Мудрый Юрист

Особенности оспаривания постановлений и решений по делам об административных правонарушениях с участием иностранных субъектов

<1> Публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта 17-03-00004.

Лупарев Е.Б., доктор юридических наук, профессор, академик Евразийской академии административных наук, зав. кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного университета, Россия, Краснодар.

Исследуется проблематика оспаривания итоговых актов об административных правонарушениях, вынесенных в отношении иностранных граждан, организаций и лиц без гражданства. Анализируется правоприменительная практика на факультативной стадии производства по делу об административном правонарушении - стадии оспаривания, осложненной иностранным элементом. Специфика вопроса требует применения как общенаучных методов типа эвристики и аксиологии, так и специальных сравнительно-правовых методов, обусловленных зачастую международно-правовой составляющей анализируемой категории дел. Утверждается, что к вопросу об административной деликтоспособности иностранных граждан и организаций следует подходить дифференцированно, в зависимости от характера деятельности иностранного гражданина на территории Российской Федерации, а также в зависимости от международно-правового статуса иностранной организации или ее структурного подразделения, находящегося на территории Российской Федерации. Соответственно, административно-процессуальная правосубъектность иностранных граждан и организаций, в целом следующая национальному режиму, имеет свои особенности, зачастую определяемые иностранным законодательством и договорами Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

Ключевые слова: административные правонарушения, административное оспаривание, иностранные субъекты, иностранные граждане, иностранные организации, производство по делу об административном правонарушении, обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях.

Peculiarities of Disputing Judgments and Decisions on Cases on Administrative Offences with the Participation of Foreign Subjects

E.B. Luparev

Luparev Evgeny B., Doct. in Law, Prof., Academician of Eurasian Academy of Administrative Sciences, Head of Dept. of Administrative and Financial Law at Kuban State University, Russia, Krasnodar.

The problematics of disputing the final acts on administrative offences rendered in respect of foreign citizens, organizations and stateless persons is researched. Law enforcement practice at the optional stage of the proceedings on administrative offense is analyzed, which is the stage of disputing, complicated by a foreign element. The specificity of the issue requires use both of general scientific methods such as heuristics and axiology, and special comparative legal methods, often due to the international legal component of the analyzed category of cases. It is argued that the issues of administrative delictual capacity of foreign citizens and organizations should be approached in a differentiated manner, depending on the nature of the activities of foreign citizen on the territory of the Russian Federation, as well as depending on the international legal status of foreign organization or its subdivision, located on the territory of the Russian Federation. Accordingly, the administrative procedural legal personality of foreign citizens and organizations which as a whole follows the national regime, has its own characteristics, often determined by foreign legislation and treaties of the Russian Federation with foreign states and international organizations.

Key words: administrative offences, administrative disputing, foreign subjects, foreign citizens, foreign organizations, proceedings on case on administrative offence, disputing of decisions on cases on administrative offences.

Введение. Актуальность исследования определяется, с одной стороны, значительно возросшим объемом дел об административных правонарушениях с участием иностранных субъектов, а с другой стороны, возникшими на практике проблемами, связанными с условиями оспаривания постановлений и решений в отношении иностранных граждан и организаций.

Нельзя сказать, что проблематика участия иностранных субъектов в делах об административных правонарушениях не была предметом научных исследований. Можно выделить как работы, посвященные общим вопросам оспаривания постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях, например монографию А.В. Новикова "Оспаривание вступивших в законную силу постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях" [4], так и исследования, посвященные более узкой проблематике, в основном касающиеся привлечения к административной ответственности трудовых мигрантов и административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации [2; 3; 5].

Целью исследования выступает теоретическое обоснование практических предложений для правоприменительной практики по делам об оспаривании актов о привлечении к административной ответственности иностранных субъектов, а также собственно выработка рекомендаций по наиболее сложным вопросам правоприменения в рамках анализируемой категории дел.

Основные идеи и положения исследования. Процесс оспаривания постановлений и решений по делам об административных правонарушениях носит дифференцированный характер в зависимости от оспариваемого акта. Постановления могут быть оспорены как в судебном, так и во внесудебном порядке, а решения, вынесение которых является прерогативой арбитражных судов, - только в судебном.

Внесудебный порядок оспаривания постановлений по делам об административных правонарушениях, базирующийся на положениях ст. 30.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, предполагает возможность обжалования постановления в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо лицу, определяемому нормативным правовым актом Президента РФ, Правительства РФ или соглашением о передаче осуществления части полномочий в федеральный орган исполнительной власти. При этом каких-либо ограничений по возможности подачи такой жалобы иностранным гражданином или организацией КоАП РФ не устанавливает. В административном порядке обжалуются не только постановления должностных лиц, которыми назначено наказание в виде предупреждения или административного штрафа, но и постановления о назначении административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации, а также о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Положения ч. 2 ст. 3.10 КоАП РФ позволяют применять такой вид административного наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, не судьей, а соответствующими должностными лицами пограничных органов Федеральной службы безопасности (далее - ФСБ России), если нарушение совершено при въезде в Российскую Федерацию. Соответственно, к таким постановлениям применим административный порядок оспаривания непосредственно в пункте пропуска через государственную границу путем подачи административной жалобы должностному лицу ФСБ России, вынесшему постановление, или вышестоящему должностному лицу. Но направить иностранца в специальное учреждение, что предусмотрено Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", административный орган не может в силу положений ч. 5 ст. 3.10 КоАП РФ.

