Мудрый Юрист

Средства изучения общественного мнения на местном уровне органами местного самоуправления: правовая основа и практика применения

Ямщикова Светлана Леонидовна, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета.

В статье рассматриваются особенности средств изучения общественного мнения на местном уровне, правовая основа деятельности органов местного самоуправления в данной области, практика применения средств органами местного самоуправления. Приводится положительный опыт наиболее эффективно применяемых средств изучения мнения населения на местном уровне.

Ключевые слова: местное самоуправление, общественное мнение, органы местного самоуправления, средства изучения общественного мнения.

Means of Public Opinion Survey on the Local Level by Local Self-Government Bodies: the Legal Ground and the Application Practice

S.L. Yamschikova

Yamschikova Svetlana L., Senior Lecturer of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Sterlitamak Branch of the Bashkir State University.

The article examines the features of the means of studying public opinion at the local level, the legal basis for the activity of local self-government bodies in this area, and the practice of applying funds by local self-government bodies. The article gives a positive experience of the most effective means of studying the opinion of the population at the local level.

Key words: local self-government, public opinion, local self-government bodies, means for studying public opinion.

Изучение общественного мнения органами местного самоуправления является не столько задачей формальной, сколько реально обоснованной велением времени, так как мнение населения муниципального образования формируется в отношении наиболее значимых сфер жизни граждан и касается наиболее важных вопросов деятельности органов местного самоуправления. Согласно ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления" в структуру органов местного самоуправления входят: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения <1>.

<1> Федеральный закон N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления" (в ред. N 83-ФЗ от 18.04.2018) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

На сегодняшний день среди средств изучения общественного мнения на местном уровне можно назвать следующие: изучение и анализ информации, содержащейся в обращениях граждан, такую информацию можно взять из писем, заявлений граждан, а также из обращений в ходе личного приема; обобщение информации в публикациях средств массовой информации; получение информации от встреч с представителями политических партий, движений, некоммерческих организаций на различных массовых мероприятиях, пресс-конференциях, во время работы "круглых столов", в общении с представителями общественных структур, формируемых на местном уровне, таких как общественные палаты и общественные советы. Большой объем информации может дать анализ выступлений представителей различных социальных групп и общественно-политических движений на различных митингах, манифестациях и других подобных мероприятиях, а также наказы избирателей.

Вышеобозначенные средства изучения общественного мнения на местном уровне используются для определенных целей и с учетом поставленных задач. Они направлены на систематическое использование информации о тех или иных сферах общественной деятельности и работе органов местного самоуправления при наиболее оптимальном их применении.

Приведем далее характеристику обозначенных выше средств изучения общественного мнения, подчеркивая при этом их возможности.

Анализ информации, содержащейся в обращениях граждан, позволяет установить, какие проблемы волнуют жителей муниципального образования, какие вопросы необходимо решать на местном уровне как в частном порядке, так и в целом. В обращениях, которые поступают в органы местного самоуправления, может содержаться разнообразная и весьма полезная для практического применения информация. Особое внимание на местном уровне уделяется повторным и коллективным письмам, а также тем, в которых содержатся конструктивные предложения или какие-то конкретные проекты. По всем обращениям вопрос изучается достаточно тщательно муниципальными служащими, а иногда и с привлечением экспертов. Тем не менее нужно иметь в виду, что в некоторых письмах может иметь место искажение информации, неправомерные обращения и приведение неадекватных мнений. По таким обращениям для авторов делается разъяснение и представляется реальное положение дел по тому или иному вопросу.

В работе с входящей корреспонденцией в виде обращений граждан для изучения насущных проблем населения, а также общественного мнения важны систематичность в анализе поступающей информации, оперативность реакции на нее как в виде ответа авторам, так и в виде принятия конкретных мер и решений, а также стремление определить мотивы и цели, достичь которые стремится автор письма, обращаясь в органы. В практической работе имеются положительно зарекомендовавшие себя формы работы с обращениями граждан, включающие составление их обзоров; опубликование наиболее интересных и содержащих в себе полезную информацию; использование материала писем во время приема граждан, выступлений представителей органов местного самоуправления перед населением и представителями государственной власти, в средствах массовой информации и др.

Следует заметить, что право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления регулируются нормами Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <2>. Согласно ст. 2 данного Закона граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Это связано с реализацией гражданами Российской Федерации закрепленного за ними Конституцией Российской Федерации права на обращения. Статья 33 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления" <3>.

<2> Федеральный закон N 59-ФЗ от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в ред. N 355-ФЗ от 27.11.2017) // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
<3> Конституция Российской Федерации, принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).

