Мудрый Юрист

Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Т.В. Конюхова, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Общая характеристика правового регулирования ответственности

Актуальные проблемы развития рассматриваемого института охватывают преимущественно три сферы. Во-первых, концептуальные подходы к совершенствованию различных норм Бюджетного кодекса РФ (особенно связанных с мерами принуждения за нарушения бюджетного законодательства). Во-вторых, юридическое содержание финансовой дисциплинарной ответственности. В-третьих, согласование Кодексов - Бюджетного, Об административных правонарушениях, Налогового и Гражданского.

Решение этих проблем поможет обеспечить защиту российской финансовой системы, повысить ответственность государства и отдельных юридических лиц по своим бюджетным обязательствам, соблюдать конституционные права граждан на бюджетное финансирование их социальных потребностей (расходов) в рамках законности и правопорядка.

Злободневность затронутых проблем определяется низкой эффективностью бюджетно - правового регулирования, отсутствием четкого механизма применения мер административной, имущественной и финансово - дисциплинарной ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений. Необходимо устранить расхождения в составах финансовых правонарушений федеральных кодексов и субъектов Российской Федерации.

Так, в Бюджетном кодексе РФ имеет место принципиальная несогласованность норм с административным и административно - процессуальным законодательством, вводятся формы ответственности, которые невозможно отнести ни к уголовной, ни к административной, ни к гражданско - правовой. Статья 283 БК РФ об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, устанавливая "основания применения мер принуждения", не указывает на процедуры реализации этих мер. В результате ответственность принимает абстрактный характер, т.е. речь идет, вероятно, о какой-то особой финансово - дисциплинарной ответственности.

В общей теории права объектом правонарушения признаются те общественные отношения, которым причиняется вред в результате противоправного посягательства. Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:

бюджетная система Российской Федерации;

перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;

бюджетный процесс в Российской Федерации.

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства по ст. 283 БК РФ признаются:

Бюджетные правонарушения разнообразны. Анализ позволяет выделить несколько групп бюджетных правонарушений, наиболее тесно связанных по своему содержанию.

Первую группу составляют нарушения порядка функционирования бюджетной системы: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств.

Вторая группа - нарушение законных прав и интересов получателей бюджетных средств: неперечисление, неполное, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей, несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств.

Третья группа - нарушение доходной части бюджетов: несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов.

Четвертая группа - нарушение расходной части бюджетов: финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга.

Пятая группа - нарушение гарантий выполнения бюджетных обязательств: отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.

Шестая группа - нарушение порядка выделения бюджетных средств: несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете, уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств - утвержденным расходам и бюджетной росписи.

Седьмая группа - нарушение порядка составления проектов бюджетов, ведения бюджетной отчетности и счетов: несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.

Согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

блокировка расходов (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

изъятие бюджетных средств (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

приостановление операций по счетам в кредитных организациях (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

наложение штрафа (мера административной ответственности);

начисление пени (мера гражданско - правовой ответственности за просрочку исполнения обязательств);

иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и другими федеральными законами.

Статьей 187 БК РФ установлено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для субъекта Российской Федерации законом субъекта Федерации, а проекта местного бюджета - правовыми актами местного самоуправления в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

Эффективность ответственности напрямую зависит от добросовестного поведения получателей и распределителей бюджетных средств и активности внутриведомственного контроля со стороны государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Эффективность законного выделения и использования бюджетных средств снижается из-за сложности механизма разрешения споров, связанных с нарушением бюджетного выделения средств должностными лицами государства и государственными органами. Во многом это обусловлено отсутствием критериев выделения средств на социально - экономические цели в бюджетах разного уровня.

Много нарушений сопряжено с несоблюдением порядка обязательного зачисления доходов бюджетов в бюджеты разного уровня, что вызвано несогласованностью уровней государственной власти и местного самоуправления с уровнями бюджетной системы.

