Мудрый Юрист

Европейский суд по правам человека: взгляд изнутри и со стороны 1 ф. Буайя 2

<1> Перевод с французского языка Е.В. Приходько.
<2> Филипп Буайя (Philippe Boillat) - генеральный директор Генерального директората по правам человека и верховенству права ((2006 - 2017 годы). В этом документе сохраняется разговорный стиль выступления в МГИМО 23 апреля 2018 г.

Дорогие коллеги, дамы и господа, дорогие друзья!

После трехлетнего отсутствия я рад вновь находиться среди вас. Это всегда большая честь быть приглашенным выступить в МГИМО.

Мне особенно приятно выступить на том же заседании, что и Михаил Гальперин, Государственный секретарь <1> и Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека (далее - Европейский суд). Я благодарю его за любезные слова в мой адрес и приветствую прекрасное сотрудничество, установившееся между его аппаратом и отделом Совета Европы по вопросам исполнения постановлений Европейского суда.

<1> Так в тексте. Возможно, имеется в виду заместитель министра юстиции Российской Федерации (примеч. переводчика).

Мое выступление сегодня утром будет строиться вокруг некоторых соображений и наблюдений, сделанных мною по итогам двух важных этапов моей профессиональной карьеры. В течение 15 лет я был Представителем Швейцарии в Европейском суде и в Комитете ООН против пыток (КПП) в г. Женеве, затем в течение около 12 лет исполнял обязанности генерального директора Генерального директората по правам человека и верховенству права и в этом качестве нес ответственность за отдел по вопросам исполнения постановлений Европейского суда перед Комитетом министров Совета Европы.

I. Международная ответственность государств

Возможно, я удивлю вас, начав свое выступление о представителях государств с некоторых замечаний о международной ответственности государств.

В самом начале моей карьеры в Аппарате Представителя Швейцарии в конце 1980-х годов меня особенно поразило ставшее известным дело "Белилос против Швейцарии" <1>.

<1> См. Постановление Европейского суда по делу "Белилос против Швейцарии" (Belilos v. Switzerland) от 29 апреля 1988 г., жалоба N 10328/83, Series A, N 132 (примеч. переводчика).

В основе данного дела лежал штраф в размере нескольких десятков франков, наложенный Полицейским судом г. Лозанны, являющимся административным, а не судебным органом, на заявительницу за участие в несанкционированной демонстрации. Эти кажущиеся незначительными обстоятельства привели к созданию первой прецедентной практики Европейского суда по существу в отношении заявлений о толковании и оговорок.

Власти Швейцарии полагали, что решение Полицейского суда охватывалось заявлением о толковании, сделанным ими к статье 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция). Однако, хотя Европейский суд счел, что это заявление о толковании действительно представляло собой оговорку, он объявил ее недействительной, так как она не отвечала формальным требованиям Конвенции (статьи 57 Конвенции). Тем не менее власти Швейцарии позаботились о том, чтобы до ратификации Конвенции в 1974 году обратиться к выдающимся юристам Секретариата прекратившей свое существование Европейской комиссии по правам человека, которые заверили их в том, что эти формальные требования не могут применяться в отношении федеративного государства, каким является Швейцария.

Это постановление на внутригосударственном уровне вызвало плохую реакцию, в частности беспрестанную критику в адрес "иностранных судей", до такой степени, что Совет кантонов (Conseil des Etats) (верхняя палата парламента) в ходе памятного голосования едва не потребовал от правительства денонсировать Конвенцию.

После вынесения этого постановления, несмотря на критические замечания и в полном соответствии с нормами международного права, Швейцария внесла изменения более чем в 600 федеральных, кантональных и коммунальных законов с целью введения средства правовой защиты против решений, представлявшихся охватываемыми заявлением о толковании. Мне приятно отметить, что в тесном сотрудничестве с аппаратом Представителя Швейцарии все соответствующие федеральные, кантональные и коммунальные власти были вовлечены в данный процесс. Кроме того, Федеральный суд (Tribunal ) (Верховный суд Швейцарии) вскоре после вынесения постановления объявил, что пункт 1 статьи 6 Конвенции отныне применяется в Швейцарии без оговорок. Со своей стороны правительство официально отозвало все оговорки к статье 6 Конвенции. Таким образом, были обеспечены правовые прозрачность и определенность.

Солидарность и совместная ответственность всех государственных органов

Как и многие другие, это дело свидетельствует о том, что правительство принимает на себя международную ответственность государства не только за его непосредственные действия, но и за действия любого другого государственного органа, парламента, судов и для Швейцарии, и для других федеративных государств, за действия кантональных и коммунальных государственных органов.