Анализ заявлений и предложений, высказанных во время приема граждан, как средство изучения общественного мнения, также достаточно успешно применяется в практике работы органов местного самоуправления. Непосредственное общение с гражданами важно потому, что способствует как изучению, так и формированию общественного мнения населения о деятельности органов местной власти в целом и отдельных должностных лицах в частности. Успешное решение вопроса, разрешение проблемной ситуации, профессиональная консультация или разъяснение тех или иных обстоятельств по делу, которое волнует граждан, - все это положительным образом влияет на формирование общественного мнения о местном самоуправлении. И, наоборот, любой недостаток, будь то проявление формализма, равнодушия по отношению к гражданам и их вопросам, затягивание разрешения проблем, негативно отражается на нравственной оценке всей работы местных органов.

Надо заметить, что в последнее время в условиях активизации общественно-политической жизни общества, появления и развития новых общественных организаций с их возможностями еще одним важным средством изучения и формирования общественного мнения является взаимодействие органов местного самоуправления с общественными объединениями граждан.

Анализ органами местного самоуправления материалов средств массовой информации как средство в настоящее время также активно используется в практике работы. Достаточно часто к нему прибегают отдельные должностные лица. В программах работы телевидения и радио содержатся специальные тематические передачи, посвященные новостям и проблемам правотворческой деятельности на местном уровне, такие же тематические рубрики постоянно присутствуют в специализированных периодических изданиях.

Совокупность средств изучения органами местного самоуправления общественного мнения граждан выражает совокупность принципов публичности, открытости и доступности в деятельности этих органов.

Проведенное нами исследование в ряде муниципальных образований Республики Башкортостан позволяет сделать вывод о том, что в некоторых из них накоплен положительный опыт по изучению и формированию общественного мнения, в частности, в организации работы с обращениями граждан, по использованию различных видов и форм работы местных органов с населением, и, надо заметить, они способствуют повышению эффективности взаимодействия граждан и представителей органов местного самоуправления, позволяют оперативно реагировать на возникающие проблемы, своевременно решать местные вопросы.

С целью оперативного рассмотрения обращений граждан, изучения общественного мнения по различным вопросам, определения направления работы в соответствии с предложениями граждан в администрациях муниципальных образований созданы информационно-аналитические отделы или группы из ответственных работников администрации. Сведениями, которые собирают эти отделы и группы, активно пользуются органы местного самоуправления, должностные лица. Такие отделы созданы практически во всех администрациях крупных муниципальных образований Республики Башкортостан.

Также на практике в местных администрациях составляются обзоры обращений граждан в органы местного самоуправления. Например, в администрацию городского округа город Стерлитамак за 2016 г. поступило 6 293 письменных обращения, из них 247 - коллективных. Это на 97 обращений меньше, чем за 2015 г. (6 390). Все поступившие обращения граждан рассмотрены в сроки, установленные законами Российской Федерации и Республики Башкортостан. По содержанию письменных обращений наиболее актуальными для населения города остаются вопросы землепользования и архитектуры (2 699), а также жилищные вопросы (1 211). По сравнению с 2015 г. увеличилось количество обращений граждан по вопросам: землепользования и архитектуры (с 2 129 до 2 699), промышленности, транспорта и связи (с 159 до 175), по вопросам благоустройства и санитарного состояния (с 486 до 570), по вопросам охраны общественного порядка, вопросам садов, страхования, правовым вопросам и другим (с 189 до 286), что говорит о том, что нужно более активно решать текущие проблемы в этих сферах. В то же время снизилось количество обращений граждан: по жилищным вопросам (с 1 432 до 1 211), по вопросам социального обеспечения, труда и занятости (с 242 до 198), по вопросам оплаты за коммунальные услуги, ремонта, жилья (с 1 076 до 919) <4>.

<4> Официальный сайт администрации городского округа город Стерлитамак. URL: http://www.sterlitamakadm.ru/ (дата обращения: 29.05.2018).

В администрацию столицы Республики Башкортостан, городской округ город Уфа, в сравнении с другими муниципальными образованиями поступает больше всего обращений, что очевидно и связано с количеством проживающего там населения. В 2016 г. количество обращений составило 36 291. Относительный показатель количества письменных обращений на 10 000 населения города Уфы составляет 324 обращения. Как показал анализ всех поступивших письменных обращений граждан по темам, наиболее часто жители города обращались по вопросам жилищного хозяйства - 23,9%, строительства - 18,7%, коммунального хозяйства - 15,3%, землепользования - 13,7%, улучшения жилищных условий - 9,7% <5>.

<5> Официальный сайт администрации городского округа город Уфа. URL: https://www.ufacity.info / (дата обращения: 30.05.2018).

Интерес представляет опыт администрации города Салавата по изучению общественного мнения. Например, в процессе анкетирования на вопрос: "Какие городские проблемы, по вашему мнению, требуют первоочередного внимания?" на первое место опрошенные поставили здравоохранение, на второе - борьбу с преступностью, на третье - вопросы жилищного хозяйства <6>.

<6> Официальный сайт администрации городского округа город Салават. URL: https://salavat.bashkortostan.ru/ (дата обращения: 30.05.2018).