Так, в соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации насчитывает три уровня: первый - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй - бюджеты субъектов Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов; третий - местные бюджеты. Статья 129 Кодекса закрепляет принцип равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Однако Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требует выделения не трех, а четырех уровней бюджетной системы, так как муниципальные образования, расположенные в границах других муниципальных образований (в частности, внутригородские), не имеют непосредственных бюджетных отношений с региональным бюджетом.

Согласно ст. 6 названного Закона "в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города".

Таким образом, закрепленный ст. 129 БК РФ принцип равенства местных бюджетов в отношениях с региональным может распространяться лишь на муниципальные образования более высокого уровня. Действующая редакция ст. 129 противоречит указанному Закону, поскольку игнорирует двухуровневую структуру местного самоуправления, что дает региональным властям возможность не соблюдать этот основополагающий принцип бюджетных отношений.

В соответствии со ст. 30 БК РФ принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Формулировку этого принципа следовало бы изменить с учетом положений, закрепляющих доходы и расходы, финансируемые из бюджета государственных предприятий.

Применять меры принуждения могут руководители органов федерального казначейства и их заместители (согласно их полномочиям) (ст. 284 БК РФ). В порядке, установленном Кодексом и иными федеральными законами, они имеют право:

Должностные лица органов Федерального казначейства несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность, а также ответственность, предусмотренную законодательством о государственной и муниципальной службе.

Основные направления совершенствования правовых норм

Совершенствование правового регулирования ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства должно опираться на следующие позиции.

  1. Экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в БК РФ, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства, поскольку нечетко регламентирует вопросы бюджетного, налогового федерализма, межбюджетных отношений.
  2. Нормы бюджетного законодательства об ответственности, основа которых - БК РФ, не согласованы с действующими нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: из 22 видов оснований применения мер принуждения по БК РФ в КоАП РФ включено лишь четыре. Отмечается несоответствие бюджетного законодательства с законами и актами других отраслей права, что объясняется несогласованностью подходов в законопроектной работе.
  3. Необходимо в законодательном порядке придать бюджетным обязательствам статус властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств, невыполнение которых влечет за собой не только административную, дисциплинарную ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. Следует ясно определить в БК РФ имущественную ответственность за вред, причиненный интересам государства и субъектов нарушениями бюджетного законодательства. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом РФ (налоговые органы согласно ст. 35 обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетной деятельности, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств тоже должны отвечать за убытки, причиненные своими незаконными действиями.
  4. Нормы Бюджетного кодекса об ответственности разработаны без согласования с Налоговым, Гражданским кодексами, законодательством о местном самоуправлении, во многих случаях без учета конституционных прав субъектов Федерации и с нарушением регулирования денежных обязательств как имущественных отношений, определенных ГК РФ.

В Бюджетном кодексе имеет место принципиальная несогласованность норм с административным и административно - процессуальным законодательством, вводятся формы ответственности, которые невозможно отнести ни к уголовной, ни к административной, ни к гражданско - правовой. Статья 283 БК РФ об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, устанавливая "основания применения мер принуждения", не указывает на характер этих мер. В результате ответственность принимает абстрактный характер. То есть речь идет, вероятно, о какой-то особой, нерегламентированной правом "экономической" ответственности.

  1. Многие нарушения бюджетного законодательства, связанные с расходами бюджетов, могут быть предотвращены, если устранить противоречие между формулировками ст. 48 и 52 БК РФ, а также внутри ст. 58.

Так, в целях стабилизации доходной базы бюджетов всех уровней ст. 52 БК РФ установлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения налоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами Российской Федерации доли закрепленных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюджеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пересмотру в течение минимум трех лет. Досрочный пересмотр этих нормативов возможен только в случае изменения налогового законодательства.

Этому разумному принципу противоречит определение регулирующих доходов, содержащееся в ст. 48 БК РФ: "Регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов". Однако, как упоминалось ранее, ст. 52 не допускает возможности фиксации регулирующих доходов на срок менее трех лет (за исключением случаев изменения налогового законодательства).

