Мудрый Юрист

"Тормоза" жилищного законодательства Российской Федерации

<*> Первоначально материал статьи был опубликован в 2017 году в номере 10 (120) журнала "Председатель ТСЖ" (www.pr-tsj.ru).

Игорь Сергеевич Измайлов, генеральный директор ООО "Юр-Экспресс", практикующий юрист (г. Москва).

Автор анализирует причины стагнации жилищной отрасли экономики России. Рассматривает особенности жилищного законодательства с различных точек зрения и делает вывод о его избыточности и неэффективности. Предлагает отменить 90 процентов постановлений высших органов власти, установить двухлетний мораторий на введение новых нормативных правовых актов и перевести регулирование ЖКХ в сферу действия гражданского законодательства.

Ключевые слова: пороки российского жилищного законодательства, предоставление неосязаемых благ, терминологическое единство нормативных правовых актов, обязанности органов жилищного контроля.

"Brake" of the Housing Legislation of the Russian Federation

I.S. Izmaylov

The author analyzes the reasons for the stagnation of the housing sector of the Russian economy. He considers the peculiarities of housing legislation from different points of view and draws a conclusion about its redundancy and inefficiency. It proposes to abolish 90 per cent of the resolutions of the highest authorities, to establish a two-year moratorium on the introduction of new normative legal acts and to translate the regulation of housing and communal services into the scope of civil legislation.

Key words: the defects of Russian housing legislation, the provision of intangible benefits, the terminological unity of regulatory legal acts, the responsibilities of housing authorities control.

Может, что-то в консерватории подправить?

М. Жванецкий

Если мы хотим изменить ситуацию, сложившуюся в жилищной и коммунальной отраслях российской экономики, то необходимо признаться, что российское жилищное законодательство давно и безнадежно "заблудилось". Подавляющее большинство изменений, внесенных в Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ), федеральные законы, а также большинство новых постановлений Правительства Российской Федерации представляют собой исключительно "заплатки и костыли", которые все дальше уводят жилищное законодательство от конституционных позиций, основ гражданского законодательства, разумных экономических принципов управления.

В российском жилищном законодательстве есть три фундаментальных порока, без ликвидации которых в принципе невозможно создать правила, позволяющие нормально функционировать отрасли.

Первый фундаментальный порок

До настоящего времени так и не определены легально (то есть законодательно) объекты и правоотношения, которые должны являться предметом регулирования отраслевого законодательства.

В нашей стране до сих пор объектом права является квартира, а не сам многоквартирный дом, тем не менее взносы на капитальный ремонт (и какие!) тратятся не на ремонт квартиры (объект права), а на ремонт многоквартирного дома (то есть на юридическую фикцию). При этом затраты на капитальный ремонт дома не могут повысить стоимость (капитализацию) дома, поскольку дом не является объектом и не имеет стоимости. В принципе это абсолютный нонсенс для российской системы бухгалтерского учета: деньги пропадают "в никуда".

В соответствии с частью 1 статьи 156 ЖК РФ "плата за содержание жилого помещения" (объекта права) "обеспечивает содержание общего имущества в многоквартирном доме" (самостоятельным объектом права не являющимся). У людей, владеющих русским языком, эта сентенция вызывает когнитивный диссонанс - так "плата" за что?

Существующее законодательство имеет предметом регулирования "химеру", объединяющую "в единой ипостаси" три совершенно разные, хотя и имеющие единую цель, абсолютно различные экономические категории:

Уже из приведенных кратких (доктринальных) определений видно, что каждая из этих экономических категорий является специфической формой экономических отношений. Гражданское законодательство совершенно различно регулирует оборот товаров (гл. 30 ГК РФ), услуг (гл. 39 ГК РФ), интеллектуальную деятельность (гл. 77 ГК РФ).

Также дефектом российского жилищного законодательства является его вторжение то в трудовое (вводит ограничения на занятие трудовой деятельностью), то в банковское (регулирует "кредитование" должников при предоставлении коммунальных услуг), то еще в какое-нибудь в законодательство.

Уже ни для кого не является секретом, что в "безумном" количестве отраслевых нормативных правовых актов элементарно отсутствует терминологическое единство.

Второй фундаментальный порок

Вторым фундаментальным пороком является абсолютная экономическая необоснованность нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по управлению многоквартирными домами. Убежден, что требования Постановления Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" и Постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года N 290 "О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения" никогда не проверялись авторами на предмет "стоимости" их соблюдения.

Справедливости ради необходимо отметить, что суды начали корректировать это положение в пользу хозяйствующих субъектов.

Сегодня почти каждый руководитель организации, занимающейся управлением многоквартирным домом, "ходит под статьей" части 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение порядка ценообразования, занижение регулируемых государством цен и т.д.), поскольку в соответствии с частью 1 статьи 156 ЖК РФ "размер платы за содержание жилого помещения устанавливается в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства". Для полного исполнения требований законодательства необходимо, чтобы размер платы за содержание жилого помещения составлял от полутора до нескольких сотен рублей за один квадратный метр. А на это не согласятся собственники.

