Мудрый Юрист

Споры в области контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд: АПК РФ или КАС РФ?

Лескина Элеонора Игоревна, старший преподаватель кафедры трудового права Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

Выбор вида судопроизводства уже многие годы является дискуссионной проблемой. Особенно осложняется она при наличии комплексных правоотношений, когда нельзя определенно сказать, носят они публичный или частный характер. От выбора вида судопроизводства зависят и весь его процесс, и правила в частности, распределение бремени доказывания. Реализация права на судебную защиту возможна лишь при верном установлении вида судопроизводства. Ошибки на этом пути возникают у всех субъектов процессуальных правоотношений. Для заявителей (истцов, административных истцов) предусмотрен отказ от принятия заявления (иска, административного иска), а судебные решения, принятые в порядке неправильного выбора судопроизводства, подлежат отмене. Сфера прокьюремента содержит комплексные отношения, которые характеризуют особый субъектный состав, публичная цель, но гражданско-правовое, частное содержание многих институтов. Статья посвящена определению вида судопроизводства в зависимости от групп отношений, складывающихся при закупочной деятельности.

Ключевые слова: контрактная система в сфере закупок, определение поставщика, обжалование действий (бездействия), обжалование нормативных актов, обжалование ненормативных актов, арбитражный процесс, административное судопроизводство.

Disputes over the Contractual System in Procurements for the State and Municipal Needs the Code of Commercial Procedure of the Russian Federation or the Administrative Procedure Code of the Russian Federation?

E.I. Leskina

Leskina Eleonora I., Senior Lecturer of the Department of Labor Law of the Saratov State Law Academy, Candidate of Legal Sciences.

The choice of the type of legal proceedings for many years is a debatable problem. It is especially complicated in the presence of complex legal relations, when one can not say with certainty whether they are public or private. From the choice of the type of legal proceedings depends on the whole of his process, and rules, in particular, the burden of proof. The exercise of the right to judicial protection is possible only with the correct establishment of the type of proceedings. Errors along this path arise in all subjects of procedural legal relations. For applicants (plaintiffs, administrative plaintiffs) there is a refusal to accept an application (suit, administrative suit), and judicial decisions taken in the wrong choice of proceedings are subject to cancellation. Scope of Procurement contains complex relations that characterize the special subject composition, public purpose, but civil-law, private content of many institutions. The article is devoted to the definition of the type of legal proceedings depending on the groups of relations that are formed during procurement activities.

Key words: contract system in the sphere of procurement, the definition of the supplier, appealing against actions (inaction), appealing against normative acts, appealing non-normative acts, arbitration process, administrative legal proceedings.

Судебная власть в Российской Федерации на основании ст. 118 Конституции РФ <1> осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Каждый вид судопроизводства отличается своими характерными чертами, правилами, субъектным составом и т.д. От правильного выбора вида судопроизводства зависят реализация права на судебную защиту, доступность правосудия, результат судебной защиты и т.д. Верно разграничивать виды судопроизводства необходимо как лицам, обращающимся за судебной защитой, так и судьям, причем судьям в первую очередь, поскольку форма обращения субъекта в суд не должна быть определяющей для суда. Именно характер правоотношений должны учитывать субъекты процессуальных правоотношений.

<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.

Однако характер спорных материальных правоотношений может также быть предметом дискуссий. Особенно наглядно это проявляется в сфере прокьюремента, который в рамках настоящей статьи мы понимаем в узком смысле как совокупность приемов, способов, процедур, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в рамках контрактной системы.

В данном случае имеет место особая публичная цель - обеспечение государственных или муниципальных нужд. В данных отношениях участвуют и публичные субъекты. С другой же стороны, заключение контракта, его исполнение, вытекающие отсюда споры носят гражданско-правовой характер. Следовательно, публичный субъект выступает здесь как участник гражданских правоотношений. Такой комплексный характер отношений в сфере прокьюремента порождает процессуальные вопросы, в частности, в выборе судопроизводства. Тем более что указанные споры могут разрешать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды <2>.

<2> Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. URL: https://www.supcourt.ru/Show_pdf.php?Id=11474 (дата обращения: 15.06.2018).

До принятия Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) <3> вопрос о выборе судопроизводства по спорам в сфере прокьюремента не стоял так очевидно, поскольку все они разрешались в арбитражном процессе в порядке гражданского судопроизводства.

<3> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.