Таким образом, для определения нормативов на очередной финансовый год следовало бы исключить из ст. 48 упоминание о возможности установления нормативов регулирующих доходов на следующий финансовый год.

Отметим также, что нельзя использовать неидентичные понятия в качестве равнозначных, как это делается в ст. 58. Правильнее говорить, что доли отчислений от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов могут передаваться местным бюджетам в качестве регулирующих доходных источников по нормативам, утверждаемым на срок не менее трех лет, а доли отчислений от региональных налогов могут закрепляться за местными бюджетами на постоянной основе или на временной основе на срок не менее трех лет.

  1. В целях сокращения числа правонарушений в сфере нецелевого использования бюджетных средств и бюджетных потерь от невозврата кредитных ресурсов в БК РФ (ст. 76) необходимо усилить норму об обязательной предварительной проверке финансового состояния получателей бюджетных кредитов - негосударственных организаций. Явный недостаток этой нормы - отсутствие указаний на последствия выявления фактической неплатежеспособности получателя бюджетного кредита в процессе проверки. Очевидно, в Бюджетном кодексе следует прямо указать, что в этом случае должна происходить блокировка соответствующих расходов, тем более что установленные Кодексом общие правила осуществления блокировки расходов такого основания для блокировки не предусматривают.
  2. Чтобы ответственность за нарушения бюджетного законодательства стала выше, нуждаются в корректировке заложенные в БК РФ принципы взаимоотношений бюджета и негосударственного сектора экономики. Бюджетный кодекс регламентирует такие формы предоставления бюджетных средств негосударственным юридическим лицам, как государственные кредиты, гарантии, инвестиции, субсидии и субвенции. В соответствии с Кодексом только бюджетные инвестиции носят возмездный характер (предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам влечет за собой возникновение у государства прав на соответствующую вкладу долю в уставном капитале). Субвенции же - форма безвозвратного и безвозмездного финансирования, а условий предоставления субсидий БК РФ не содержит, что позволяет предоставлять их, в частности, на безвозмездной основе.

Необходимо усилить режим административной и гражданско - правовой ответственности по ст. 298 и 299 БК РФ за нарушения при предоставлении бюджетных кредитов, ссуд, гарантий и инвестиций.

  1. Для предотвращения правонарушений при финансировании расходов, не предусмотренных бюджетом, целесообразно исключить из Бюджетного кодекса норму о возможности предоставления субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами или законами.

Статья 78 подразумевает, что предоставление субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам допускается в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами.

Все производственные расходы частных предприятий, по нашему убеждению, могут финансироваться из бюджета только на возвратной или возмездной основе. Кроме того, чтобы направлять государственные инвестиционные ресурсы в наиболее перспективные отрасли экономики, целесообразно закрепить в Кодексе норму о том, что предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам производится на конкурсной основе.

  1. Эффективность реализации мер ответственности за финансирование расходов, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, зависит от правомерного распределения расходов между бюджетами разного уровня.

Впервые в БК РФ дается перечень расходов, финансирование которых находится в ведении органов власти разных уровней, а также в совместном ведении. Выбранная в Кодексе степень детализации расходов разных уровней бюджетной системы, а также расходов совместного ведения недостаточна.

Поэтому указанное в Бюджетном кодексе распределение расходных полномочий можно рассматривать как первичную форму распределения, нуждающуюся в детализации, возможно даже в отдельном законодательном акте.

