Мудрый Юрист

Планирование законодательного регулирования развития арктической зоны Российской Федерации на основе аксиологического подхода

Пермиловский Михаил Сергеевич, доцент кафедры международного права и сравнительного правоведения Высшей школы экономики, управления и права Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Арктика имеет экономическое, транспортное, социальное, экологическое и культурное значение, поэтому в ходе подготовки законодательной инициативы в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации необходимо расставлять приоритеты будущего законодательного регулирования экономических, социальных, экологических, культурных и иных отношений в Арктическом регионе. Такие приоритеты могут быть выявлены при помощи аксиологического подхода. В статье проанализированы возможности применения аксиологического подхода к вопросам освоения Арктики с учетом использования данного подхода в конституционно-правовом регулировании. Предложена идея законодательного обеспечения развития Арктической зоны Российской Федерации на основе приоритетов, которые должны определять смысл, содержание и применение будущего федерального закона "Об Арктической зоне Российской Федерации", а также деятельность исполнительной власти и местного самоуправления в указанной сфере.

Ключевые слова: аксиологический подход, ценность, Арктическая зона Российской Федерации, Арктика.

Planning of the Legislative Regulation of the Development of the Arctic Zone of the Russian Federation Based on an Axiological Approach

M.S. Permilovsky

Permilovsky Mikhail S., Associate Professor of the Department of International Law and Comparative Legal Studies of the Higher School of Economics, Management, and Law of the Northern (Arctic) Federal University named after M.V. Lomonosov, Candidate of Legal Sciences.

The Arctic is of economic, transport, social, environmental and cultural importance; therefore, during the preparation of the legislative initiative in the development of the Arctic zone of the Russian Federation, it is necessary to set priorities for the future legislative regulation of economic, social, environmental, cultural and other relations in the Arctic region. Such priorities can be identified through an axiological approach. The article analyzes the possibility of applying the axiological approach to the development of the Arctic, taking into account the use of this approach in the constitutional and legal regulation. The idea is to support legislatively the development of the Arctic zone of the Russian Federation on the basis of priorities that should determine the meaning, content and application of the future Federal law "On the Arctic zone of the Russian Federation", as well as the activities of the Executive power and local government in this area.

Key words: axiological approach, value, Arctic zone of the Russian Federation, Arctic.

Арктика имеет особую значимость для государственных интересов, что обусловлено ее климатическим (влияние на формирование климата), природно-ресурсным (сосредоточение углеводородных ресурсов) и транспортным (кратчайшее сообщение между рынками Северо-Западной Европы и рынками Японии, Китая, США и Канады) потенциалом <1>.

<1> Федеральная целевая программа "Мировой океан", утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. N 919 // СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 4024.

Правоотношения в Арктике являются предметом регулирования комплекса нормативных правовых актов <2>, которые, впрочем, не гарантируют защиту природных особенностей Арктической зоны <3> и не учитывают "национальные стратегические приоритеты развития рассматриваемого региона" <4>.

<2> Игнатьева И.А. Устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации: проблемы правового обеспечения // Экологическое право. 2013. N 3. С. 23.
<3> Злотникова Т.В. Современные проблемы Арктического региона: природа, право, геополитика // Экологическое право. 2017. N 6. С. 15.
<4> Хлуденева Н.И. Перспективы развития правовой охраны арктических экосистем // Журнал российского права. 2015. N 11. С. 122.

Правовое регулирование общественных отношений в Арктической зоне Российской Федерации осуществляется в рамках подзаконных нормативных правовых актов <5>. Однако для проведения единой и комплексной государственной политики России в Арктике требуется принятие специального федерального закона в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации. В настоящее время такой закон представляет собой de lege ferenda, поэтому при его разработке важно учитывать различные подходы к освоению Арктики, включая аксиологический подход.

<5> Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г. N Пр-1969 // СПС "КонсультантПлюс"; Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 8 февраля 2013 г. N Пр-232 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 г. N 198 "О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера" // СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1286; Постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 2015 г. N 228 "Об утверждении Положения о Государственной комиссии по вопросам развития Арктики" // Официальный интернет-портал правовой информации. 2015. 23 марта. URL: http://www.pravo.gov.ru.