Система административных штрафов (размеры и основания привлечения к ответственности), которые все равно оплачиваются из карманов граждан - потребителей услуг, подавляет экономическую основу деятельности по управлению многоквартирным домом и, похоже, выполняет исключительно функцию "добычи" денежных средств для обеспечения функционирования контрольных административных органов.

Иначе говоря, вместо экономических механизмов управления отраслью действуют исключительно административно-репрессивные.

Отдельного разговора заслуживает правовое регулирование деятельности по предоставлению коммунальных услуг. Абсолютная непрозрачность ценообразования (отсутствие объективных данных о рентабельности на каждом переделе производственного цикла) у территориальных монополистов, "кампанейщина" по концессионированию коммунальных предприятий (часто и так успешных), отсутствие контроля (независимого аудита) за использованием бюджетных средств ведут к росту тарифов без улучшения качества поставляемых ресурсов и состояния инфраструктуры.

Третий фундаментальный порок

Третьим фундаментальным пороком жилищного законодательства Российской Федерации, кроме отсутствия четкого понятийного аппарата, терминологического единства, экономической обоснованности, является утрата в нем императивного определения границы между категориями "право" и "обязанность". В нормах законодательства перед большинством слов, обозначающих какое-либо действие какого-либо субъекта жилищных правоотношений, отсутствует определение того, чем это является - правом или обязанностью.

Такой изъян правового регулирования размывает однозначность применения законодательных норм, превращая закон из свода обязательных правил (в частности, для чиновников и собственников) в некие "рекомендации" или "инструкции по пользованию", степень применения которых субъектом начинает зависеть от текущей ситуации и субъективного мировосприятия индивидуума - участника жилищных отношений (наличия и размера взятки).

Так, в статье 20 ЖК РФ вообще отсутствует положение о какой-либо обязанности органов жилищного надзора и контроля, упоминаются только их права. Именно это является причиной полной бесполезности контролирующих органов в жилищной сфере для защиты интересов граждан и служит питательной средой для коррупции в органах, контролирующих жилищно-коммунальное хозяйство (далее - ЖКХ).

Приведу пример работы жилищной инспекции.

ГУ МО "Государственная жилищная инспекция Московской области" признало законность решения общего собрания собственников, указав, что "процедура проведения указанных собраний (собственников) соответствует требованиям жилищного законодательства", несмотря на то что собственник, являвшийся инициатором собрания, умер за полтора года до проведения собрания (налицо явная фальсификация протокола общего собрания собственников). При проверке достоверности представленных сведений для внесения в реестр лицензий (см. пункт 5 Приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 декабря 2015 года N 938/пр) жилищная инспекция нарушений не выявила, хотя в ее адрес были направлены подписанный инициатором собрания протокол внеочередного общего собрания собственников и выписка из домовой книги о смерти этого собственника.

Отсутствие в жилищном законодательстве четкой границы между правами и обязанностями для субъектов, выполняющих административно-распорядительные и контрольно-надзорные функции, является главной причиной расцвета коррупции, хищений и злоупотреблений в ЖКХ.

Выводы

Даже столь краткий "анамнез" российского жилищного законодательства показывает, что рассмотренные пороки являются не "благоприобретенными" в процессе становления (развития) законодательства, по сути, это "родовые травмы", консервативное лечение которых, как показала практика, уже бессмысленно.

Непринятие срочных кардинальных мер приведет к дальнейшему "угасанию" одной из крупнейших отраслей экономики России, обострению социальной обстановки в результате роста недовольства граждан качеством и стоимостью жилищно-коммунальных услуг.

Предложения

Исходя из изложенного, с целью обновления стратегии реформирования ЖКХ считаю целесообразным:

  1. упразднить органы Государственной жилищной инспекции (далее - ГЖИ), передав ее функции органам Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) в части контроля качества предоставляемых жилищных и коммунальных услуг и поручить контроль за безопасностью жилищного фонда Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (все равно органы ГЖИ этим не занимаются);
  2. лишить Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации функции регулирования жилищно-коммунального хозяйства, передав эти функцию Министерству экономического развития Российской Федерации, которое является более компетентным в вопросах экономики;
  3. ввести двухлетний мораторий на принятие новых нормативных правовых актов в сфере регулирования ЖКХ, что позволит стабилизировать положение в отрасли и сократить "вал" судебных исков, "генерируемых" каждым новым нормативным актом;
  4. в течение двух лет провести проверку жилищного законодательства на соответствие принципам гражданского права, Конституции Российской Федерации, ГК РФ и иным отраслевым законодательствам; провести оценку регулирующего воздействия существующего административного законодательства;
  5. в течение двух лет поэтапно отменить действие ЖК РФ как вводящего избыточные и не соответствующие принципам гражданского права административные запреты и обязанности, повышающие как общие издержки экономики, так и издержки различных социальных групп. Отменить 90 процентов постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих жилищные правоотношения, переведя регулирование ЖКХ в сферу действия ГК РФ.

Литература и информационные источники

  1. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
  4. О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года N 290 // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда: Постановление Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170 // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Об утверждении Порядка и сроков внесения изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации: Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 декабря 2015 года N 938/пр // СПС "Гарант".