  1. Учитывая, что нормы Бюджетного кодекса, определяющие перечень расходов, находящихся в совместном ведении Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, не являются нормами прямого действия, вопрос о порядке разграничения расходных полномочий приобретает важное значение. Однако на этот вопрос Бюджетный кодекс ответа не дает. Статья 85 устанавливает, что распределение и закрепление между бюджетами разных уровней расходов совместного ведения производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов либо органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и утверждаются соответствующими законами о бюджетах. Причем порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов определяется Правительством РФ. Процедура согласования распределения расходов совместного ведения должна быть более демократичной. Субъекты Федерации не имеют возможности непосредственно влиять на содержание решений, принимаемых Правительством РФ. Желательно, чтобы эта процедура определялась не правительственным актом, а федеральным законом. В таком случае позиция регионов была бы учтена благодаря участию Совета Федерации в принятии соответствующего закона.
  2. К числу недостатков рассматриваемого Кодекса, приводящих к нарушениям бюджетного законодательства в сфере несоблюдения предельных размеров дефицитов бюджетов, следует отнести нечеткость норм, касающихся порядка компенсации бюджетам нижестоящих уровней выпадающих доходов или дополнительных расходов, возникающих в результате решений вышестоящих органов государственной власти. Если принимается федеральный закон, предусматривающий введение новых видов расходов бюджетов, которые ранее не финансировались ни одним бюджетом, то в соответствии со ст. 83 БК РФ этот закон должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов, в том числе передачу необходимых финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

В связи с этой формулировкой возникает вопрос: что понимается под "новым видом расхода"? Для устранения двусмысленности в ст. 83 следует говорить не о новых видах расходов, а о новых расходах, возникающих в связи с решениями вышестоящих органов государственной власти.

Крайней неопределенностью страдает формулировка, согласно которой федеральный закон, устанавливающий новые виды расходов, должен предусматривать источники их финансирования, "в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней" бюджетной системы Российской Федерации.

Думается, необходимо уточнить формулировку ст. 83 так, чтобы обязанность компенсации дополнительных расходов региональных и местных бюджетов, возникающих в связи с решениями, принятыми федеральными органами власти, носила не факультативный, а обязательный характер.

  1. Нарушения бюджетного законодательства неизбежны при осуществлении компенсации бюджетам нижестоящих уровней дополнительных расходов, возникающих в результате решений вышестоящих органов власти. Из-за разночтений, возникающих при сопоставлении перечисленных норм БК РФ, неясно главное: обладают ли нижестоящие бюджеты правом на компенсацию выпадающих доходов или дополнительных расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти?

Согласно ч. 4 ст. 130 БК РФ средства, переданные региональным и местным бюджетам в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам их ведения, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений. Однако, как явствует из ст. 45, безвозмездные перечисления, во-первых, существуют только как форма межбюджетных расчетов в пределах текущего года, а, во-вторых, не носят целевого характера, а значит, нельзя проконтролировать их направление именно на финансирование переданных расходных полномочий. Поэтому представляется более правильным передавать средства для финансирования дополнительных расходов с одного уровня бюджетной системы на другой только в форме субвенций, имеющих строго целевой характер.

Нарушения, за которые предусмотрена ответственность по БК РФ

Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289), выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью (ст. 217), уведомлением о бюджетных ассигнованиях (ст. 220), сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием, влечет за собой наложение штрафов (ст. 221) на руководителей организаций - получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Статья 289 БК РФ во многом схожа со ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств" КоАП РФ, которая предусматривает наложение административных штрафов на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ; на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ. Так, использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет за собой наложение административного штрафа (ст. 15.14 КоАП РФ).

Субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 15.14, могут быть как должностные лица получателей бюджетных средств, так и организации - получатели таких средств.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется органами исполнительной власти всех уровней (федеральной, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления) на основе бюджетной росписи (ст. 217 БК РФ), ст. 246 БК РФ регулирует исполнение лишь федерального бюджета.

Следует отметить, что ст. 289 не предусматривает привлечения к административной ответственности юридических лиц.

Согласно Инструкции Министерства финансов РФ "О порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации", утвержденной Приказом от 26 апреля 2001 г. N 35н, нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

Получатель средств - бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя или распорядителя средств федерального бюджета, а также иной прямой получатель, имеющий право на получение бюджетных ассигнований; бюджет субъекта Российской Федерации или юридическое лицо, получившее из федерального бюджета субсидии или субвенции, бюджетные ссуды, бюджетные кредиты.