Административный порядок оспаривания постановлений по делам об административных правонарушениях недопустим, если речь идет об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности иностранным юридическим лицом или иностранцем, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Из анализа п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" следует, что если объективная сторона совершенного иностранными субъектами административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда, то такие правонарушения не подпадают под действие ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ об обжаловании постановлений только в арбитражном суде.

Дискуссионным выглядит вопрос о сроках передачи в вышестоящий орган поданной в административном (внесудебном) порядке жалобы на постановление об административном выдворении иностранного гражданина в порядке ч. 2 ст. 3.10 КоАП РФ. Часть 2 ст. 30.2 КоАП РФ закрепляет суточный срок такой передачи только в отношении постановлений об административном выдворении, вынесенных судьей, соответственно, применению подлежит ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ, где закреплен трехсуточный срок передачи материалов дела.

На наш взгляд, положения ч. 2 ст. 30.2 КоАП РФ подлежат расширительному толкованию и должны распространяться на постановления об административном выдворении, вынесенные во внесудебном порядке.

А.А. Симаков считает, что "при совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.2 КоАП РФ, для назначения такому гражданину (лицу) дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации должностное лицо пограничного органа, правомочное рассматривать дела об административных правонарушениях, на основании ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ передает материалы дел об указанных административных правонарушениях на рассмотрение в районный суд" [6, с. 144]. И хотя в данном случае положения ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ не носят императивного характера, они изменяют порядок оспаривания постановлений об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства в случае передачи дела судье.

Значительный практический интерес представляют материально-правовые основания оспаривания постановлений об административном выдворении иностранцев и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации.

Во-первых, согласно ст. 3 Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года иностранный гражданин (лицо без гражданства) не высылается в иностранное государство, если существуют серьезные основания полагать, что ему там может угрожать применение пыток. В данном случае на иностранного гражданина или лицо без гражданства ложится бремя доказывания практики применения пыток и иных подобных нарушений прав человека в государстве, куда оно высылается. Вполне очевидно, что зачастую иностранный гражданин не может представить таких доказательств, находясь в специальных помещениях пограничных органов или в специальных учреждениях для административно выдворяемых. Полагаем, что по ходатайству такого лица суд или административный орган, рассматривающий жалобу, должны предпринять меры к проверке указанных иностранным гражданином сведений о фактах пыток в том государстве, куда предполагается его выдворить. Понятно, что в данном случае не могут работать нормы главы 29.1 КоАП РФ, так как ни одно государство не представит доказательств факта применения в нем пыток.

Во-вторых, по мнению А.А. Симакова, "...иностранный гражданин (лицо без гражданства), признанный беженцем, не высылается или не возвращается в иностранное государство, из которого он прибыл, где его жизни или свободе угрожает опасность вследствие его расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Это положение, однако, не может применяться к беженцам, которые могут угрожать безопасности страны, в которой они находятся, или к осужденным, с вступившим в силу приговором в совершении особо тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны" [6, с. 128].

В-третьих, поводом для оспаривания выступает специальный статус иностранцев, а именно статус дипломата, российского военнослужащего, статус несовершеннолетнего.

Указанные причины являются безусловными основаниями отмены соответствующих постановлений по делам об административных правонарушениях, но есть и некоторые факторы, получившие отражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.02.2016 N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана" (далее - Постановление N 5-П), носящие оценочный характер: оседлость, наличие близких родственников, длительность проживания иностранного гражданина в России, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессия, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство. ВС РФ, базируясь на вышеуказанных основаниях и позиции, изложенной в Постановлении N 5-П, Постановлением от 08.12.2016 N 4-АД16-6 исключил в ходе рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в отношении М. Цуркана административное наказание в виде административного выдворения, хотя в остальной части оставил обжалуемое Постановление судьи Волоколамского городского суда от 07.10.2014, решение судьи Московского областного суда от 21.10.2014 и Постановление заместителя председателя Московского областного суда от 22.12.2014 без изменения.

Часть 3 ст. 30.5 КоАП РФ устанавливает сокращенный суточный срок рассмотрения жалоб иностранных граждан или лиц без гражданства в случае применения к ним административного выдворения. Многочисленные постановления Европейского суда по правам человека в отношении России подтверждают, что наличие сокращенного срока рассмотрения такой жалобы выступает одной из гарантий соблюдения прав и законных интересов иностранцев на территории России. В этом же контексте следует рассматривать и специальный сокращенный срок оглашения решения по жалобе, предусмотренный ч. 3 ст. 30.8 КоАП РФ, если в качестве наказания назначено административное выдворение.

