Мудрый Юрист

Практика международного контрольного органа по привлечению внимания к нарушениям прав человека в государствах, не участвующих в соответствующих международных договорах о правах человека

Абашидзе Аслан Хусейнович, заведующий кафедрой международного права РУДН, член Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, председатель Комиссии международного права Российской ассоциации содействия ООН, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Киселева Екатерина Вячеславовна, доцент кафедры международного права РУДН, кандидат юридических наук, доцент.

Саидмухторов Алишержон Абдулхаликович, аспирант кафедры международного права РУДН.

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 г. практически не ратифицирована государствами, принимающими значительные потоки трудовых мигрантов. В этих обстоятельствах Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, созданный на основании Конвенции 1990 г., стремится в своей деятельности расширить охват государств, в данном случае прибегая к сомнительной с точки зрения права международных договоров практике. В данной статье проведен обзор актуальной информации, а также анализ работы Комитета по включению не участвующих в Конвенции 1990 г. государств в договорные механизмы мониторинга правозащитной ситуации в сфере трудовой миграции. Статья подготовлена в рамках проведения научно-исследовательских работ в интересах Департаментов Минобрнауки России. Заявка N 29.12839.2018/12.1 на тему "Научно-методическое обеспечение международного и национального правового регулирования вопросов защиты прав ребенка: опыт России и международно-правовая практика".

Ключевые слова: международное право, миграция, права человека, права трудящихся-мигрантов, Комитет по правам мигрантов, Комитет по правам ребенка, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.

The Practice of the International Control Authority Related to Drawing of Attention to Human Rights Violations in States not Being Members to the Corresponding International Human Rights Agreements

A.Kh. Abashidze, E.V. Kiseleva, A.A. Saidmukhtorov

Abashidze Aslan Kh., Head of the Department of International Law of the PFUR, Member of the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Chairman of the International Law Commission of the United Nations Association of Russia, Honored Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.

Kiseleva Ekaterina V., Associate Professor of the Department of International Law of the PFUR, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.

Saidmukhtorov Alisherzhon A., Postgraduate Student of the Department of International Law of the PFUR.

The International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families (1990) is poorly ratified by the States hosting considerable numbers of migrant workers. In this situation, the Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, established in accordance with the 1990 Convention, strives in its activities to widen the coverage of the States, here, by implementing the practice doubtful from the point of the Vienna Convention on the Law of Treaties. The present article provides with a review of the up-to-date information and analyzes the above-mentioned Committee's work on including the non-participating in the 1990 Convention States into the treaty-based human rights protection monitoring mechanisms in the field of labour migration.

Key words: international law, migration, human rights, human rights of migrant-workers, Committee on Migrant Workers, Committee on the Rights of Child, Committee on Economic, Social and Cultural Rights.

Проблема, обозначенная в заглавии настоящей статьи, имеет важное теоретическое и прикладное значение для международного права прав человека, и с ней сталкиваются многие государства, включая Российскую Федерацию, активно участвующую в правозащитной сфере на универсальном уровне. Речь идет о тех правах человека и их отдельных аспектах, которые нашли закрепление в основных международных договорах о правах человека, однако при этом государства участвуют лишь в некоторых таких договорах. В этих случаях мы имеем дело одновременно с индивидом, который на основе принципа недискриминации пользуется всеми основными правами и свободами человека, закрепленными в актах Международного билля о правах человека, и отдельными категориями лиц, например трудящимися-мигрантами и членами их семей, которые подпадают под действие Международной конвенции о защите всех прав трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 г. В дальнейшем разговор пойдет об этой категории лиц и деятельности договорного органа, который создан для осуществления контроля за выполнением государствами-участниками взятых на себя обязательств по данной Конвенции.

Трудящиеся-мигранты и члены их семей, как индивиды и как иностранцы, находящиеся на территории другого государства, пользуются всеми правами и свободами человека, не связанными с наличием гражданства государства пребывания и предусмотренными Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г., Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. и другими международными договорами о правах человека, участниками которых являются подавляющее число государств - членов ООН. Однако для обеспечения специфических прав этой категории лиц был принят специальный международно-правовой акт - Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., участниками которой являются в основном государства, для которых более характерна проблема эмиграции, нежели иммиграции.