Нарушение законодательства при использовании средств федерального бюджета влечет за собой применение органами федерального казначейства следующих мер принуждения:

Правом применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства по материалам проверок органов финансового контроля обладают руководители (заместители руководителей) управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации.

Применение мер принуждения, указанных в подп. "а", "б", "в", "г", "д" п. 3 Инструкции, осуществляется на основании постановления о списании (взыскании) денежных средств или уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований, принятого органом федерального казначейства и подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа федерального казначейства.

Постановление о списании (взыскании) денежных средств со счетов получателей средств федерального бюджета, корреспондентских счетов кредитной организации (далее - постановление) принимается на основании представления, подписанного должностным лицом органа финансового контроля, уполномоченного совершать указанные действия, заключения должностного лица органа федерального казначейства об истечении срока возврата средств федерального бюджета, процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета, акта проверки получателя средств (кредитной организации), подписанного должностным лицом органа федерального казначейства.

Представление оформляется в двухмесячный срок после подписания акта проверки органом финансового контроля, установившего нарушения бюджетного законодательства.

Постановление (уведомление) принимается в течение десяти дней с даты получения органом федерального казначейства представления, заключения или акта проверки от органа федерального казначейства.

Постановление оформляется в четырех экземплярах с учетом требований, предъявляемых законодательством Российской Федерации к исполнительным документам, и должно состоять из вводной, описательной, констатирующей, резолютивной частей и содержать ссылку на законодательные акты Российской Федерации, предоставляющие право руководителю (заместителю руководителя) органа федерального казначейства выносить названное постановление.

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290 БК РФ), по истечении срока, установленного для их возврата, влечет за собой наложение административных штрафов на руководителей - получателей средств, а также изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, влечет за собой взыскание пени за несвоевременный возврат средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, влечет за собой сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставления отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет. Статье 290 БК РФ аналогична ст. 15.15 "Нарушения срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе" КоАП РФ, которая предусматривает наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 40 до 50, на юридических лиц - до 1000 МРОТ.

Однако ст. 290 БК РФ устанавливает применение административного штрафа лишь на руководителей получателей бюджетных средств.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291 БК РФ), влечет за собой наложение административных штрафов на руководителей организаций - получателей средств, а также изъятие в бесспорном порядке процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе, взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. Статья 291 БК РФ в целом соответствует ст. 15.16 КоАП РФ "Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами", которая устанавливает административную ответственность в виде штрафа, налагаемого на должностных лиц в размере от 40 до 50, а на юридических лиц - от 400 до 1000 МРОТ.

Статья 291 не предусматривает наложение административных штрафов на юридических лиц.

Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (ст. 292), влечет за собой наложение административных штрафов на руководителей получателей бюджетных средств, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Однако следует иметь в виду, что в гл. 19 "Административные правонарушения против порядка управления" КоАП РФ есть ст. 19.7 "Непредставление сведений (информации)", которая предусматривает наложение административного штрафа не только на руководителей, но и на юридических лиц и отдельных граждан.

Поскольку перечень сведений для составления проектов бюджетов установлен ст. 172, а для отчетов об исполнении бюджетов - ст. 241 БК РФ, по мнению автора, ст. 19.7 КоАП РФ, вероятно, может применяться и к ст. 292 БК РФ. В литературе высказано и иное мнение, поскольку КоАП РФ прямо не предусматривает такого состава.

Неперечисление бюджетных средств получателям, перечисление бюджетных средств (ст. 293 БК РФ) в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное перечисление средств получателям влечет за собой наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РСФСР, выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ. Новым КоАП не предусмотрена административная ответственность в случаях, указанных в ст. 293 БК РФ.

Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294 БК РФ) влечет за собой наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РСФСР, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Новый КоАП не содержит состава, совпадающего с нормами об административной ответственности по ст. 294 БК РФ.