Аксиология, или теория ценностей, представляет собой раздел философии, изучающий природу ценностей, их место в реальности, структуру ценностного мира <6>. Понятие "ценность" тесно связано с такими понятиями, как "идеал", "интерес", "ориентир" <7>. Ценности имеют иерархическую природу, поскольку они отражают интересы и потребности человека, общества или государства <8>.

<6> Рафалюк Е.Е. Аксиологический подход в международном праве // Журнал российского права. 2015. N 10. С. 110.
<7> Основы государственной культурной политики, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. N 808 // Официальный интернет-портал правовой информации. 2014. 25 декабря. URL: http://www.pravo.gov.ru; Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей: Монография / М.М. Аносова, А.А. Аюрова, Ю.Н. Беляева и др.; отв. ред. А.В. Габов, Н.В. Путило. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2015. С. 6.
<8> Основы государственной культурной политики, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. N 808; Лановая Г.М. Базовые ценности современного права // История государства и права. 2014. N 20. С. 24.

Аксиологический подход имеет метафизический характер и применяется в разных отраслях права для выявления конституционной ценности положений конституции (в конституционном праве) <9>, ценности отдельных принципов международного права (в международном публичном праве) <10>, ценности гуманизма (в уголовном праве) <11>. При этом используется проблемно-ориентированное взвешивание различных интересов, в рамках которого в противовес существующим проблемам ставится идеал <12>.

<9> Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Правосудие: ориентация на Конституцию: Монография. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2018.
<10> Рафалюк Е.Е. Аксиологический подход в международном праве // Журнал российского права. 2015. N 10.
<11> Титов С.Н. О гуманизме в уголовном праве // Российская юстиция. 2018. N 3.
<12> Бочаров Т., Волков В., Дмитриева А., Титаев К. и др. Диагностика работы судебной системы в сфере уголовного судопроизводства и предложения по ее реформированию. СПб.: ИПП ЕУСПб, 2016. Ч. I. С. 10.

Таким образом, названный подход позволяет установить ценность того или иного объекта правоотношения, имеющего высокую эффективность и пользу для человека, общества и государства <13>.

<13> Francisco Parra-Luna Axiological systems theory // Systems science and cybernetics. 2009. Vol. 1. P. 226.

В случае признания ценности конкретного объекта правоотношения связанные с ним правовое регулирование и правоприменительная деятельность должны осуществляться на основе примата конкретного правоотношения. Иными словами, аксиологический подход способствует выстраиванию приоритетов в правовом регулировании и правоприменении.

Аксиологический подход не умаляет необходимости в законодательном регулировании иных общественных отношений, объекты которых не признаны ценностью для общества и государства, и не отрицает возможности применения к такому регулированию других подходов. Указанный подход способствует выстраиванию иерархии объектов правоотношений, признанных и не признанных ценностью, что позволяет предоставлять большую гарантированность обеспечения и защиты правоотношению, объект которого ценен для общества и государства. К примеру, ст. 2 Конституции Российской Федерации прямо предусмотрено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. С учетом такого аксиологического подхода осуществляется конституционно-правовое регулирование соответствующих отношений, что выражается в положении, согласно которому права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, аксиологический подход в конституционно-правовом регулировании основан на принципе гуманизма, что следует учитывать при использовании этого подхода в правовом регулировании в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации.

Аксиологическое видение развития Арктической зоны Российской Федерации позволяет применять проблемно-ориентированный подход к выработке мер по преодолению социальных, экономических, экологических, культурных или иных кризисов в Арктике. Для этого планирование законодательного обеспечения развития Арктической зоны Российской Федерации следует начинать с моделирования варианта идеального состояния экономической, экологической, социальной, культурной составляющих освоения Арктики, а также анализа существующего состояния и проблем, препятствующих реализации такого идеала. В итоге должна быть получена пропорция между общественными отношениями, которые складываются в Арктической зоне Российской Федерации нормально с учетом действующего правового регулирования, и проблемными общественными отношениями, которые требуют дополнительного регулирования.

После этого положения проекта федерального закона в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации необходимо сформулировать исходя из приоритета улучшения проблемных отношений, в том числе при помощи выработки мер поддержки субъектов права, деятельность которых может способствовать такому улучшению.

Аналогичные подходы используются в рамках подзаконных нормативных правовых актов в указанной сфере, однако при разработке соответствующих законодательных инициатив <14> не учитываются.

