что критерии отнесения имущества речного порта к объектам, находящимся в неудовлетворительном состоянии и (или) невостребованным в качестве объектов внутреннего водного транспорта, устанавливает Правительство Российской Федерации.

Полномочиями по принятию решения об отнесении имущества речного порта к объектам, находящимся в неудовлетворительном состоянии, предлагается наделить федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере внутреннего водного транспорта, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере транспорта.

Кроме того, проектом федерального закона предусматривается возможность приобретения имущества речного порта лицом, обладающим преимущественным правом покупки, по инвестиционной стоимости, поскольку такое лицо (арендатор, ссудополучатель) имеет конкретные инвестиционные цели использования имущества речного порта. Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 17 ноября 2016 года N 722 утвержден Федеральный стандарт оценки "Определение инвестиционной стоимости (ФСО N 13)". В соответствии с ФСО N 13 инвестиционная стоимость объектов речных портов должна оцениваться с учетом полезного эффекта от их использования для конкретного лица или группы лиц.

Литература

  1. Об утверждении прогнозного плана приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2017 года N 227-р.
  2. О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ.
  3. Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года N 806.
  4. Приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 22 марта 2017 года N 83.
  5. Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2016 года N 469.
  6. Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ: Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009.
  7. О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года N 260.
  8. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ.
  9. Водный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ.
  10. Об утверждении Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения и о внесении изменений в Правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов: Постановление Правительства от 29 апреля 2016 года N 377.
  11. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 августа 2016 года по делу N А11-1361/2015.
  12. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 июня 2015 года N А66-14656/2014.
  13. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.
  14. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 марта 2016 года N Ф08-10162/2015 по делу N А53-12938/2015.
  15. Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 июля 2009 года N 3573/09 по делу А52-1335/2008.
  16. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 марта 2007 N 15355/06 по делу N А62-1807/2006.
  17. О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284.
  18. О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ.
  19. О физической культуре и спорте в Российской Федерации: Федеральный закон от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ.
  20. Воздушный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ.
  21. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.
  22. Об утверждении Федерального стандарта оценки "Определение инвестиционной стоимости (ФСО N 13)": Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 17 ноября 2016 года N 722.