Несоответствие сводной бюджетной росписи и бюджетной росписи главных распорядителей бюджетных средств расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295 БК РФ), влечет за собой наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РСФСР, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Состава правонарушения, текстуально совпадающего с предусмотренным ст. 295 БК РФ, в гл. 15 КоАП РФ нет.

Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296 БК РФ). Финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, влечет за собой наложение административных штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ. Состав, совпадающий с установленным ст. 296 БК РФ, отдельно не предусмотрен в новом КоАП, однако, по мнению автора, наименование статьи не соответствует ее содержанию.

Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297 БК РФ) влечет за собой наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, изъятие в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ. В КоАП РФ нет состава, соответствующего предусмотренному ст. 297 БК РФ.

Предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением порядка, установленного БК РФ (ст. 298), влечет за собой наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ. Новым КоАП ответственность за правонарушение, предусмотренное ст. 298 БК РФ, не установлена.

Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом (ст. 299), влечет за собой наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ. Новым КоАП ответственность за правонарушение, предусмотренное ст. 299 БК РФ, не установлена.

Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом (ст. 300), влечет за собой наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, аннулирование указанных гарантий, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ. Новым КоАП административная ответственность, предусмотренная ст. 300 БК РФ, не установлена.

Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом (ст. 301), влечет за собой блокировку соответствующих расходов, наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Если выявлены факты умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок, руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к ответственности, предусмотренной УК РФ. Новым КоАП административная ответственность за правонарушение, предусмотренное ст. 301 БК РФ, не установлена.



Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (ст. 302 БК РФ). Размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление с нарушением порядка, установленного Кодексом, влечет за собой наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, изъятие в бесспорном порядке размещенных (переданных) бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ. Новый КоАП не установил административной ответственности, предусмотренной ст. 302 БК РФ.

Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов (ст. 303 БК РФ) наказывается штрафом. Незачисление либо несвоевременное зачисление средств, подлежащих обязательному зачислению в доходы соответствующих бюджетов, влечет за собой наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ. Новым КоАП не предусмотрена административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства, определенное ст. 303 БК РФ.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета соответствующих бюджетов (ст. 304 БК РФ), влечет за собой наложение штрафов на руководителей кредитных организаций, а также взыскание пени с кредитной организации в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. В новом КоАП не в полной мере проработана административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства, определенная ст. 304 БК РФ. Однако ст. 15.8 "Нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса)" КоАП РФ может быть применена в соответствующих случаях к ст. 304 БК РФ.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств, подлежащих зачислению на лицевые счета получателей бюджетных средств (ст. 305 БК РФ), влечет за собой наложение штрафов на руководителей кредитных организаций, а также взыскание пени с кредитной организации в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. В КоАП РФ не предусмотрена административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства, определенная ст. 305 БК РФ. Следует иметь в виду, что ст. 15.10 КоАП РФ устанавливает ответственность за неисполнение поручений государственных внебюджетных фондов.

Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам, отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства (ст. 306 БК РФ), кроме оснований, предусмотренных Бюджетным кодексом, либо несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств влекут за собой наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Новым КоАП не в полной мере предусмотрена административная ответственность за нарушения бюджетного законодательства, определенные ст. 306 БК РФ. Однако, как представляется, в отдельных случаях может быть применена ст. 19.7 КоАП РФ. Согласно ст. 226 БК РФ требуется подтверждение денежных обязательств.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства регулируется не только Бюджетным кодексом, но и другими федеральными законами. Так, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" (ст. 80) установлено: использование не по целевому назначению бюджетных кредитов влечет за собой наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению. Взыскание указанных штрафов за нецелевое использование средств осуществляется органами федерального казначейства.