Из этого следует, что существуют тесные, зачастую неразрывные связи между внутригосударственной публичной ответственностью и международной публичной ответственностью.

Следовательно, необходимо, чтобы между различными государственными органами возникали узы солидарности, которые показывают, что каждый орган государства в действительности присоединяется на единой и солидарной основе к международной ответственности государства.

Такое осознание совместной ответственности тем более является обязательным, если учесть, что Европейский суд, устанавливая нарушение государством положений Конвенции, отмечает, что "отсутствует необходимость уточнять, по вине какого внутригосударственного органа власти произошло это нарушение: речь идет только о международной ответственности государства" (см. Постановление Европейского суда по делу "Циммерманн и Штайнер против Швейцарии" <1>).

<1> Постановление Европейского суда по делу "Циммерманн и Штайнер против Швейцарии" (Zimmermann and Steiner v. Switzerland) от 13 июля 1983 г., жалоба N 8737/79, § 32 (см.: Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2017. N 10 (примеч. редактора)).

В действительности все органы государства находятся по отношению к Страсбургу в одной лодке. Эти органы должны понимать, что перед лицом Конвенции они находятся в отношениях международной непосредственности.

В данном контексте я считаю, что представитель государства должен играть ключевую роль в целях укрепления на внутригосударственном уровне, с одной стороны, этой солидарности, а с другой стороны, совместной ответственности всех государственных органов.

Для этого мне кажется необходимым предложить, в частности, занимавшимся рассмотрением дела судам высказать свое мнение при составлении меморандумов правительства для Европейского суда, чтобы, если они этого пожелают, их замечания могли быть приняты во внимание.

Помимо этого, что касается меня, то я приглашал представителей судов, занимавшихся рассмотрением дела, участвовать в судебных слушаниях в Европейском суде и при необходимости выступить на них, чтобы укрепить наши отношения взаимного доверия и позволить им ознакомиться со страсбургским судопроизводством.

Должен сказать, что в большинстве случаев после такого опыта эти судьи весьма положительно относились к механизму контроля, что, признаюсь, не всегда обязательно имело место в начале.

Различные аспекты деятельности представителя государства

Я не могу, естественно, остановиться здесь исчерпывающим образом на многочисленных аспектах деятельности представителя государства. Прежде всего позвольте напомнить, что ни Конвенция, ни Регламент Европейского суда, ни Правила Комитета министров Совета Европы не содержат определения или хотя бы существенного упоминания о представителе государства. Хотел бы добавить: это интересно, что данный вопрос не обсуждался ни в ходе переговоров относительно Протокола N 11 к Конвенции, ни во время переговоров, касавшихся Протокола N 14 к Конвенции. Это свидетельствует о том, что государства стремятся сохранить полную независимость в указанной области.

Представительство властей государства в Европейском суде

Поскольку разбирательство дела в Европейском суде состязательное, власти государства-ответчика, представленные своим представителем, таким образом, формально являются противной стороной по отношению к заявителю. Поэтому само собой разумеется, что основная роль представителя государства заключается в том, чтобы постараться убедить Европейский суд в обоснованности своих доводов.

При этом позицию представителя государства нельзя сравнивать с позицией адвоката заявителя. Представитель государства выражает интересы властей государства, которые взяли на себя обязательство обеспечивать соблюдение прав и свобод, гарантированных в Конвенции. Соответственно, проявление данной позиции должно являться частью того, что было достигнуто в прецедентной практике, и частью соблюдения основных прав. Эта позиция, кроме того, должна характеризоваться лояльностью и добросовестностью, которые являются показателями авторитета представителя государства в Европейском суде. Ее обоснование позволяет иногда даже развивать прецедентную практику Европейского суда. Таким образом, возможно несколько идеализированно, можно говорить о том, что миссия представителя государства представляет собой в меньшей степени миссию адвоката государства, чем миссию помощника международного правосудия.

Предупреждение нарушений на внутригосударственном уровне

Однако лучшая защита государств - это прежде всего предупреждение нарушений на внутригосударственном уровне. В связи с этим я продолжаю выступать, не говоря уже о настоящем эффекте erga omnes постановлений Европейского суда, неоднозначном в доктринальном плане, в защиту необходимости использовать все средства для упреждающего применения прецедентной практики Европейского суда. Я по-прежнему убежден, что нужно перейти от юридической силы res judicata к юридической силе res interpretata. Речь идет о полном соблюдении принципа субсидиарности.