Кстати, в самой Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (далее - Конвенция 1990 г.) <1> нашли закрепление как основные категории прав человека, так и специфические права. Из основных категорий прав в этой Конвенции закреплены, в частности, право на жизнь (ст. 9), свобода от рабства и принудительного труда (ст. 11), запрет тюремного заключения на основании выполнения какого-либо договорного обязательства (ст. 20) и другие. Из специальных прав для этой категории лиц в Конвенции закреплены, в частности, право не нести расходы, связанные с собственной высылкой или высылкой члена своей семьи (ст. 22), право переводить свои заработанные средства и сбережения из государства работы по найму в государство происхождения или любое другое государство (ст. 47) и другие.

<1> Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (прин. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 45/158 от 18.12.1990) // Документ ООН A/RES/45/158.

В связи с закреплением основных прав человека и учетом специальных потребностей трудящихся-мигрантов и их семей в стране пребывания (т.е. на территории другого государства), в которой они считаются иностранцами, Конвенция 1990 г. по сравнению с другими основными международными договорами о правах человека системы ООН является самым объемным по содержанию международно-правовым актом. Исходя из сложных аспектов регулирования, для этой Конвенции характерен также самый длинный срок вступления в силу. Еще одна характерная черта Конвенции 1990 г. состоит в том, что среди других основных международных договоров о правах человека она имеет наименьшее число ратификаций <2>. По состоянию на 15 марта 2018 г. Конвенцию ратифицировали 51 государство, которые за редким исключением относятся к государствам происхождения мигрантов, а не к государствам, принимающим трудящихся-мигрантов и членов их семей.

<2> Migration and Human Rights: The United Nations Convention on Migrant Workers' Rights / Ed. by R. Cholewinski, P. de Guchteneire, A. Pecoud. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. P. 2.

Конвенция 1990 г. относится к категории основных международных договоров о правах человека системы ООН (всего их девять), на основе которых созданы и функционируют контрольные органы (договорные органы в лице комитетов) <3>. На основе ст. 72 Конвенции 1990 г. создан Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, который ныне состоит из 14 независимых экспертов. В его компетенцию входит получение и рассмотрение докладов от государств-участников, получение и рассмотрение индивидуальных сообщений (жалоб) от лиц, заявляющих, что их права по Конвенции нарушены, и рассмотрение межгосударственных жалоб. Отметим, что пока ни одна из процедур рассмотрения жалоб не действует ввиду того, что отсутствует достаточное число признаний со стороны государств - участников Конвенции полномочий Комитета по рассмотрению жалоб. Комитет вправе обобщать свою практику по рассмотрению периодических докладов государств и принимать замечания общего порядка, в которых излагаются разъяснения по тем или иным аспектам выполнения государствами-участниками обязательств по Конвенции 1990 г. <4>.

<3> См. подробнее о системе договорных органов: Абашидзе А.Х., Конева А.Е. Договорные органы по правам человека: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РУДН, 2015. 437 с.; Конева А.Е. Международно-правовые аспекты укрепления системы договорных органов по правам человека: Монография. М.: РУДН, 2016. 228 с.
<4> Abashidze A. The Complementary Role of General Comments in Enhancing the Implementation of Treaty Bodies' Recommendations and Views (the Example of CESCR) // New Challenges for the UN Human Rights Machinery. What Future for the UN Treaty Body System and the Human Rights Council Procedures? / Ed. by M. Cherif Bassiouni, W.A. Schabas. Antwerp: Intersentia Publishers, 2011. P. 137 - 148.

Таким образом, Конвенция 1990 г. имеет весьма скромный потенциал воздействия на ситуацию с правами человека трудящихся-мигрантов и членов их семей в государствах приема значительного числа мигрантов. В этом ограниченном пространстве Комитет пытается в рамках своей компетенции увеличить охват государств Конвенцией. Это достигается следующим образом: в заключительных замечаниях по соответствующим периодическим докладам государств-участников Комитет нередко называет государства, не являющиеся участниками Конвенции, в которых нарушаются права трудящихся-мигрантов, государства происхождения которых отчитываются перед Комитетом.

Иными словами, мы имеем дело со случаями, когда должны проверять соблюдение установок ст. 34 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., которая гласит: "Договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия" <5>. Очевидно, что эта ситуация не подпадает под действие ст. 35 Венской конвенции о праве международных договоров, устанавливающей следующее: "Обязательство для третьего государства возникает из положения договора, если участники этого договора имеют намерение сделать это положение средством создания обязательства и если третье государство определенно принимает на себя в письменной форме это обязательство".

