Мудрый Юрист

Президент РФ и федеральное собрание: некоторые аспекты разделения и взаимодействия властей в законодательной сфере

Дробот Семен Евгеньевич, ассистент кафедры теории и истории государства и права, конституционного права Института философии и права Новосибирского национального исследовательского государственного университета.

В работе рассматриваются некоторые формы взаимодействия главы государства с Федеральным Собранием в рамках законодательного процесса, произведен анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по поводу обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый федеральный закон в случае преодоления законодательными палатами президентского вето. Автором рассмотрены проблемы разграничения компетенции главы государства и Федерального Собрания в части правового регулирования вопросов законодательного характера, показано отличие отечественного "указного права" от зарубежного института делегированного законодательства.

Ключевые слова: президент, парламент, глава государства, Федеральное Собрание, законодательный процесс, разделение властей, законодательная власть, делегированное законодательство, указное право, вето президента.

The President of the Russian Federation and the Federal Assembly: Some Aspects of Separation of Legislative Powers and Interaction between Them

S.E. Drobot

Drobot Semen E., Teaching Assistant of the Department of Theory and History of State and Law, Constitutional Law of the Institute of Philosophy and Law of the Novosibirsk State University.

The article considers some forms of interaction between the head of state and the Federal Assembly within the framework of the legislative process, analyzes the legal positions of the constitutional Court of the Russian Federation on the duty of the President of the Russian Federation to sign the adopted Federal law in case of overcoming the presidential veto by the legislative chambers. The author considers the problems of differentiation of the competence of the head of state and the Federal Assembly in the part of legal regulation of legislative issues, shows the difference between the domestic "decree law" from the foreign institution of delegated legislation.

Key words: President, Parliament, head of state, Federal Assembly, legislative process, separation of powers, legislative power, delegated legislation, decree right, presidential veto.

Одной из основных сфер общения Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием является область законотворчества. В рамках законотворчества присутствуют такие формы взаимодействия, как реализация Президентом Российской Федерации права законодательной инициативы, "право вето", согласительные процедуры по вопросам преодоления разногласий палат Федерального Собрания с главой государства, промульгация закона, восполнение пробелов в законодательстве.

Принципы взаимоотношений между главой государства и парламентом в сфере законотворчества, место и роль каждого из указанных органов в законодательном процессе различаются в зависимости от избранной модели разделения властей. В современной научной литературе отсутствует единство мнений по поводу разновидности модели власти в России. Большинство исследователей характеризуют ее как смешанную. Смешанная модель разделения властей характеризуется в том числе выделением наряду с тремя ветвями государственной власти президентской власти, призванной обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие властей и охрану конституционного строя, а также наличием "правительства парламентского большинства" и парламентского контроля в отношении исполнительной власти и главы государства <1>. В законодательной сфере классический (французский) вариант смешанной модели разделения властей предполагает изъятие главы государства из перечня субъектов права законодательной инициативы, а также закрепление за парламентом некоторого перечня вопросов исключительного законодательного регулирования. Акты, издаваемые в рамках делегированного законодательства, строго ограничены установленным парламентом кругом вопросов и подписываются главой государства в Совете министров, власть которого основывается на доверии парламентского большинства. Задача построения правового государства в России и функционирование системы власти в условиях смешанной модели разделения властей требует установления сбалансированной системы "сдержек и противовесов" в законодательной сфере и соответствующих форм взаимодействия главы государства с парламентом. В механизме системы "сдержек и противовесов" в рамках законодательной сферы важным его элементом является президентское "право вето", которое сводится к тому, что глава государства вправе отклонить принятый и одобренный палатами Федерального Собрания федеральный закон. Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Федеральное Собрание вновь рассмотрит его.

<1> Кравец И.А. Российский республиканизм и проблема разделения властей // Право и политика. 2016. N 1(193). С. 28 - 39; Краснов М.А. "Нейтральная власть" Б. Констана и "президентский арбитраж" Ш. де Голля // Государство и право. 2017. N 6. С. 60 - 69.

Глава государства может возвратить закон без рассмотрения при условии нарушения конституционного порядка принятия закона, в результате которого может быть поставлен под сомнение результат волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Однако в данном случае речь не идет об отклонении принятого федерального закона. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" и, следовательно, возвращение закона Президентом Российской Федерации в данном случае не может расцениваться как "вето" <2>.

<2> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. N 10-П // Российская газета. 1996. 5 мая.