Я уверен, что в этом процессе представитель государства должен сыграть решающую роль. Действительно, существует взаимодействие между Европейским судом и его Секретариатом, с одной стороны, и внутригосударственными органами власти, с другой. Представитель государства в связи с этим призван быть на внутригосударственном уровне защитником Европейского суда, более того, защитником Конвенции.

Для достижения данной цели представитель государства обладает всеми возможностями, чтобы участвовать в отборе постановлений Европейского суда, подлежащих переводу на внутригосударственный язык. То же самое относится и к их публикации. Перевод и публикации необходимы для распространения прецедентной практики на внутригосударственном уровне, в частности среди судей, прокуроров и всех правоприменительных органов.

То же самое можно сказать и об образовании по вопросам права Конвенции и прецедентной практики Европейского суда. Пользуясь случаем, хотел бы еще раз поблагодарить МГИМО за постоянное содействие этим усилиям в сотрудничестве с аппаратом Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде. Я также тепло приветствую десятилетнее плодотворное сотрудничество между МГИМО и Советом Европы.

Проверка соответствия внутригосударственного законодательства положениям Конвенции

Отбор, перевод, распространение, образование по вопросам положений Конвенции и прецедентной практики Европейского суда являются ключевыми факторами в предупреждении возможных нарушений на внутригосударственном уровне.

В то же время самый существенный вклад, который представитель государства может внести на внутригосударственном уровне, - это его участие в проверке законопроектов, действующего законодательства и административной практики.

Действительно, крайне важно избегать, насколько это возможно, того, чтобы потенциальное нарушение Конвенции основывалось на самом законодательстве или, например, на административном циркуляре.

В Швейцарии эта задача была возложена правительством и парламентом на аппарат представителя более 20 лет назад и оказалась весьма полезной.

Надо признать, что речь идет о сложной задаче. Если в рассматриваемом законопроекте сравнительно легко было выявить, например, в случаях уголовного обвинения или спора о гражданских правах или обязанностях, было ли предусмотрено судебное средство правовой защиты, то в некоторых случаях очень трудно выявить потенциальное нарушение в законодательной инициативе или в действующем законодательстве.

Меняющееся и расширительное толкование Европейского суда, нам известно, что Конвенция - это живой инструмент, который должен рассматриваться с учетом сегодняшних условий, не облегчает выполнение такой задачи.

Несмотря на эти объективные трудности, представитель государства тем не менее должен был бы информировать соответствующие внутригосударственные органы власти о любом новом развитии прецедентной практики, которое, на его взгляд, могло бы повлечь внесение изменений в законодательство. Представитель государства участвует при этом в раннем предупреждении, early warning <1>. Таким образом, он содействует тому, чтобы юристы, занимающиеся разработкой законодательства, приобрели то, что я называю "рефлексом относительно Конвенции о защите прав человека и основных свобод", то есть уделяли внимание тому, чтобы их проекты вписывались в рамки требований, установленных в Конвенции.

<1> Early warning (англ.) - раннее предупреждение (примеч. переводчика).

Этот "рефлекс относительно Конвенции о защите прав человека и основных свобод" также, очевидно, должен быть интегрирован в повседневную деятельность судов и всех правоприменителей.

Представительство властей государства в Комитете министров Совета Европы

Эти последние замечания о роли представителя государства в рассмотрении соответствия законодательства положениям Конвенции приводят меня к изучению той роли, которую представитель государства призван играть в исполнении постановлений Европейского суда.

Представитель государства благодаря привилегированному положению, которое он занимает в структуре внутригосударственных органов власти, несомненно располагает наилучшими возможностями для того, чтобы инициировать, а затем координировать различные меры, необходимые для исполнения постановления Европейского суда.

Эта роль представителя государства в исполнении постановлений иногда рассматривалась как раздвоение личности. Действительно, после того, как он убежденно сражался в Европейском суде в качестве представителя государства, чтобы обеспечить торжество позиции своих властей, он должен теперь убедить эти самые власти принять меры, противоречащие позиции, которую он защищал.

Как я уже говорил ранее, представитель государства обеспечивает взаимодействие между Европейским судом и своими внутригосударственными органами власти, являясь одновременно помощником европейского правосудия в Европейском суде и защитником Европейского суда и Комитета министров Совета Европы перед своими внутригосударственными органами власти.