<5> Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. // United Nations Treaty Series. 1969. Vol. 1155. P. 331; Лукашук И.И. Международный договор и третьи государства // Международное публичное и частное право. 2003. N 5. С. 3 - 12.

Упоминания со стороны Комитета в заключительных замечаниях государств, не участвующих в Конвенции, могут быть условно объединены в три группы.

Первая - это стандартное включение Комитетом во введение своих заключительных замечаний слов о том, что многие страны, где работают трудящиеся-мигранты из государства, представившего доклад, не являются участниками Конвенции 1990 г., что может служить препятствием для осуществления трудящимися-мигрантами своих прав, закрепленных в Конвенции. Эта позиция полностью укладывается в установку ст. 34 Венской конвенции о праве международных договоров. Вторая - это указание государств, расположенных в конкретном географическом регионе. Третья - это называние конкретного государства, где, по мнению Комитета, нарушаются права трудящихся-мигрантов. Рассмотрим вторую и третью группы.

В п. 36 (b) Заключительных замечаний по докладу Индонезии (октябрь 2017 г.) Комитет выражает обеспокоенность тем, что "за оставление принимающей семьи или невыполнение договорных обязательств многие индонезийские трудящиеся-мигранты заключаются в государствах Персидского залива в тюрьму, где, согласно сообщениям, они могут в течение нескольких месяцев содержаться под стражей, в том числе камерах смертников, без их посещения сотрудниками консульских учреждений, которые в ряде случаев даже не знают о сложившейся ситуации" <6>.

<6> Пункт 36 Документа ООН CMW/C/IDN/CO/1.

В Заключительных замечаниях по докладу Бангладеш Комитет рекомендовал "отслеживать положение трудящихся-мигрантов, ставших жертвами системы "кафала" (спонсорства), особенно в государствах Персидского залива, и изучить целесообразность постановки данного вопроса в индивидуальном и коллективном порядке с целью побудить правительства соответствующих стран отменить эту систему" <7>.

<7> Пункты 48 - 49 Документа ООН CMW/C/BGD/CO/1.

В более ранний период Комитет формулировал аналогичную проблему (например, в Заключительных замечаниях по докладу Филиппин) так: "Комитет рекомендует государству-участнику предпринять дальнейшие шаги по кадровому укреплению консульских учреждений, с тем чтобы консульская служба могла при необходимости принимать более эффективные меры по защите и поощрению прав филиппинских трудящихся-мигрантов и членов их семей и, в частности, оказывать необходимую помощь лишенным свободы или высылаемым из страны мигрантам. Комитет также рекомендует государству-участнику расширить оказание помощи через посольства и консульства трудящимся-мигрантам, которые стали жертвой системы Kafalah (спонсорства), особенно в странах Персидского залива, с тем чтобы обеспечить действенное уведомление о случаях эксплуатации и злоупотреблений, а также их расследование и наказание виновных" <8>.

<8> Пункты 31 Документа ООН CMW/C/PHL/CO/2. П. 31.

Аналогично по докладу Египта: "Комитет обеспокоен положением египетских трудящихся-мигрантов, ставших жертвами системы "спонсорства", или кафала, призванной осуществлять спонсорский контроль над ними в течение всего срока их пребывания в государстве трудоустройства, особенно в странах Залива, а иногда даже препятствовать их возвращению в Египет. Комитет рекомендует государству-участнику призвать свои посольства и консульства оказывать помощь трудящимся-мигрантам, которые стали жертвами такой системы "спонсорства", или кафала, и стремиться к ведению переговоров с соответствующими странами назначения с целью ликвидации такой системы" <9>.

<9> Пункты 48 - 49 Документа ООН CMW/C/EGY/CO/1.

Примеры называния конкретных государств, в том числе не участвующих в Конвенции, следующие.