Вызывают интерес в контексте оспаривания актов об административных правонарушениях полномочия законного защитника иностранных субъектов. Положения ч. 3 ст. 25.5 КоАП РФ предполагают, что полномочия защитника или иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются надлежащим образом оформленной доверенностью. Однако данное положение КоАП РФ не всегда стыкуется с нормами международных договоров, заключенных Российской Федерацией. Например, с положениями п. "f" ст. 13 Консульской конвенции между Российской Федерацией и Республикой Молдова 1994 года (ратифицирована Федеральным законом от 09.08.1995 N 134-ФЗ), где закрепляется: "Если гражданин представляемого государства не может осуществлять в государстве пребывания защиту своих прав и интересов в связи с его отсутствием в государстве пребывания или по другим причинам, то консульское должностное лицо может без особой доверенности (выделено нами. - Е.Л.) представлять этого гражданина в судах и других органах государства пребывания или обеспечивать его надлежащее представительство до тех пор, пока данный гражданин не назначит своих уполномоченных или не возьмет на себя защиту своих прав и интересов". В данном случае мы имеем дело с полным объемом полномочий административно-процессуального представительства до момента иного волеизъявления гражданина Республики Молдова.

Аналогичные правила могут закрепляться и в отношении юридических лиц, если это предусмотрено соответствующей конвенцией, как, например, в ч. 1 ст. 17 Консульской конвенции между Союзом Советских Социалистических Республик и Французской Республикой 1966 года (ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26.03.1968 N 2482-VII), которая продолжает свое действие для Российской Федерации и Французской Республики в соответствии с Договоренностью в форме обмена письмами между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики по вопросу инвентаризации двусторонних межгосударственных и межправительственных соглашений 1992 года.

Выводы. Итак, действующее законодательство об административных правонарушениях фактически не предусматривает ограничений прав иностранных субъектов на оспаривание актов об административных правонарушениях, хотя потенциально такие ограничения могут быть установлены Правительством РФ в качестве ответной меры на ограничения прав российских граждан за рубежом.

Порядок оспаривания постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в отношении иностранных граждан и юридических лиц дифференцируется в зависимости от того, какой орган или суд вынес итоговый акт по делу об административном правонарушении, а также от того, связано административное правонарушение с предпринимательской или иной экономической деятельностью или нет.

Интересы иностранных субъектов помимо защитника и представителя могут защищаться консульскими учреждениями, если это прямо предусмотрено международными договорами с участием Российской Федерации и государства, гражданином которой является лицо, оспаривающее постановление или решение по делу об административном правонарушении.

Список литературы

  1. Васильев С.А., Андриянов Д.В. Соотношение теории и правового регулирования вопросов гражданства в международной и национальной судебной практике // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 10. С. 25 - 32.
  2. Жеребцов А.Н. Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на миграционно-правовые отношения // Право и политика. 2009. N 6. С. 1357 - 1362.
  3. Королева О. Административная ответственность иностранных граждан // Вестник границы России. 2013. N 4 (171).
  4. Новиков А.В. Оспаривание вступивших в законную силу постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях. Воронеж: Издательство ВГУ, 2016.
  5. Полякова Н.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: содержание, проблемы и основные направления совершенствования правоприменительной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008.
  6. Симаков А.А. Организационно-правовая деятельность пограничных подразделений Федеральной службы безопасности Российской Федерации по привлечению к административной ответственности: Дис. ... канд. юрид. наук. Курск, 2016. С. 128, 144.

References

  1. Vasil'ev S.A., Andriianov D.V. Sootnoshenie teorii i pravovogo regulirovaniia voprosov grazhdanstva v mezhdunarodnoi i natsional'noi sudebnoi praktike // Aktual'nye problemy rossiiskogo prava. 2017. N 10. S. 25 - 32.
  2. Zherebtsov A.N. Osobennosti rassmotreniia del ob administrativnykh pravonarusheniiakh, posiagaiushchikh na migratsionno-pravovye otnosheniia // Pravo i politika. 2009. N 6. S. 1357 - 1362.
  3. Koroleva O. Administrativnaia otvetstvennost' inostrannykh grazhdan // Vestnik granitsy Rossii. 2013. N 4 (171).
  4. Novikov A.V. Osparivanie vstupivshikh v zakonnuiu silu postanovlenii (reshenii) po delam ob administrativnykh pravonarusheniiakh. Voronezh: Izdatel' stvo VGU, 2016.
  5. Poliakova N.V. Administrativnoe vydvorenie za predely Rossiiskoi Federatsii inostrannykh grazhdan i lits bez grazhdanstva: soderzhanie, problemy i osnovnye napravleniia sovershenstvovaniia pravoprimenitel'noi deiatel'nosti: Dis. ... kand. iurid. nauk. Voronezh, 2008.
  6. Simakov A.A. Organizatsionno-pravovaia deiatel'nost' pogranichnykh podrazdelenii Federal'noi sluzhby bezopasnosti Rossiiskoi Federatsii po privlecheniiu k administrativnoi otvetstvennosti: Dis. ... kand. iurid. nauk. Kursk, 2016. S. 128, 144.