Как говорил бывший Председатель Европейского суда, представители государства должны примирить интересы государства, оставаясь при этом идеально преданными своим внутригосударственным органам власти, с требуемым верховенством права. Таким образом, представители государства претворяют в жизнь основополагающее правило, на котором базируется как Конвенция, так и международное право в целом: Pacta sunt servanda <1>.

<1> Pacta sunt servanda (лат.) - договоры должны исполняться (примеч. переводчика).

II. Надзор за исполнением постановлений Европейского суда в Комитете министров Совета Европы

После этих нескольких замечаний относительно различных аспектов деятельности представителя государства на внутригосударственном уровне я хотел бы перейти ко второй части моего выступления.

Я действительно имел трудную честь в Генеральном директорате по правам человека и верховенству права быть ответственным за Секретариат Комитета министров Совета Европы в осуществлении функции, возложенной на него пунктом 2 статьи 46 Конвенции, а именно функции по надзору за исполнением постановлений Европейского суда.

Не постесняюсь сказать, что исполнение постановлений Европейского суда является краеугольным камнем всей системы контроля. Действительно, для чего служили бы постановления Европейского суда, какими бы выдающимися они ни были, если бы они должны были оставаться мертвой буквой из-за их неисполнения государствами? Прецедентная практика Европейского суда, вероятно, свелась бы к простым рекомендациям в адрес государств - участников Конвенции.

Правовой подход

С учетом вышеизложенного для поддержания авторитета прецедентной практики Европейского суда мне всегда казалось обязательным, чтобы при исполнении постановлений применялся исключительно правовой подход. Процесс исполнения должен основываться на четких принципах, осуществляться последовательно и полностью беспристрастно. При исполнении постановлений Европейского суда никогда не должно быть двойных стандартов, в противном случае могут быть подорваны доверие к механизму контроля и, в конечном счете, его легитимность!

Процесс исполнения постановлений подвержен, на мой взгляд, двум основным рискам.

Риск придания делу юрисдикционного характера

Первым является риск придания исполнению юрисдикционного характера. Действительно, имеется только один юрисдикционный орган, определяющий права и свободы, гарантированные Конвенцией: Европейский суд. Статья 19 Конвенции возлагает на Европейский суд задачу "обеспечения соблюдения обязательств", принятых на себя государствами по Конвенции. Кроме того, статья 32 Конвенции признает за Европейским судом компетенцию, охватывающую "все вопросы, касающиеся толкования и применения" положений Конвенции.

Полномочия Комитета министров Совета Европы строго ограничиваются требованиями исполнения постановлений Европейского суда.

В связи с этим, если, например, представляются возможными два варианта толкования постановления, Секретариат Комитета министров Совета Европы всегда отказывался давать аутентичное толкование. Это толкование входит в исключительную компетенцию юрисдикционного органа, то есть Европейского суда.

Данный вывод позволяет мне сказать, что Европейский суд должен был бы постоянно заботиться о том, чтобы задаваться вопросом о так называемой исполнимости постановлений. Следует признать, что некоторые постановления могут получить не без основания если не совершенно различные толкования, то по крайней мере гибкие, что касается их исполнения, толкования. Хотя на сегодняшний день запрос о толковании постановления, предусмотренный пунктом 3 статьи 46 Конвенции, должен был бы позволить устранить некоторую двусмысленность.

Если не углубляться в действительное придание делу юрисдикционного характера, то необходимо отметить, что Комитет министров Совета Европы посредством сложившейся с годами практики консенсуса приобрел самостоятельные полномочия, которых нет у Европейского суда. И это главным образом следствие отказа Европейского суда рассматривать абстрактно соответствие внутригосударственного закона Конвенции. Европейский суд полагает, что он призван выносить решение только относительно того, каким образом этот закон был применен в конкретном деле.

Комитет министров Совета Европы не может избежать некоторых оценок при надзоре за исполнением постановлений для установления, в частности, того, что последствия нарушения для заявителя действительно были устранены, а меры общего характера, принятые государством-ответчиком, могут способствовать предотвращению новых нарушений. Только удостоверившись в этом, Комитет министров Совета Европы принимает окончательную резолюцию, завершающую рассмотрение дела.

Риск придания делу политического характера

Вторым риском является риск придания делу политического характера.

Мне неоднократно предоставлялась возможность сказать перед Комитетом министров Совета Европы о том, что основным девизом отдела по вопросам исполнения постановлений Европейского суда является "Любое исполнение, но только исполнение!".

