Мудрый Юрист

О неправовом градорегулировании

Эдуард Константинович Трутнев, профессор Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", кандидат архитектуры (г. Москва).

Автор акцентирует внимание на распространении тенденции замещения в законодательстве о градостроительной деятельности правовых норм квазиправовыми нормами. Приводит типологию видов таких замещений и иллюстрирующие их примеры. Вносит предложения по исправлению сложившейся негативной ситуации.

Ключевые слова: неправовое градорегулирование, противоречивые нормы градорегулирования, институт изъятия недвижимости.

On Quasi Legal Urban Regulation

E.K. Trutnev

Attention is drawn to the trend of substitution legal norms by imitation of legal norms (quasi legal norms) in the urban regulation legislation. The typology of such substitutions is presented as well as respective examples. Approaches to correct such a negative situation are described.

Key words: illegal land regulations, contradictory urban regulations, the institution of seizure of real estate.

Не бывает неправового градорегулирования в логике. Чтобы такое создать, надо допустить противоречия в законодательстве, что, казалось бы, невозможно. Однако создание такого феномена оказалось вполне возможным в практике посредством замещений-подмен одного на другое - непротиворечивых, подлинных норм законодательства противоречивыми, неподлинными нормами. Поскольку такие замещения уже обильно представлены в российской практике, существуют несубъективные, то есть обязательные к выполнению (неважно кем - любым субъектом), задачи:

  1. установить виды практикуемых замещений;
  2. предъявить примеры и доказательства существования фактов замещений;
  3. выработать отношение к ныне созданной и культивируемой реальности замещений правового на неправовое.

Первые две задачи нами объединены, поскольку имеется возможность ссылаться на ранее опубликованные доказательства (см. [3]).

Неправовое градорегулирование являет себя на практике как реально состоявшиеся факты в виде следующих замещений неправовыми, псевдоправовыми, квазиправовыми нормами подлинных правовых норм:

  1. замещение нормами региональных, местных нормативных правовых актов норм общих федеральных законов при наличии очевидных противоречий последним <1>;
<1> Два примера первого вида замещений:
  1. замещение: (а) неправовыми нормами, формально включенными в правила землепользования и застройки Москвы (ПЗЗ); (б) норм федеральных законов - Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации. Такое замещение позволило обеспечить номинальное наличие ПЗЗ при его фактическом отсутствии (см. [1, вопросы 5.4, 5.5]);
  2. замещение: (а) неправовыми нормами о взимании платы за изменение одного вида на другой вид разрешенного использования недвижимости; (б) правовых норм о бесплатности такого изменения (см. [1, вопрос 1.2.6]).
  3. замещение одними специально вводимыми нормами общих федеральных законов других норм общих федеральных законов при наличии очевидных противоречий последним <2>;
<2> Два примера второго вида замещений:
  1. замещение: (а) специально вводимой неправовой возможностью отказа от применения института градостроительного зонирования; (б) общей правовой нормы об обязательности проведения градостроительного зонирования (см. [2, раздел 2.1]);
  2. замещение: (а) специально введенной неправовой нормой о необязательности соответствия документации по планировке территории правовому режиму использования земельных участков, определенному градостроительными регламентами в составе правил землепользования и застройки; (б) правовой нормы об обязательности соблюдения такого соответствия (см. [2, раздел 2.1]).
  3. замещение специально вводимыми нормами общих федеральных законов (на все случаи распространяемыми) рациональных положений логики права без создания очевидных формальных противоречий с иными нормами общих федеральных законов, но с созданием деструктивных последствий для практики <3>;
<3> Пример третьего вида замещений:

замещение: (а) неправовой возможностью оперативных, точечных внесений изменений в правила землепользования и застройки практически без участия правообладателей недвижимости; (б) правовых норм об обязательности соблюдения такого участия (см. [1, вопрос 2.2]).

  1. замещение специально вводимыми нормами эксклюзивных федеральных законов (на особые случаи распространяемыми) норм общих федеральных законов с одновременным замещением рациональных положений логики права и технологии градостроительного проектирования <4>.
<4> Два примера четвертого вида замещений:
  1. замещение: (а) неправовой возможностью (но формально легализованной эксклюзивным законом) строить при отсутствии прав на сформированный земельный участок; (б) общей правовой нормы о возникновении прав проектировать и строить на сформированном земельном участке только при наличии прав на него (см. [4, подраздел 2.1]). Следует учесть, что в этом тексте допущена неточность в том смысле, что и для получения разрешения на ввод построенного (без прав на земельный участок) объекта также не требуется приобретение прав псевдозастройщика на земельный участок, так и оставшийся несформированным в юридическом смысле;
  2. замещение: (а) возможности добровольного вовлечения в программу собственников квартир в многоквартирных домах (МКД); (б) правом использования института изъятия любой недвижимости, включая МКД, в целях комплексного развития соответствующей территории (см. [4, подраздел 2.3]).

