Мудрый Юрист

Политико-правовые акты в регулировании экологических отношений

Краснова Ирина Олеговна, заведующая кафедрой земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор.

В статье обсуждается юридическая сила некоторых видов регулирующих актов, таких как информационные справочники НДТ, документы стратегического планирования по вопросам охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Поднят вопрос и о необходимости определения их места в системе правового регулирования экологических отношений в целях создания ясной иерархии, повышения эффективности законодательства и создания полноценного механизма реализации. Предложено две альтернативы - либо принятие отдельного закона или отдельной главы в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" по экологической политике, либо проведение кодификации политико-правовых документов.

Ключевые слова: документы стратегического планирования, НДТ, экологическая доктрина, экологическая безопасность.

Political and Legal Acts in the Regulation of Environmental Relationships

I.O. Krasnova

Krasnova Irina O., Head of the Department of Land and Environmental Law of the Russian State University of Justice, Doctor of Law, Professor.

The Article discusses an issue about the juridical force of certain regulatory acts, such as informative reference book on the best available techniques, political documents on environmental protection, natural resources use and ecological security. The author points to the necessity to determine their place in the system of legal regulation of ecological relationships for the purpose of having a clear hierarchy of acts, improving the efficiency of law and creating a complete legal implementing mechanism. It is suggested to follow two alternatives - to adopt a separate law or to include a chapter into the Federal Law "On environmental Protection" about the ecological policy, or to codify the existing political strategic documents.

Key words: strategic political documents, best available techniques, ecological doctrine, ecological security.

Система экологического права России проходит стадию динамичного развития в общем контексте развития системы права России как в направления накопления числа и усложнения содержания нормативных правовых актов, так и в направлении расширения видов государственных актов, регулирующих общественные экологические отношения. Пересмотрена, а скорее, уточнена правовая природа множества ведомственных актов, содержащих рекомендации, инструкции, разъяснения по исполнению тех или иных положений законодательства, постановлений пленумов Верховного Суда Российской Федерации. Речь идет о письмах, приказах, методиках и иных актах органов государственной власти, правовую природу которых не всегда возможно определить. В соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) <1> такие акты, если они содержат разъяснения законодательства и обладают нормативными свойствами, приравниваются к нормативным правовым актам и могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства. В соответствии со ст. 20 КАС РФ высшие судебные инстанции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации рассматривают в качестве первой инстанции административные дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных органов (ст. 21), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов субъектов Российской Федерации (ст. 20), содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. В практике Верховного Суда Российской Федерации выработана позиция относительно критериев, которые они используют при оценке юридической силы таких актов и их признания обязательными для исполнения и соблюдения. Такие акты будут нормативными правовыми актами, если они содержат обязывающие предписания общего характера в отношении неопределенного круга лиц и подлежат неоднократному применению, а их положения соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, носят информационно-разъяснительный характер и могут быть оспорены, если этим актом нарушены права, свободы и законные интересы административного истца <2>. При отсутствии этих признаков такой акт, как не обладающий нормативными свойствами, не входит в систему правового регулирования общественных отношений, а является индивидуальным актом, применимым к конкретному лицу.

<1> См.: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
<2> См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 сентября 2016 г. N АПЛ16-360 // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, в систему нормативных правовых актов, помимо законов и подзаконных актов, включена категория актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Вместе с тем вряд ли можно считать, что создана полная ясность относительно юридической силы актов, принимаемых органами исполнительной власти, особенно в контексте их неразрывной связи с информационными документами, принимаемыми уполномоченными на это негосударственными организациями. Применительно к системе правового регулирования охраны окружающей среды речь, к примеру, идет об информационно-технических справочниках по наилучшим доступным технологиями (далее - НДТ), которые имеют юридическую силу национальных стандартов ("документы, разрабатываемые и применяемые в национальной системе стандартизации" <3>). Соответственно, они будут иметь не обязательный для исполнения и соблюдения характер (предназначены для добровольного и многократного применения) <4>, а их внедрение осуществляется по решению самого субъекта (промышленного предприятия), хотя и стимулируется государством при помощи механизмов оказания государственной поддержки и установления льгот (освобождения) по плате за негативное воздействие на окружающую среду. Одновременно в соответствии со ст. 29 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон "Об охране окружающей среды") <5> нормативными документами, федеральными нормами и правилами устанавливаются обязательные для соблюдения "технологические показатели наилучших доступных технологий". Таким образом, возникает сложный по своей правовой природе акт, который, будучи рекомендательным по своей юридической силе, может содержать обязательные для соблюдения элементы.