Многие дела касаются политических вопросов, горячо обсуждаемых на внутригосударственном уровне или в других международных учреждениях. В подобных ситуациях нельзя исключать возникновения риска инструментализации процесса исполнения постановлений для того, чтобы продвигать цели, чуждые требованиям Конвенции. Разумеется, не должно быть и речи об оспаривании правомерности обсуждения этих "целей", но такое обсуждение ни в коем случае не связано с надлежащим исполнением постановления. Ни при каких обстоятельствах не следует засорять надзор за исполнением постановлений чуждыми ему элементами.

Полагаю, можно сказать, что Комитет министров Совета Европы всегда умел противостоять любой попытке использовать его полномочия для этих целей в рамках положений пункта 2 статьи 46 Конвенции.

Укрепить и усовершенствовать надзор

Теперь позвольте мне поделиться с вами некоторыми замечаниями более прозаического характера, но которые имеют большое значение в процессе надзора за исполнением постановлений.

Мое первое замечание: процесс эффективного исполнения требует действенного участия всех государств - участников Конвенции. Речь идет о коллективной ответственности государств при выполнении Конвенции, в том числе с точки зрения исполнения постановлений.

С этой целью считаю необходимым продолжать повышение профессионального уровня надзора за исполнением в Комитете министров Совета Европы. В связи с этим присутствие представителя государства или сотрудников его аппарата представляет собой реальный вклад, поскольку они могут оказать свою экспертную помощь не только в отношении постановлений, которые их касаются, но и в отношении совокупности постановлений, находящихся под надзором Комитета министров Совета Европы. Сколько раз мы слышали молодых дипломатов, безусловно талантливых, ограничивавшихся зачитыванием заявлений по инструкциям, заявлений, которые иногда утрачивали всякую актуальность в ходе развития дискуссии в процессе заседания.

Мое второе замечание: Комитет министров Совета Европы и Секретариат, естественно, прекрасно понимают, что исполнение некоторых постановлений вызывает существенные затруднения у государств-ответчиков (политические: внесение поправок в Конституцию, юридические: утверждение парламентом, экономические: необходимость найти значительные средства для выплаты компенсаций заявителям во враждебном политическом контексте и так далее).

С учетом вышесказанного Комитет министров Совета Европы не терпит отсутствие реакции со стороны государства-ответчика! Всегда ценится открытый и конструктивный диалог. Он свидетельствует о том, что государство-ответчик не отказывается от исполнения постановления Европейского суда из принципа. Речь идет о том, чтобы убедить Комитет министров Совета Европы в том, что, несмотря на реальные трудности, с которыми столкнулось государство при исполнении постановления, на внутригосударственном уровне предприняты конкретные усилия по поиску решения, даже если потребуется время для его поиска и претворения в жизнь.

В этом контексте мне приятно отметить, что в последние годы мы неоднократно наблюдали активное участие министров юстиции или специализированных министерств в заседаниях Комитета министров Совета Европы, посвященных надзору за исполнением постановлений. Это присутствие, которое очень ценится, вне всякого сомнения, подчеркивает политическую приверженность государства-ответчика системе Конвенции и значимость исполнения.

Мое третье замечание: я также с удовлетворением отмечаю, что усиленный диалог между отделом по вопросам исполнения постановлений Европейского суда и аппаратом представителя государства, а также специализированными министерствами позволил значительно увеличить в последние годы количество завершенных рассмотрением дел в Комитете министров Совета Европы.

Этот диалог, на мой взгляд, является чрезвычайно важным с самого начала процесса исполнения. Фактически можно констатировать, что содержание первого решения, принятого Комитетом министров Совета Европы, может оказаться определяющим для последующей процедуры. Если пойти по ложному пути, не выявив настоящих вопросов, требуемых для исполнения, тогда будет крайне сложно вернуться назад и изменить подход, изначально выбранный для осуществления исполнения постановления.

Наконец, мое четвертое и последнее замечание: при активизации этого диалога необходимо, учитывая сложность и новизну некоторых проблем, проявлять воображение, оригинальность и творческий подход. Доказательством могут служить конференции, организованные соответственно в 2015 году в г. Санкт-Петербурге, на основе сотрудничества между Конституционным Судом Российской Федерации и Генеральным директоратом по правам человека и верховенству права, а затем в 2017 году в г. Москве на основе сотрудничества между Министерством юстиции Российской Федерации и все тем же Генеральным директоратом, которые позволили вывести из тупика ситуации, казавшиеся парализованными. Я рад, что принимал в них активное участие, и хотел бы выразить надежду на то, что мы будем продолжать начатую работу в том же направлении.

Благодарю вас за ваше любезное внимание!