Действует общий порядок зачисления в федеральный бюджет сумм возврата выданных из него ссуд, кредитов и платы за пользование ими. Однако в отдельных случаях устанавливается целевой порядок их использования. Например, согласно ст. 82 упомянутого Федерального закона средства, поступающие в бюджет от возврата ранее выданных на возвратной основе средств и платы за их использование на агропромышленный комплекс, направляются в уставный капитал акционерных обществ "Росагролизинг" и "Россельхозбанк".



Статьей 86 того же Федерального закона установлен бесспорный порядок взыскания просроченных средств, выданных из федерального бюджета на возвратной основе, с бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов закрытых административно - территориальных образований.

Поскольку ст. 2 БК РФ введен приоритет его действия, вызывает сомнение установление другой ответственности за аналогичные нарушения бюджетного законодательства.

Целесообразно вспомнить о порядке исполнения бюджетных обязательств. Бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью (ст. 222 БК РФ). Утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств регламентированы ст. 223 БК РФ.

Лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств. Лимиты обязательств доводятся до всех распорядителей и получателей средств органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия.

Сводный реестр лимитов бюджетных обязательств по всем распорядителям и получателям средств представляется уполномоченным исполнительным органом в контрольный орган, создаваемый законодательным (представительным) органом.

Порядок изменения лимитов бюджетных обязательств установлен ст. 224 БК РФ. Лимит не может отличаться от объема бюджетных ассигнований в расчете на квартал, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Изменение лимитов бюджетных обязательств возможно в случае изменения бюджетных ассигнований, определенном ст. 228 БК РФ, а также при блокировке расходов, определенной ст. 231. Изменение лимитов бюджетных обязательств возможно и без изменения бюджетных ассигнований, если орган, исполняющий бюджет, отсрочил исполнение предоставленных лимитов. Орган, исполняющий бюджет, вправе отсрочить предоставление лимита бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств на период до трех месяцев. При этом отсроченные обязательства не могут превышать 10% бюджетных ассигнований, установленных на квартал, в котором производится отсрочка обязательств.



Уполномоченный исполнительный орган, распорядители бюджетных средств обязаны довести до всех нижестоящих распорядителей и получателей изменения лимитов бюджетных обязательств не позднее чем за пять дней до начала периода действия измененных лимитов бюджетных обязательств. Изменение лимитов не может быть произведено после истечения половины срока их действия.

Получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств (ст. 225 БК РФ) по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Формы платежных документов утверждаются Минфином России по согласованию с Банком России.

Подтверждение денежных обязательств определяется ст. 226 БК РФ. Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям Бюджетного кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Перечень и формы документов, представляемых в орган, исполняющий бюджет для подтверждения денежных обязательств, утверждаются правовым актом органа исполнительной власти. Орган, исполняющий бюджет, осуществляет процедуру подтверждения исполнения денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления платежных документов совершает разрешительную надпись.

Объемы принятых и исполненных денежных обязательств не могут превышать лимиты бюджетных обязательств. Объем подтвержденных денежных обязательств не может превышать объем принятых денежных обязательств. Подтвержденные обязательства могут отличаться от принятых только в случае отказа органа, исполняющего бюджет, подтвердить последние. Орган, исполняющий бюджет, может отказаться подтвердить принятые бюджетные обязательства исключительно в следующих случаях:

при несоответствии принятых денежных обязательств требованиям Бюджетного кодекса, закону (решению) о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;

при несоответствии таких обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;



при блокировке расходов.

Должностные лица органа, исполняющего бюджет, несут ответственность за превышение сроков; неподтверждение принятых денежных обязательств при отсутствии обстоятельств, указанных в Бюджетном кодексе, за неподтверждение принятых денежных обязательств и совершение разрешительной надписи.

Уведомление о лимитах бюджетных обязательств федерального бюджета (ст. 249 БК РФ) является базовым институтом в правовом регулировании бюджетных (финансовых) обязательств.