<3> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2014 г. N 1458 "О порядке определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям" // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть II). Ст. 253.
<4> См.: Федеральный закон от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 27. Ст. 3953.
<5> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Оспаривание информационно-технических справочников НДТ как рекомендательных фактически невозможно, и альтернативой для, скажем, научной организации, обладающей знаниями о более совершенной, чем установленное справочником НДТ, технологии, является сложная, бюрократизированная процедура актуализации НДТ. Возможно также оспаривание нормативного документа, который, скажем, установил обязательные для соблюдения технологические показатели той или иной НДТ. В случае успеха весь справочник, по сути, рушится и теряет свое значение. Пока это вопрос будущего, но уже очевидно, что государственные органы, предприятия и научные организации окажутся в крайне сложных, многоступенчатых общественных правоотношениях, реализация которых будет регулярно сталкиваться на разных этапах с административными барьерами.

С внедрением механизма НДТ, по сути, параллельно будут существовать две системы охраны окружающей среды. Одна направлена на снижение негативного воздействия при помощи механизма НДТ с закреплением свободы принятия решения о его внедрении за субъектом воздействия. Другая нацелена на сохранение качества окружающей среды в рамках экологического нормирования на максимально допустимом уровне и опирается на механизм обязательного соблюдения требований охраны окружающей среды со всем арсеналом наказания за их нарушение. Первая будет носить добровольный характер, а вторая - обязательный, и обе будут обеспечены различными механизмами реализации.

Более неопределенная ситуация с точки зрения правовой природы и юридической силы сложилась в отношении еще одного нового вида регулирующих актов - основ государственной политики, стратегий, доктрин, так или иначе определяющих принципиальные позиции государства по разнообразным экологическим проблемам. Таких актов уже множество, они приняты различными органами государственной власти, различны по форме закрепления, имеют чаще ограниченный срок действия. Речь идет об актах, принятых в форме указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, либо актах, одобренных Президентом Российской Федерации, распоряжениями Правительства Российской Федерации (Экологическая доктрина) <6>. Эти характеристики не позволяют со всей очевидностью определить иерархию таких актов, системную связь и даже очертить круг субъектов регулируемых общественных отношений.

<6> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.

В науке права в соответствии с критерием правовой природы такие акты получили наименование политико-правовых <7> наряду с Конституцией Российской Федерации <8>. По своему назначению, содержанию и юридической технике, применяемой при формулировках своих положений, они входят в систему актов стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании" <9>. Для таких актов установлен особый порядок внесения изменений в виде корректировки документов стратегического планирования без изменения периода их действия. Участники стратегического планирования включают только соответствующий круг органов государственной власти и органы местного самоуправления, исключая законодательную власть. Принимаются они в порядке их утверждения (одобрения). На сегодня остается открытым вопрос о применимости имеющихся процедур их оспаривания как в административном, так и в судебном порядке. В соответствии с КАС РФ документ должен быть ясно определен как нормативный правовой акт либо акт, обладающий нормативными признаками и затрагивающий права и законные интересы истцов. Все вышеизложенное свидетельствует, по крайней мере, о некоторой особой роли и месте таких актов в системе права России, на осмысление которых потребуются дополнительные усилия.

<7> Содержание экологической политики Российской Федерации на сегодняшний день определяется Экологической доктриной Российской Федерации (устанавливает цели, направления, задачи и принципы проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, предусматривает условия решения глобальных и региональных экологических проблем и регулирования глобализации в интересах устойчивого развития мирового сообщества). Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510; см. также: Ручкина Г.Ф., Меркушова О.В. Правовые подходы к решению проблем современного экологического кризиса // Международное публичное и частное право. 2017. N 4.
<8> Отмечая значение Конституции Российской Федерации для определения направления государственного строительства России как "демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления" (ст. 1), не следует идеализировать этот важнейший политико-правовой документ. См.: Хабриева Т.Я., Лазарев В.В., Габов А.В. и др. Судебная практика в современной правовой системе России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой, В.В. Лазарева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; НОРМА; ИНФРА-М, 2017. Гл. 1.
<9> См.: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3378.