В рамках предъявленной исчерпывающей типологии случаев практикуемых замещений "неправовым" правового приведен далеко не полный перечень соответствующих примеров, который при желании может быть дополнен самими читателями (см. [5]).

В этом месте неотвратимо возникает вопрос: как относиться к указанным фактам? Существуют только два способа выразить такое отношение.

Способ первый: действовать, как до сих пор, - игнорировать указанные и иные факты посредством культивирования умолчания об их существовании. Однако такая позиция не является дальновидной, она может стать тем случаем, когда шило в мешке не утаишь, - когда рано или поздно придется принять соответствующую конструктивную позицию - приступить к действиям согласно второму способу.

Способ второй: невозможно в указанном виде существовать неправовому градорегулированию неопределенно долго, такое градорегулирование должно быть упразднено - превращено в правовое градорегулирование. Это превращение можно осуществить посредством одного из вариантов действий, которые оказываются тождественными друг другу в самом начале процесса - тождественными в необходимости открытого предъявления базовых норм Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) <5> и Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) <6> - идентичных в обоих Кодексах норм.

<5> Пункт 2 статьи 85 ЗК РФ: "Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений".
<6> Часть 1 статьи 36 ГрК РФ: "Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства".

Вариант 1.

Чтобы превратить неправовое градорегулирование (ныне явленное как состоявшийся факт) в правовое градорегулирование, необходимо устранить противоречия всех прочих норм законодательства с буквой и смыслом указанных базовых норм ЗК РФ и ГрК РФ. Гипотетически эти противоречия можно устранить посредством упразднения названных базовых норм. Однако устранение таких базовых норм можно осуществить никак не ранее устранения норм Конституции Российской Федерации, содержащихся, например, в статьях 34, 36 <7>. Представляется маловероятной возможность устранения из Конституции Российской Федерации указанных норм, определяющих фундамент существования государства российского. Но при сохранении неупраздняемых фундаментальных норм ЗК РФ и ГрК РФ невозможно обеспечить "неупраздняемое вечное существование" иным нормам законодательства, противоречащим таким фундаментальным нормам. Получается, что первый вариант не работает, чтобы спасти ситуацию, нужно изучить возможности второго варианта.

<7> Часть 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации: "Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности".

Статья 36 Конституции Российской Федерации: "1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. 2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. 3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона".

Вариант 2.

Этот вариант не может быть иным, как только противоположным первому: чтобы превратить неправовое градорегулирование (ныне явленное как состоявшийся факт) в правовое, необходимо устранить содержащиеся в законодательстве противоречия (в том числе обнаруженные в указанных примерах) базовым нормам ЗК РФ и ГрК РФ.

Получается, что второй вариант является единственно возможным. Если только не принимать во внимание третий гипотетический вариант, когда максимально долгое время будут культивироваться умолчания о состоявшихся фактах утверждения неправового градорегулирования. Но при третьем варианте и последствия будут более тяжелыми как для практики законотворчества, так и для практики правоприменения и состояния городов России.

Литература и информационные источники

  1. Вопросы градостроительного зонирования. URL: https://urban.hse.ru/data/2018/01/15/1160421672/%D0%92%D0%BE%D0%BF%D1%80%D0%BE%D1%81%D1%8B%20%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%B4%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%80%D0%BE%D0%B8%D1%82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D0%B7%D0%BE%D0%BD%D0%B8%D1%80%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F.pdf.
  2. Вопросы о содержании ФЗ N 373-ФЗ. URL: https://urban.hse.ru/data/2016/12/29/1114674201/%D0%B2%D0%BE%D0%BF%D1%80%D0%BE%D1%81%D1%8B%201,%202,%203.pdf.
  3. Трутнев Э.К. Анализ закона о комплексном развитии территорий N 373-ФЗ // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 6 и 7.
  4. Вопросы технологии замещения посредством "закона о реновации" правовых методов на квазиправовые методы градорегулирования. URL: https://urban.hse.ru/data/2017/08/14/1174402466/%D0%93%D1%80%D0%B0%D0%B4%D0%BE%D1%80%D0%B5%D0%B3%20%D0%B2%20%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%B5%20%D0%BE%20%D1%80%D0%B5%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%B8%20(07%2008%2017).pdf.
  5. Обсуждение вопросов градорегулирования. URL: https://urban.hse.ru/discussion.
  6. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".