<14> Проект федерального закона N 98061514-2 "Об Арктической зоне Российской Федерации" внесен в Государственную Думу 16 июля 1998 г. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс"; проект федерального закона N 99042910-2 "Об Арктической зоне Российской Федерации" внесен в Государственную Думу 21 апреля 1999 г. членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс"; проект федерального закона N 1118735-6 "О внесении изменений в статью 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" внесен в Государственную Думу 5 июля 2016 г. депутатом Государственной Думы // СПС "КонсультантПлюс".

Федеральными исполнительными органами государственной власти разработаны проекты федеральных законов "Об Арктической зоне Российской Федерации" и "О развитии Арктической зоны Российской Федерации", не внесенные в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Фактически оба проекта федерального закона предлагают правовое регулирование в сфере функционирования опорных зон развития в Арктической зоне Российской Федерации, то есть арктических территорий, на которых реализуются проекты по социально-экономическому развитию, достижению стратегических интересов и обеспечению национальной безопасности в Арктике, предусматривающие применение действующих инструментов территориального и отраслевого развития, механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе на принципах государственно-частного партнерства, а также особых режимов осуществления хозяйственной деятельности и территорий с преференциальными условиями ведения предпринимательской деятельности <15>.

<15> Пункт 6 ст. 2 проекта федерального закона "О развитии Арктической зоны Российской Федерации", подготовленного Министерством экономического развития Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем указанные проекты федеральных законов не предусматривают комплексного законодательного регулирования в сфере социального, экологического, культурного развития Арктической зоны Российской Федерации, а также управления развитием Северного морского пути.

Законодательством Российской Федерации предусмотрены мероприятия по формированию и обеспечению функционирования опорных зон в Арктике <16>.

<16> Государственная программа Российской Федерации" Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации", утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. N 366 // Официальный интернет-портал правовой информации. 2014. 24 апреля. URL: http://www.pravo.gov.ru.

Таким образом, в настоящее время законодательные инициативы в рассматриваемой сфере подготовлены без учета аксиологического подхода, основанного на принципе гуманизма, поскольку направлены во многом на развитие экономической составляющей освоения Арктической зоны Российской Федерации, которая уже урегулирована в рамках подзаконных нормативных правовых актов. Это не означает отсутствие необходимости в законодательном регулировании вопросов функционирования опорных зон, однако, учитывая экологические риски, возникающие при исключительно экономическом освоении Арктики ("ее отличает высокая уязвимость природной среды к антропогенному воздействию" <17>), представляется, что в планируемом Федеральном законе приоритетное внимание следует уделить вопросам охраны компонентов природной среды Арктики.

<17> Коваль В.П. Продвижение национальных интересов России в Арктике в контексте международного сотрудничества // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2016. N 5(604). С. 14.

Планирование законодательного регулирования развития Арктической зоны Российской Федерации на основе аксиологического подхода в сочетании с проблемно-ориентированным взвешиванием различных интересов, связанных с освоением Арктики, позволит выявить приоритеты развития Арктической зоны Российской Федерации, которые будут определять смысл, содержание и применение соответствующего федерального закона, а также деятельность исполнительной власти и местного самоуправления.

Литература

  1. Аносова М.М. Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей: Монография / М.М. Аносова, А.А. Аюрова, Ю.Н. Беляева и др.; отв. ред. А.В. Габов, Н.В. Путило. М.: Изд-во ИЗиСП; ИНФРА-М, 2015. 272 с.
  2. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Правосудие: ориентация на Конституцию: Монография / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2018. 224 с.
  3. Бочаров Т. Диагностика работы судебной системы в сфере уголовного судопроизводства и предложения по ее реформированию / Т. Бочаров, В. Волков, А. Дмитриева, К. Титаев и др. СПб.: ИПП ЕУСПб, 2016. Ч. I. 110 с.
  4. Злотникова Т.В. Современные проблемы Арктического региона: природа, право, геополитика / Т.В. Злотникова // Экологическое право. 2017. N 6. С. 12 - 16.
  5. Игнатьева И.А. Устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации: проблемы правового обеспечения / И.А. Игнатьева // Экологическое право. 2013. N 3. С. 20 - 26.
  6. Коваль В.П. Продвижение национальных интересов России в Арктике в контексте международного сотрудничества / В.П. Коваль // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2016. N 5(604). С. 10 - 25.
  7. Лановая Г.М. Базовые ценности современного права / Г.М. Лановая // История государства и права. 2014. N 20. С. 23 - 27.
  8. Рафалюк Е.Е. Аксиологический подход в международном праве / Е.Е. Рафалюк // Журнал российского права. 2015. N 10. С. 110 - 125.
  9. Хлуденева Н.И. Перспективы развития правовой охраны арктических экосистем / Н.И. Хлуденева // Журнал российского права. 2015. N 11. С. 114 - 122.
  10. Francisco P.-L. Axiological systems theory / P.-L. Francisco // Systems science and cybernetics. 2009. Vol. 1. P. 222 - 231.