В системе регулирования экологических отношений, тем не менее, роль актов стратегического планирования, несомненно, растет.

Принятые экологические политико-правовые документы дали толчок развитию самостоятельного направления в науке экологического права, в круг интересов которой вошли вопросы определения юридической силы таких документов, их соотношения с законами, места в иерархии нормативных правовых актов, вопросы содержания политико-правовых норм, выявления правовых механизмов их реализации.

Вместе с положительными оценками значения этой деятельности органов государственной власти звучит и критика. Отмечаются отсутствие законодательной базы для реализации Экологической доктрины <10>, "необязательность" выполнения документов "директивного" характера, которая фактически дискредитирует идею стратегического планирования <11>, неполное отражение проблем экологической безопасности в Стратегии экологической безопасности, в число которых не вошли такие, как истощение запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов <12>. Подвергается критике отсутствие механизмов исполнения политико-правовых документов и возникающих противоречий между этими документами и имеющими обязательную юридическую силу законами и подзаконными актами. Так, несмотря на объявленную Экологической доктриной задачу усиления роли государственной и общественной экологической экспертизы, перечень объектов государственной экологической экспертизы был законодательно кардинально сокращен, т.е. роль механизма фактически ослаблена <13>. Если Основами государственной политики в области экологического развития на период до 2030 г. <14> (далее - Основы) предусмотрен механизм решения задачи восстановления нарушенных естественных экологических систем, включающих в том числе развитие правовых, экономических, организационных и методических механизмов возмещения вреда, причиненного окружающей среде, то Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в этой части до сих пор характеризуется наличием несогласованных норм, затрудняющих его исполнение <15>. К критике по этому вопросу следует добавить и такой очевидный пример, по сути, отступления на уровне нормативного правового акта от государственной политики в области экологического развития. Так, Основами предусмотрен переход от "платежей за сверхлимитное загрязнение на практику возмещения вреда". Однако Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2017 г. N 255 "Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду" <16>, т.е. принятое через 5 лет после Основ, сохранило механизм платы за сверхнормативное загрязнение.

<10> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации: Монография. М.: Проспект, 2017.
<11> См.: Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Тенденции и перспективы совершенствования государственной политики в области экологического развития // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 7. С. 162 - 173.
<12> См.: Русин С.Н. Экологическая безопасность в системе национальной безопасности Российской Федерации (новации, достижения и проблемы новой Стратегии национальной безопасности и проекта Стратегии экологической безопасности) // Административное право и процесс. 2017. N 5. С. 25 - 28.
<13> См.: Гиззатуллин Р.Х. Правовое обеспечение реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года // Экологическое право. 2016. N 5. С. 3 - 6.
<14> См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<15> См.: Игнатьева И.А. Актуальные проблемы возмещения вреда окружающей среде (аспекты правового регулирования, судебной практики и реализации государственной политики в области экологического развития) // Экологическое право. 2016. N 4. С. 10 - 17.
<16> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2017 г. N 255 "Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду" // СЗ РФ. 2017. N 11. Ст. 1572.

Кроме того, нельзя не заметить, что идет процесс неконтролируемого и трудно прогнозируемого расширения сферы политико-правового регулирования, наблюдается быстрый рост числа и разнообразия документов стратегического планирования. При этом не всегда понятна логика этой деятельности. К примеру, имеется Водная стратегия, но лесной стратегии нет. Принята Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года <17>, но стратегии охраны животного и растительного мира в целом и сохранения биологического разнообразия нет, хотя сохранение биоразнообразия Основы декларировали в качестве цели государственной политики в области экологического развития.

<17> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2014 г. N 212-р "Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2014. N 9. Ст. 927.

Не совсем понятно принятие Стратегии экологической безопасности, если обеспечение экологической безопасности является одной из стратегических целей, провозглашенных Основами и Экологической доктриной. Кроме того, эти документы фактически имеют если не полностью совпадающие, то в значительной степени дублирующие цели. Так, Основы провозглашают своей целью в том числе сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений и обеспечения экологической безопасности. Целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности (Стратегия экологической безопасности) являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Грань между мерами охраны окружающей среды и мерами обеспечения экологической безопасности как юридическими понятиями, что стало предметом научных дискуссий <18>, фактически исчезает.

<18> См.: Русин С.Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. 2014. N 7. С. 32 - 40; Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 118 - 127.