Основной характерной чертой споров, подлежащих рассмотрению в административном судопроизводстве, является публичный характер материальных правоотношений. Вместе с тем согласно ч. 4 ст. 1 КАС РФ из предмета действия Кодекса исключается рассмотрение публичных споров, отнесенных к подведомственности арбитражных судов или подлежащих рассмотрению в порядке другого вида судопроизводства.

Здесь интересным примером может послужить опыт Австрии. Там все споры, вытекающие из государственных закупок, разрешаются в специализированных административных судах <4>. Не вдаваясь в дискуссию о необходимости введения таких судов в России, следует отметить, что превалирование публичного начала данных правоотношений тяготеет к административному судопроизводству. Государство не выступает здесь как обычный субъект гражданских отношений. Императивный характер большинства норм законодательства о контрактной системе в сфере закупок свидетельствует о публично-частном содержании рассматриваемых отношений. Поэтому не согласимся с концепцией ученых о цивилистическом характере отношений в сфере прокьюремента <5>. В этом плане справедливо мнение А.В. Винницкого, согласно которому инициатором публичных правоотношений могут быть частные лица, данные отношения могут складываться в пользу частных лиц, соответственно, отсутствие властеотношений на определенных стадиях прокьюремента не изменяет публичной сущности таких отношений <6>. Не следует забывать о важной роли публичных начал и нивелировать их значение в вопросах выбора судопроизводства. На этом основании и вопрос об арбитрабельности споров в виде закупок в настоящее время решается отрицательным образом.

<4> Квоста П. Новая административная юстиция в Австрии на примере государственных закупок // Ежегодник публичного права - 2015: Административный процесс / Б.К. Аманалиева, Д. Байер, З.Х. Баймолдина и др. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 464 с.
<5> См.: Беляева О.А. Торги: теоретические основы и проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 10; Немченко Э.В. Проблемы правового регулирования отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения открытого аукциона в электронной форме: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владикавказ, 2012. С. 8; Щербаков В.А. Гражданско-правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 15; и др.
<6> См.: Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 83.

Существует и противоположная позиция, согласно которой публичное начало в закупочных правоотношениях препятствует рассмотрению споров в порядке гражданского судопроизводства; подобный порядок рассматривается как негативный <7>.

<7> См.: Михайлова Е.В. О способах и процессуальных формах защиты прав субъектов финансовых правоотношений // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. N 8. С. 17.

Представляется, что верным было бы определение вида судопроизводства в рассматриваемых правоотношениях в зависимости от конкретной категории споров в сфере прокьюремента, от целей заявителей (истцов, административных истцов).

На основании изложенного предлагаем следующие правила рассмотрения споров, возникающих в контрактной системе в сфере закупок для государственных или муниципальных нужд.

Во-первых, большинство споров в области прокьюремента рассматриваются по правилам арбитражного процесса в исковом порядке. Сюда можно отнести категории дел, имеющие предметом взыскание неустойки по государственным (муниципальным) контрактам, взыскание задолженности по поставленным товарам, оказанным услугам, выполненным работам, оспаривание условий контрактов, признание их условий недействительными и применение последствий недействительности части сделок, взыскание неосновательного обогащения, признание недействительными результатов процедур по определению поставщиков и др. При этом в рамках искового производства в арбитражных судах могут рассматриваться дела, вытекающие из спорных ситуаций на всех стадиях прокьюремента: размещение заказов, определение поставщика, заключение контракта, его исполнение и т.д. В данном случае, несмотря на публичную цель закупки, особый субъектный состав, мы полагаем, что характер приведенных правоотношений носит все же гражданско-правовой характер, что косвенно подтверждается нормами ч. 9 ст. 32, ст. 47, п. 3 ч. 22 ст. 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"). Поэтому мы не согласны с позицией ученых, согласно которой часть указанных споров (например, при оспаривании результатов процедуры по определению поставщика <8>) следует разрешать в порядке гл. 24 АПК РФ. Спор о праве, характер правоотношений и другие классические критерии отграничения видов производств говорят в пользу искового производства в рамках цивилистического процесса.

<8> Беляева О.А. Аукционы и конкурсы: комментарий судебно-арбитражной практики. М.: КОНТРАКТ; Волтерс Клувер, 2010. С. 152.

Во-вторых, также по правилам арбитражного процесса рассматриваются дела об оспаривании ненормативных актов антимонопольного органа, которым участники закупки могут быть привлечены к ответственности, в арбитражных судах, т.е. в порядке гражданского судопроизводства (гл. 24 АПК РФ). Это, например, дела о признании недействительными, признании незаконными решений и предписаний антимонопольных органов.