В соответствии с действующим законодательством об обращениях граждан и утвержденным графиком должностными лицами администраций городских округов, поселений и администраций муниципальных районов проводится личный прием граждан. Во многих городских округах, сельских поселениях, городских поселениях, муниципальных районах администрациями проводятся выездные приемы граждан главами администраций, их заместителями, депутатами, начальниками подразделений и другими специалистами. В ряде муниципальных образований в выездных приемах принимают участие представители правоохранительных органов (РОВД, ГУВД, прокуратуры и других) и общественных объединений (советы ветеранов, женсоветы, федерации различных видов спорта и другие). В городе Стерлитамаке вошло в практику ежеквартальное проведение дней администрации и выход информационных групп, куда входят и представители органов местного самоуправления, в трудовые коллективы и по месту жительства. Проводится личный прием граждан главой администрации и его заместителями.

Еще один пример применения средств изучения общественного мнения - это почтовые ящики администрации. Так, например, органы местного самоуправления городского поселения города Белебей изучают мнения граждан о работе администрации, предприятий и организаций через почтовые ящики администрации, установленные в нескольких многолюдных местах города. Такую же практику можно наблюдать в городском округе городе Кумертау, городском округе городе Стерлитамак, городском поселении городе Мелеуз и других муниципальных образованиях республики. В городском поселении городе Белебей работает телефон "06" администрации для решения оперативных вопросов, возникающих в городе и районе. Управлениями и отделами администрации проводятся "часы прямого контакта". В городском округе городе Стерлитамак работает телефонная служба "05" администрации города, которая принимает ежегодно до тысячи заявок, действует "Прямой телефон" и телефон "Обращение к Главе администрации". Подобные технологии применяются и в других муниципальных образованиях республики.

Действенным средством изучения общественного мнения на местном уровне являются социологические исследования. В целом в стране, да и в Республике Башкортостан накоплен интересный опыт проведения социологических исследований общественного мнения, включая сферу политико-правовых отношений <7>. В настоящее время изучение общественного мнения в сфере политико-правовых отношений осуществляется в формате социологического мониторинга. Термин "мониторинг" означает специально организованное, систематическое наблюдение за состоянием объектов, явлений, процессов с целью их оценки, контроля, прогноза <8>. Подробное наблюдение может быть организовано и осуществлено при помощи различных методов научного познания, в том числе и социологических. Набор этих методов достаточно большой. Так, скажем, в методике анализа документов преобладают традиционный и формализованный виды анализа. Такой же вид, как контент-анализ, применяется сравнительно реже. Данный метод предполагает подход к классификации и изучению документов на основе каких-либо заранее определенных признаков. Например, такими признаками могут быть оценочные суждения авторов документов, характер (по направленности) содержащейся информации, те или иные факты и т.п. Очень поможет этот метод в работе с материалами средств массовой информации, содержание которых определяется как совокупность имеющихся сведений, оценок, объединенных в некую целостность единой концепцией, замыслом. Цель изучения материалов средств массовой информации с использованием контент-анализа состоит в определении содержания их мнений, оценок, отношений людей к вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления и их отдельных представителей, к проблемам в решении вопросов местного значения, а также в выявлении тех условий и факторов, которые, по мнению граждан, так или иначе влияют на результаты работы местных органов, в поиске причин, влияющих на формирование в общественном сознании образа местного чиновника как человека и профессионала. Интересно, что каждый третий респондент отмечает то, что представители местных органов власти пекутся о своих собственных интересах, и лишь 20% респондентов полагают, что чиновники выражают интересы местного населения. Причем в ходе опросов выяснялось, что респонденты не только не могли сказать что-то конкретное о работе местных органов, но многие не знали даже, какие именно органы являются органами местного самоуправления.

<7> Социологическая наука и социологическое образование в Республике Башкортостан: Сборник материалов конференции. Уфа: РИЦ БашГУ, 2007. С. 128.
<8> Социологический энциклопедический словарь / Ред.-коорд. Г.В. Осипов. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2000. С. 188.

Все возможные средства изучения общественного мнения имеют как достоинства, так и недостатки. Это обстоятельство обусловливает необходимость их комплексного и системного применения. Кроме того, получаемая информация должна дополняться и соотноситься с информацией, полученной из других источников. Обобщая вышесказанное, следует подчеркнуть, что, несмотря на достаточно обширный арсенал средств изучения общественного мнения, которыми располагают местные органы, наличие правовой базы, не везде и не в полном объеме осуществляется их использование, однако достаточно много и положительных примеров их применения. По мере развития муниципально-правовых отношений закономерно будут возрастать ожидания эффективной работы местных органов со стороны жителей муниципальных образований в отношении изучения общественного мнения граждан и его учета в решении вопросов местного значения.

Литература

  1. Осипов Г.В. Социологический энциклопедический словарь / Ред.-коорд. Г.В. Осипов. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2000. 608 с.

References

  1. Osipov G.V. Sotsiologicheskiy entsiklopedicheskiy slovar [The Sociological Encyclopedic Dictionary] / Red.-koord. G.V. Osipov. Moskva: NORMA; INFRA-M. Moscow: NORM; INFRA-M, 2000. 608 s.