В практике законодательного процесса присутствует казус, когда в 1997 г. Президент Российской Федерации уклонялся от обязанности подписать повторно принятый (после отклонения) федеральный закон и возвратил его в законодательные палаты без рассмотрения, что стало предметом спора о компетенции в Конституционном Суде Российской Федерации <3>. Президент мотивировал свое решение тем, что нарушен формальный порядок рассмотрения закона в Федеральном Собрании. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил необходимость соблюдения главой государства своей конституционной обязанности по подписанию закона с последующим его правом на обращение в судебный орган конституционного контроля об оспаривании положений федерального закона, в том числе с точки зрения порядка его принятия. Таким образом, в случае преодоления палатами президентского "вето" глава государства обязан подписать и обнародовать федеральный закон, однако Основной закон не содержит предписаний на случай отказа Президента Российской Федерации совершить указанные действия. Не установлена специальная процедура понуждения Президента Российской Федерации к выполнению своей конституционной обязанности либо иная дополнительная процедура, позволяющая полностью соблюсти порядок подписания и обнародования федерального закона.

<3> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 1998 г. N 11-П "По делу о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ" // Российская газета. 1996. 15 мая.

На территории постсоветского пространства в некоторых государствах специально предусматривается выход из сложившейся ситуации при помощи различных способов. Так, в Молдавии предусмотрен институт временного отстранения от должности президента Республики Конституционным Судом. Временное исполнение обязанностей главы государства возлагается последовательно на председателя парламента и премьер-министра. Конституционный Суд констатирует обстоятельства, которые влекут временный переход полномочий президента к председателю парламента. Среди таких обстоятельств - отказ главы государства подписать принятый парламентом закон. В Армении предусматривается подписание и обнародование закона председателем парламента в случае уклонения от этой обязанности президента Республики, аналогичное правила существуют в Киргизской Республике, Грузии, Литве. Подписание и обнародование закона - необходимые стадии законодательного процесса. Согласно положениям российской Конституции неопубликованные законы не применяются. В связи с чем необходимость подписания и опубликования принятого в установленном Конституцией Российской Федерации порядке федерального закона приобретают важнейшее значение для правовой системы Российского государства, механизма регулирования общественных отношений, что обусловливает особую потребность в установлении дополнительных конституционных гарантий по обеспечению промульгации закона.

Существенным фактором, обусловливающим понижение роли российского парламента в осуществлении законодательной власти, является неравномерный подход действующей Конституции Российской Федерации к предметной области регулирования актов главы государства и палат Федерального Собрания, легитимированный позицией Конституционного Суда Российской Федерации по поводу форм актов, посредством которых должны регулироваться отношения, отнесенные к предмету ведения Российской Федерации. Постановления Совета Федерации и постановления Государственной Думы издаются ими соответственно по вопросам своего ведения (ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103 Конституции). В то время как в отношении Президента Российской Федерации устанавливается, что он издает указы и распоряжения, без оговорки о том, что эти акты должны издаваться по вопросам ведения Президента Российской Федерации. Такое умолчание о предмете регулирования президентского нормотворчества, а также расширительное толкование конституционно-правового статуса главы государства позволило Конституционному Суду Российской Федерации в ряде своих постановлений <4> сформировать правовую позицию, согласно которой отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает необходимость издания по данному вопросу именно федерального закона - по вопросу ведения Российской Федерации может быть издан и указ Президента Российской Федерации.

<4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 30 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // Российская газета. 1996. 15 мая; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // Российская газета. 1999. 10 февраля.

Возражения против такого положения дел и мнения о необходимости ограничения нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации встречаются в литературе <5>. По мнению В.О. Лучина, разделение властей может быть реальным лишь в том случае, если каждый ее орган будет иметь свою компетенцию, в пределах которой только он может принимать правовые акты <6>. Как отмечает Л.А. Окуньков, подобные акты главы государства были типичны для конституционных монархий и включались в "массив чрезвычайно-указного законодательства, основанного на праве главы государства в известных случаях принимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательных органов" <7>. В отечественной науке государственного права дореволюционного периода вопросы соотношения указа и закона, а также чрезвычайно-указного законодательства подробно рассматривались в научной литературе <8>. По Основным законам Российской империи 1906 г. такая возможность предусматривалась и неоднократно применялась на практике <9>, однако имела некоторые отличия от современной концепции "указного права", а именно связывалась с чрезвычайными обстоятельствами и прекращением работы Думы. Кроме того, устанавливалось, что действие такого указа прекращается, если ответственным министром не будет внесен в нижнюю законодательную палату в течение первых двух месяцев после возобновления заседаний палаты соответствующий законопроект или его не примут парламентарии.