Возникают и достаточно новые вопросы относительно понимания и, соответственно, правовой реализации государственной экологической политики как самостоятельного сектора государственной политики в целом. Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. <19> "установление избыточных требований в области экологической безопасности, рост затрат на обеспечение экологических стандартов производства и потребления" рассматриваются в качестве одного из вызовов и угроз экономической безопасности. Соответственно, перед правовым и финансовым обеспечением экологической безопасности возникают экономические ограничения, которые еще предстоит интегрировать в экологическую политику и право.

<19> См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. N 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2017. N 20. Ст. 2902.

С учетом вышеизложенного возникает очевидная потребность приступить к совершенствованию и гармонизации системы экологических политико-правовых актов. Здесь можно предложить два направления такого совершенствования. Во-первых, принимая во внимание имеющуюся законотворческую практику принятия отдельных законов относительно государственной политики в той или иной сфере или включения в текст отдельных комплексных законов глав, прямо регулирующих и определяющих государственную политику, представляется возможным принять отдельный федеральный закон об экологической политике, закрепив основные долгосрочные ориентиры развития правового регулирования в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, творчески кодифицировав положения действующих политико-правовых документов в части тех, которые носят принципиальный, устойчивый и долгосрочный характер, затрагивают (меняют или уточняют) права и обязанности субъектов экологических отношений, в том числе экологические права граждан. Правовые нормы закона об экологической политике будут иметь ясную обязательную юридическую силу, устойчивый долгосрочный характер, очертят круг субъектов отношений реализации политики и станут твердой основой для принятия документов стратегического планирования, принимаемых соответствующими органами государственной исполнительной власти.

Такие прецеденты уже есть. К примеру, имеются Федеральные законы от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" <20>, от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" <21>, от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" <22>. В Федеральном законе от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" есть гл. 2 "Государственная политика Российской Федерации в сфере стандартизации". Отдельные главы о государственной политике в соответствующей сфере имеют и Федеральные законы от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" <23>, от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (ст. 29 "Инвестиционная политика государства в электроэнергетике") <24>, от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (ст. 6 "Основные цели и принципы государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации") <25>, от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (ст. 4 "Принципы государственной политики в области газоснабжения в Российской Федерации") <26>.

<20> См.: Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 41.
<21> См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" // СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670.
<22> См.: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.
<23> См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159.
<24> См.: Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.
<25> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.
<26> См.: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.

Альтернативой, вероятно, менее болезненной, но более сложной, может служить проведение кодификации документов стратегического планирования путем анализа, сравнения их положений, устранения дублирований, включения перекрестных отсылочных положений, которые позволят установить ясную содержательную связь между ними. В рамках этой альтернативы, тем не менее, остается недостаточно ясным вопрос о юридической силе таких актов и применимом порядке их оспаривания.

Литература

  1. Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? / М.М. Бринчук // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 118 - 127.
  2. Гиззатуллин Р.Х. Правовое обеспечение реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года / Р.Х. Гиззатуллин // Экологическое право. 2016. N 5. С. 3 - 6.
  3. Жаворонкова Н.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации: Монография / Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский. М.: Проспект, 2017. 175 с.
  4. Жаворонкова Н.Г. Тенденции и перспективы совершенствования государственной политики в области экологического развития / Н.Г. Жаворонкова, В.Б. Агафонов // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 7. С. 162 - 173.
  5. Игнатьева И.А. Актуальные проблемы возмещения вреда окружающей среде (аспекты правового регулирования, судебной практики и реализации государственной политики в области экологического развития) / И.А. Игнатьева // Экологическое право. 2016. N 4. С. 10 - 17.
  6. Русин С.Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? / С.Н. Русин // Журнал российского права. 2014. N 7. С. 32 - 40.
  7. Русин С.Н. Экологическая безопасность в системе национальной безопасности Российской Федерации (новации, достижения и проблемы новой Стратегии национальной безопасности и проекта Стратегии экологической безопасности) / С.Н. Русин // Административное право и процесс. 2017. N 5. С. 25 - 28.
  8. Ручкина Г.Ф. Правовые подходы к решению проблем современного экологического кризиса / Г.Ф. Ручкина, О.В. Меркушова // Международное публичное и частное право. 2017. N 4. С. 28 - 32.
  9. Хабриева Т.Я. Судебная практика в современной правовой системе России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой, В.В. Лазарева. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ; НОРМА; ИНФРА-М, 2017. 432 с.