КАК Я РЕФОРМУ ИСКАЛ. Старая сказка на новый лад

Прослышал я, что в государстве нашем появилось чудо-чудное, диво-дивное. Что идет оно по стране и все преображает вокруг. А звать его "реформа ЖКХ". И возмечтал я посмотреть на нее - "реформу" эту. Ну, хоть бы одним глазком. Увидеть, как она идет, куда, кто ее ведет, кто ее поддерживает, не дает оступиться, сделать шаг неверный.

Вот и задумал я по свету походить, да людей порасспрашивать. Может, видел кто али слышал что. А то вдруг она вокруг меня ходит, а я ее и не примечаю?

Первым делом решил пойти к людям государевым - чиновникам башковитым. Они, поди, люди знающие да прозорливые, знают, куда пошла "реформа", где увидеть ее, как узнать. И пришел я на их великое сборище - Форум ЖКХ называется.

А народ все вокруг важный, значительный. И складно так говорят, что вот она, родимая, мчит на всех парах, везя нас в светлое будущее. А они, как кочегары, до седьмого пота стараются, подбрасывая, как уголек, проекты новых законов, других нормативных актов да ценных указаний. И все-то, по их словам, здорово, а если и случаются некоторые заминки, то это все мелочи. И уже не сегодня-завтра наступит всеобщее благоденствие. Куют, куют проекты новых законов.

Подошел я к одному из радетелей за наше светлое будущее и говорю: "Дай посмотреть проект закона "О реструктуризации...", - чтобы знать, как жить дальше, к чему готовиться. Может, ты чего не учел, просмотрел? Так я со свояками посоветуюсь, авось, что дельное подскажу".

А он как ногами затопает, руками замашет, как закричит на меня: "Не след тебе знать, что предначертано. Как повелю, так и будешь жить. А выслушивать тебя мне недосуг - дел государственных по горло".

Задрожали у меня коленки, и убежал быстренько, чтобы не попасть под горячую руку шибко сердитого чиновника. Так и не узнал я у них ничего про реформу.

Тогда задумал я пойти к людям поменьше, да к народу поближе - директорам предприятий, что на жилищной да коммунальной ниве денежку свою зарабатывают. Мужики они сообразительные, на окружающее чуткие. Может, они на своем месте что новое приметили?

Спросил я у одного: "А не видал ли ты "реформу ЖКХ"? Страсть как на нее поглядеть хочется".

И молвил он мне в ответ: "Да, читал я в газетах про реформу и на совещаниях больших и маленьких про нее слышал. Даже предприятие вокруг какое обанкротили, какое приватизировали, а какое вновь создали на развалинах старого. Но только вот денег на замену труб да котлов, на ремонт крыш да подъездов не прибавилось.

Бюджеты да бюджетные организации как были должны десятки миллионов целковых, так и остались должны. Долги люда простого с каждым годом растут. И нет управы на них. Видать, у бояр-законодателей да у чиновников-правоприменителей есть заботы поважней.

Знаю я, что приходили в ЖКХ добры молодцы из РКС с заморскими управленческими и экономическими образованиями, да как говаривал свояк: "Где теперь эти ребята, кто их видел? Не желает независимый бизнес денег вкладывать - слишком велики административные и политические риски. Лютуют воеводы на местах да чересчур мздоимствуют. Боязно с ними "партнерствовать".

Так что "реформу ЖКХ" в наших заповедных местах тебе искать без толку. Ступай себе с Богом. Ну а если где повстречаешься с ней, то не сочти за труд, уважь, загляни да поведай, какая она такая - "реформа ЖКХ".

Призадумался я, а кто еще мог бы ее видеть. Но тут вдруг мне на голову упал кусок штукатурки, отвалившийся от стены жилого дома. И меня осенило: ведь она, родимая, потому и называется "реформа ЖКХ", что она "жилищная" да "коммунальная", а потому должна дойти до каждого из нас и сделать нашу жизнь как в сказке, с молочными реками да с кисельными берегами. И уж раз она пока не дошла до моего дома, то наверняка заглянула в соседний подъезд, дом, город и все чудесно преобразила, сделав счастливыми тамошних жителей.

Собрал я свои пожитки в котомку и пошел по городам и весям спрашивать простой люд: "Не видал ли кто "реформу ЖКХ"?

Удивлялись люди моему вопросу, пожимали плечами. Говорили, что как было, так и осталось - крыши и трубы текут, в подъездах темно и грязно, зимой в квартирах холодно, весной и осенью к подъезду не подойдешь, летом нет воды горячей.

И только один алкаш сказал: "Не ищи ее, не надо. Я видел ее - страшная она. У нее звериный оскал тарифов".

А после уронил голову на грудь и тихо заплакал.

Люди добрые, может, кто встречал ее - "реформу ЖКХ", так пришлите весточку, где и когда, я мигом примчусь. А то, видать, помру я, так и не увидев чуда-чудного, дива-дивного.

Всегда Ваш, странник Кузьма Искатель.

Записал Игорь Измайлов, 2007