<5> См., например: Окуньков Л.А. Институт президентства в системе государственной власти России. М.: ИД Международного университета в Москве, 2015. С. 202 - 204.
<6> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 470.
<7> Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. N 12. С. 59 - 60.
<8> Градовский А.Д. Начала русского государственного права. М.: Зерцало, 2006. Т. 1. С. 9 - 13, 49 - 53; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 224 - 225.
<9> См.: Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. М.: Маркетинг; Новосибирск: Издательство ЮКЭА, 2000. С. 178 - 179.

Современные зарубежные государства, воспринявшие на практике доктрину разделения властей, также не знают института "указного права". Делегирование законодательных полномочий, имеющее место в зарубежных государствах, несет в себе существенные отличия от отечественного "указного права". Во-первых, правом издавать такие акты наделяется, как правило, правительство, а не глава государства. Во-вторых, в зарубежных конституциях обычно устанавливается, что не допускается делегировать полномочия, относящиеся к основным правам человека и гражданина <10>. В-третьих, решение о делегировании должно быть принято парламентом. В-четвертых, использование делегированных полномочий контролируется парламентом и имеет определенный срок. В Российской Федерации среди требований, предъявляемых к таким президентским указам, Конституционный Суд Российской Федерации отмечает: 1) недопустимость принятия указа в случае, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона; 2) непротиворечие указа Конституции Российской Федерации и федеральным законам; 3) наличие пробела в федеральном законодательстве. Дополнительно в Постановлении от 25 июня 2001 г. N 9-П <11> Конституционный Суд Российской Федерации допустил возможность Президента Российской Федерации в целях охраны прав и свобод человека и гражданина предпринять правовое регулирование своим указом, когда пробел в законодательстве отсутствует, но имеется рассогласованность законодательных норм. Из чего следует, что Президент Российской Федерации и в этом случае может издать указ, который будет действовать вместо законов. При этом в качестве дополнительных требований к таким указам суд установил, во-первых, то, что предметом регулирования может быть только полномочие, которое "относится по существу к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов", во-вторых, законодатель не внес соответствующие коррективы "на протяжении длительного времени". Правда, Конституционный Суд Российской Федерации не разъяснил, что следует понимать под "длительным временем" применительно к данному вопросу, а также кто и какими критериями должен определять отнесение конкретного вопроса к сфере функционирования исполнительной власти.

<10> Чиркин В.Е. Законодательная власть. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 141.
<11> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2001 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // Российская газета. 2001. 4 июля.

Таким образом, подобные указы, как это вытекает из актов Конституционного Суда Российской Федерации, должны носить временных характер, быть "восполняющими", то есть заполнять пробелы в законодательстве либо издаваться в ситуации рассогласованности положений законодательства, когда наличествует "противоречие двух комплексов норм, ни один из которых не регулирует проблему целостным образом". Однако на практике важнейшие общественные отношения регулируются в указном порядке и при отсутствии пробелов или рассогласованности в законодательстве. Так, Указом Президента от 27 сентября 2010 г. <12>, вопреки действующему в то время Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации", на базе Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации создан самостоятельный государственный орган - Следственный комитет Российской Федерации. Соответствующий Закон о его образовании появился 28 декабря 2010 г. <13>, то есть спустя три месяца с момента издания президентского Указа. Тем самым, в отсутствие законодательного пробела или рассогласованности законодательных актов, глава государства издает акт, которым изымается значительная часть законодательно установленной компетенции государственного органа в пользу органа, учрежденного Президентом Российской Федерации. То есть в указном порядке изменено правовое регулирование, установленное федеральным законом, несмотря на то что согласно положениям ст. 90 Конституции Российской Федерации, акты главы государства не должны противоречить действующим федеральным законам. Полагаем, что в данном случае Президент Российской Федерации вышел за рамки своих полномочий, поскольку вносить изменения в регулирование отношений, установленное законодательным актом, возможно лишь в форме федерального закона.

<12> Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2010 г. N 1182 "Вопросы Следственного комитета Российской Федерации" // Российская газета. 2010. 28 сентября.
<13> Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О следственном комитете Российской Федерации" // Российская газета. 2010. 30 декабря.

Другим подобным актом является Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. <14>, преамбула к которому призвана создать видимость законодательного пробела, содержит формулировку "впредь до принятия соответствующего федерального закона". Данным Указом образована Федеральная служба войск национальной гвардии и вопреки действующему на момент издания Указа Федеральному закону "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" <15> внутренние войска в указном порядке преобразованы в войска национальной гвардии.

<14> Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. N 157 "Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации" // Российская газета. 2016. 7 апреля.
<15> Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 12 февраля.