Объем распорядительных прав получателей средств федерального бюджета на принятие денежных обязательств федерального бюджета устанавливается в порядке утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств. Лимиты формируются на период, не превышающий три месяца, на основании сводной бюджетной росписи федерального бюджета, доведенных бюджетных ассигнований и прогноза доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Лимиты обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета утверждаются Федеральным казначейством. Распределение обязательств между распорядителями и получателями средств утверждается главными распорядителями средств федерального бюджета.

Утвержденные лимиты бюджетных обязательств доводятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств через Федеральное казначейство в форме уведомления о лимите. Лимиты должны быть доведены до получателей средств не позднее чем за пять дней до начала срока действия указанных лимитов. Федеральное казначейство вправе отсрочить предоставление прав на принятие бюджетных обязательств распорядителям и получателям средств федерального бюджета на период до трех месяцев в порядке, определенном ст. 224 БК РФ. Лимиты бюджетных обязательств по всем получателям на определенный срок сводятся в единый реестр, который направляется федеральным казначейством для сведения в Счетную палату РФ.

Принятие обязательств федерального бюджета (ст. 250 БК РФ) осуществляется на основании уведомлений о выделенном лимите обязательств. Получатель средств федерального бюджета вправе производить закупки, начислять установленные денежные выплаты, в том числе авансовые платежи (предоплату), принимать иные денежные обязательства федерального бюджета согласно смете доходов и расходов и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

Подтверждение платежных обязательств федерального бюджета регламентировано в ст. 251 БК РФ. Федеральное казначейство совершает расходование средств бюджета после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода, требованиям Бюджетного кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.



Перечень и формы документов, представляемых в Федеральное казначейство для подтверждения принятых денежных обязательств федерального бюджета, утверждаются Правительством РФ. Федеральное казначейство осуществляет процедуры выверки и подтверждения исполнения денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления документов совершает разрешительную надпись. Объем принятых денежных обязательств не может превышать лимиты бюджетных обязательств. Объем подтвержденных денежных обязательств не может превышать объем принятых денежных обязательств. Объем подтвержденных денежных обязательств может отличаться от объема принятых денежных обязательств только в случае отказа федерального казначейства подтвердить принятые денежные обязательства по основаниям, установленным Бюджетным кодексом.

Подтвержденное денежное обязательство федерального бюджета служит основанием для расходования средств бюджета.

Проведенный анализ позволяет отметить положительные явления в правовом регулировании ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Безусловно, положительно установление в законодательном порядке определения нарушения бюджетного законодательства; стремление законодателя к систематизации норм, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Вместе с тем необходимо отметить недостатки в правовом регулировании: запутанность и разноречивость норм об ответственности.

В действующем КоАП РФ - три категории статей, предусматривающих административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Часть статей Кодекса, предусматривающих составы нарушений в бюджетной сфере, почти точно соответствует положениям Бюджетного кодекса, другая часть (при наличии редакционных несовпадений) по существу соответствует составам нарушений, предусмотренных БК РФ.

Однако значительное количество нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных БК РФ, не предусмотрено КоАП РФ.

Из сопоставления норм гл. 23 "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" и гл. 28 "Возбуждение дела об административном правонарушении" КоАП РФ видно, что круг должностных лиц, рассматривающих дела, значительно уже круга лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

При регламентации ответственности за нарушение бюджетного законодательства следует четко разграничить финансовые санкции, взыскиваемые в бесспорном порядке, и санкции административные.

Следовало бы расширить в КоАП РФ круг статей, устанавливающих административную ответственность должностных лиц. Особенно важно согласовать нормы об ответственности, предусмотренные статьями БК РФ, с нормами об ответственности, предусмотренными статьями КоАП.

Урегулирование в соответствии со ст. 76 (п. 2) Конституции РФ согласованными федеральными законами (БК РФ и КоАП РФ) вопросов установления финансовой и административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства позволит установить полный и ясный перечень мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства, что будет способствовать защите интересов получателей бюджетных средств из бюджетов любого уровня и соблюдению финансовой (бюджетной) дисциплины.