References

  1. Anosova M.M. Pravo i sotsialnoe razvitie: novaya gumanisticheskaya ierarkhiya tsennostey: Monografiya [The Law and Social Development: a New Humanistic Hierarchy of Values: Monograph] / M.M. Anosova, A.A. Ayurova, Yu.N. Belyaeva i dr.; otv. red. A.V. Gabov, N.V. Putilo. Moskva: Izd-vo IZiSP; INFRA-M. Moscow: Publishing house of the ILCL; INFRA-M, 2015. 272 s.
  2. Bondar N.S., Dzhagaryan A.A. Pravosudie: orientatsiya na Konstitutsiyu: Monografiya [Justice: Focus on the Constitution: Monograph] / N.S. Bondar, A.A. Dzhagaryan. Moskva: NORMA; INFRA-M - Moscow: NORM; INFRA-M, 2018. 224 s.
  3. Bocharov T. Diagnostika raboty' sudebnoy sistemy' v sfere ugolovnogo sudoproizvodstva i predlozheniya po ee reformirovaniyu. Ch. I [Diagnostics of the Operation of the Judicial System in the Criminal Proceedings Sphere and Proposals for Its Reformation. Part I] / T. Bocharov, V. Volkov, A. Dmitrieva, K. Titaev i dr. Sankt-Peterburg: IPP EUSPb. Saint-Petersburg: IRL EUSPb, 2016. 110 s.
  4. Zlotnikova T.V. Sovremenny'e problemy' Arkticheskogo regiona: priroda, pravo, geopolitika [Modern Issues of the Arctic Region: Nature, Law, Geopolitics] / T.V. Zlotnikova // Ekologicheskoe pravo - Environmental Law. 2017. N 6. S. 12 - 16.
  5. Ignatyeva I.A. Ustoychivoe razvitie Arkticheskoy zony' Rossiyskoy Federatsii: problemy' pravovogo obespecheniya [Stable Development of the Arctic Zone of the Russian Federation: Enforceability Issues] / I.A. Ignatyeva // Ekologicheskoe pravo - Environmental Law. 2013. N 3. S. 20 - 26.
  6. Koval V.P. Prodvizhenie natsionalny'kh interesov Rossii v Arktike v kontekste mezhdunarodnogo sotrudnichestva [Promotion of National Interests of Russia in the Arctic Region within the Framework of International Cooperation] / V.P. Koval // Analiticheskiy vestnik Soveta Federatsii Federalnogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii - Analytical Bulletin of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation. 2016. N 5(604). S. 10 - 25.
  7. Lanovaya G.M. Bazovy'e tsennosti sovremennogo prava [Basic Values of the Modern Law] / G.M. Lanovaya // Istoriya gosudarstva i prava - History of State and Law. 2014. N 20. S. 23 - 27.
  8. Rafalyuk E.E. Aksiologicheskiy podkhod v mezhdunarodnom prave [An Axiological Approach in International Law] / E.E. Rafalyuk // Zhurnal rossiyskogo prava - Russian Law Journal. 2015. N 10. S. 110 - 125.
  9. Khludeneva N.I. Perspektivy' razvitiya pravovoy okhrany' arkticheskikh ekosistem [Prospects of the Development of Legal Protection of Arctic Ecosystems] / N.I. Khludeneva // Zhurnal rossiyskogo prava - Russian Law Journal. 2015. N 11. S. 114 - 122.
  10. Francisco P.-L. Axiological Systems Theory / P.-L. Francisco // Systems Science and Cybernetics. 2009. Vol. 1. S. 222 - 231.