Таким образом, отечественная конституционная модель взаимодействия главы государства и парламента в законодательной сфере не предполагает установления перечня вопросов, по которым Президент Российской Федерации может издавать акты в порядке делегированного законодательства. Кроме того, в настоящее время отсутствует механизм конституционно-правовой ответственности главы государства за уклонение от обязанности промульгации закона и не предусмотрен иной вариант промульгации в случае неисполнения этой обязанности Президентом Российской Федерации. Определенной правовой проблемой является и то, что законопроекты, внесенные в Государственную Думу Президентом, рассматриваются палатой в первоочередном порядке и не подлежат предварительному конституционному контролю со стороны Конституционного Суда Российской Федерации, в последующем практика признания неконституционными отдельных положений таких законов может снижать авторитет главы государства и усложнять внесение изменений в данные акты в целях исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Литература

  1. Градовский А.Д. Начала русского государственного права / А.Д. Градовский. М.: Зерцало, 2006. Т. 1. 470 с.
  2. Коркунов Н.М. Русское государственное право / Н.М. Коркунов. СПб.: Изд-во РГБ, 1909. Т. 2: Часть особенная. 739 с.
  3. Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века / И.А. Кравец. М.: Маркетинг; Новосибирск: ЮКЭА, 2000. 368 с.
  4. Кравец И.А. Российский республиканизм и проблема разделения властей / И.А. Кравец // Право и политика. 2016. N 1(193). С. 28 - 39.
  5. Краснов М.А. "Нейтральная власть" Б. Констана и "президентский арбитраж" Ш. де Голля / М.А. Краснов // Государство и право. 2017. N 6. С. 60 - 69.
  6. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации / В.О. Лучин. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 687 с.
  7. Окуньков Л.А. Институт президентства в системе государственной власти России / Л.А. Окуньков. М.: ИД Международного университета в Москве, 2015. 570 с.
  8. Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования / Л.А. Окуньков // Законодательство. 2000. N 12. С. 59 - 67.
  9. Чиркин В.Е. Законодательная власть / В.Е. Чиркин. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. 336 с.

References

  1. Gradovsky A.D. Nachala russkogo gosudarstvennogo prava [Origins of the Russian State Law] / A.D. Gradovsky. Moskva: Zertsalo, 2006. Moscow: Mirror, 2006. Vol. 1. T. 1. 470 s.
  2. Korkunov N.M. Russkoe gosudarstvennoe pravo / N.M. Korkunov. Sankt-Peterburg: Izd-vo RGB - Saint Petersburg: publishing house of the Russian State Library, 1909. T. 2: Chast osobennaya [Russian State Law. Vol. 2: The Special Part]. 739 s.
  3. Kravets I.A. Konstitutsionalizm i rossiyskaya gosudarstvennost v nachale XX veka [Constitutionalism and Russian Statehood in the Early XX Century] / I.A. Kravets. Moskva: Marketing; Novosibirsk: YuKEA - Moscow: Marketing; Novosibirsk: YuKEA, 2000. 368 s.
  4. Kravets I.A. Rossiyskiy respublikanizm i problema razdeleniya vlastey [The Russian Republicanism and the Issue of Separation of Powers] / I.A. Kravets // Pravo i politika - Law and Politics. 2016. N 1(193). S. 28 - 39.
  5. Krasnov M.A. "Neytralnaya vlast" B. Konstana i "prezidentskiy arbitrazh" Sh. de Gollya [B. Constant's Neutral Power and Ch. de Gaulle's Presidential Arbitration] / M.A. Krasnov // Gosudarstvo i pravo - State and Law. 2017. N 6. S. 60 - 69.
  6. Luchin V.O. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii. Problemy' realizatsii [The Constitution of the Russian Federation. Implementation Issues] / V.O. Luchin. Moskva: YUNITI-DANA - Moscow: UNITI-DANA, 2002. 687 s.
  7. Okunkov L.A. Institut prezidentstva v sisteme gosudarstvennoy vlasti Rossii [The Presidency Institution in the Russian Government System] / L.A. Okunkov. Moskva: ID Mezhdunarodnogo universiteta v Moskve - Moscow: Publishing house of the Moscow International University, 2015. 570 s.
  8. Okunkov L.A. Ukazy' Prezidenta RF i problemy' ikh sovershenstvovaniya [Decrees of the President of the Russian Federation and the Issues of Their Improvement] / L.A. Okunkov // Zakonodatelstvo - Legislation. 2000. N 12. S. 59 - 67.
  9. Chirkin V.E. Zakonodatelnaya vlast [Legislative Power] / V.E. Chirkin. Moskva: Norma; INFRA-M - Moscow: Norm; INFRA-M, 2010. 336 s.