"Комитет отмечает усилия, предпринятые государством-участником для обеспечения предоставления помощи мексиканским трудящимся-мигрантам и членам их семей, в том числе через 50 консульств в Соединенных Штатах Америки и дополнительные службы, созданные в ответ на меры, принятые принимающей страной. Он выражает обеспокоенность в связи с трудностями, с которыми сталкиваются трудящиеся-мигранты при отказе работодателей этой страны предоставить им заработную плату или другие выплаты" <10>. "Комитет отмечает существенное увеличение случаев регистрации в качестве граждан Мексики детей, родившихся в Соединенных Штатах. Вместе с тем Комитет выражает обеспокоенность по поводу проблем, с которыми сталкиваются в этой стране не имеющие документов мексиканцы при регистрации рождений своих детей, сложностей при подтверждении рождения на территории Мексики в силу требования о наличии перевода и нотариального заверения документов и отсутствия достаточной информации о том, что родителям необходимо регистрировать рождения детей в консульствах Мексики..." <11>.

<10> Пункты 45 Документа ООН CMW/C/MEX/CO/3.
<11> Там же. Пункт 51.

О высылке граждан Ямайки: "40. Комитет обеспокоен отсутствием информации о существующих процессуальных гарантиях, особенно в тех случаях, когда трудящиеся-мигранты и члены их семей оспаривают решение об их высылке. Комитет также обеспокоен следующим: ...c) отсутствием информации о числе граждан Ямайки, которые были высланы из Канады, Тринидада и Тобаго и Соединенных Штатов Америки. 41. Комитет рекомендует государству-участнику включить в следующий периодический доклад информацию: ...d) о мерах, принятых для обеспечения того, чтобы страны назначения полностью соблюдали процессуальные гарантии для всех ямайских трудящихся-мигрантов и членов их семей, включая правовую помощь и право на эффективное средство правовой защиты, и материальные гарантии, такие как право на семейную жизнь и принцип недопущения принудительного возвращения" <12>.

<12> Документ ООН CMW/C/JAM/CO/1.

"Комитет принимает к сведению меры, в том числе законодательного характера, принятые государством-участником в целях борьбы с наихудшими формами детского труда, включая создание Отдела по борьбе с детским трудом. Однако он обеспокоен следующим: f) нигерийские дети подвергаются эксплуатации в контексте принудительного труда в других странах, включая принуждение к попрошайничеству в Мали и Нигерии и сексуальную эксплуатацию в Алжире" <13>.

<13> Мали, Нигерия, Алжир участвуют в Конвенции. См.: пункт 28 Документа ООН CMW/C/NER/CO/1.

"Комитет обеспокоен: b) полученной информацией о существовании сетей торговли людьми из Мали в Кот-д'Ивуар; о вербовке малийских женщин для работы в качестве домашней прислуги в Гвинее; и о торговле детьми из Мали в страны региона, включая малийских детей - жертв принудительного труда в Габоне и малийских детей, подвергаемых экономической эксплуатации со стороны марабутов, которые заставляют их попрошайничать в Сенегале" <14>.

<14> Габон, Гвинея, Сенегал участвуют в Конвенции. См.: пункт 46 Документа ООН CMW/C/MLI/CO/2.

Представляется, что подобная практика Комитета по якобы констатации нарушений прав мигрантов - граждан государств - участников Конвенции 1990 г. на территории государств, не участвующих в Конвенции 1990 г. или не являющихся предметом рассмотрения в конкретном случае, не вполне согласуется с действующим международным правом, хотя творческий подход Комитета к усилению эффективности Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. следует приветствовать.

Литература

  1. Абашидзе А.Х. Договорные органы по правам человека: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / А.Х. Абашидзе, А.Е. Конева. М.: РУДН, 2015. 437 с.
  2. Конева А.Е. Международно-правовые аспекты укрепления системы договорных органов по правам человека: Монография / А.Е. Конева. М.: РУДН, 2016. 228 с.
  3. Лукашук И.И. Международный договор и третьи государства / И.И. Лукашук // Международное публичное и частное право. 2003. N 5. С. 3 - 12.

References

  1. Abashidze A. The Complementary Role of General Comments in Enhancing the Implementation of Treaty Bodies' Recommendations and Views (the Example of CESCR) / A. Abashidze // New Challenges for the UN Human Rights Machinery. What Future for the UN Treaty Body System and the Human Rights Council Procedures?; ed. by M. Cherif Bassiouni, W.A. Schabas. Antwerp: Intersentia Publishers, 2011. P. 137 - 148.
  2. Migration and Human Rights: The United Nations Convention on Migrant Workers' Rights / Ed. by R. Cholewinski, P. de Guchteneire, A. Pecoud. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. 451 p.