В-третьих, по правилам арбитражного процесса рассматриваются дела об обжаловании действий (бездействия), решений должностных лиц в порядке гл. 25 АПК РФ. Это объясняется характером правоотношений, поскольку они вытекают из гражданско-правовых контрактов. Кроме того, данные дела могут вытекать из предварительно рассмотренных гражданских дел арбитражными судами. Так, например, вступившим в законную силу решением арбитражного суда был расторгнут контракт по результатам закупок для государственных нужд. На основании ч. ч. 4, 7 ст. 104 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", п. 5.3.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе <9> антимонопольный орган включает в реестр недобросовестных поставщиков сведения об исполнителе. Обжалование действия антимонопольного органа в данном случае будет рассматриваться также арбитражными судами, причем необходимо учитывать в данном случае преюдициальность судебного решения <10>.

<9> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 (ред. от 17.10.2016) "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.
<10> Определение Верховного Суда РФ от 12 августа 2016 г. N 310-КГ16-5426 по делу N А48-2255/2015 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 13.06.2018).

В-четвертых, в порядке административного судопроизводства следует рассматривать требования о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вследствие его несоответствия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства (гл. 21 КАС РФ). В таком порядке, например, рассматриваются дела о несоответствии подзаконных нормативных актов Федеральному закону "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в сфере закупок <11>. Причем в данном случае с административным исковым заявлением вправе обратиться как участники закупочных процедур, так и общественные объединения на основании ст. 105 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", прокурор и иные лица согласно п. 3 ст. 208 КАС РФ.

<11> См., например: Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 26 октября 2017 г. N АПЛ17-342 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 09.06.2017 N АКПИ17-158, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 7 Приказа Минэкономразвития России от 25.03.2014 N 155 "Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; решение Верховного Суда РФ от 9 февраля 2017 г. N АКПИ16-1287 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 3 письма ФАС России от 01.07.2016 N ИА/44536/16" и др. // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 13.06.2018).

В-пятых, в порядке административного судопроизводства следует рассматривать административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Известно, что массив нормативных актов и иных положений, носящих нормативный характер, разъясняющих актов с нормативным содержанием в сфере прокьюремента огромен. Поэтому данное направление для оспаривания будет весьма эффективно в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд и уже имеются материалы соответствующей судебной практики <12>.

<12> Решение Верховного Суда РФ от 11 апреля 2016 г. N АКПИ16-53 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим письма Минэкономразвития России N 31047-ЕЕ/Д28и, ФАС России N АЦ/50997/14 от 11.12.2014 "О позиции Минэкономразвития России и ФАС России по вопросу применения норм Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в отношении установления порядка рассмотрения и оценки заявок, окончательных предложений участников закупки по нестоимостным критериям" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 4.

И наконец, не стоит забывать о временном запрете на передачу споров в сфере прокьюремента на рассмотрение третейским судам (п. 6 ч. 2 ст. 33 АПК РФ, п. 6 ч. 2 ст. 22.1 ГПК РФ). Данное ограничение действует до вступления в законную силу законодательства, устанавливающего арбитражное учреждение по администрированию споров в сфере контрактной системы. Если же стороны в обход данного правоположения передадут спор на рассмотрение третейскому суду, впоследствии суд откажет в выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда на основании ч. 3 ст. 239 АПК РФ <13>.

<13> Пункт 13 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. URL: https://www.supcourt.ru/Show_pdf.php?Id=11474 (дата обращения: 15.06.2018).

Итак, комплексные правоотношения в сфере прокьюремента, сочетающие публичные и частные элементы, влияют на процессуальный порядок рассмотрения вытекающих из них споров. И участники таких отношений, и уполномоченные на обращение в суд органы и должностные лица, и, конечно, суды должны правильным образом определять вид судопроизводства. Только в этом случае могут получить эффективную реализацию конституционные принципы права на судебную защиту, доступность и эффективность судебной защиты.

Литература

  1. Беляева О.А. Аукционы и конкурсы: комментарий судебно-арбитражной практики / О.А. Беляева. М.: КОНТРАКТ; Волтерс Клувер, 2010. 187 с.
  2. Беляева О.А. Торги: теоретические основы и проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / О.А. Беляева. М., 2012. 53 с.
  3. Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования / А.В. Винницкий // Административное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 82 - 91.
  4. Квоста П. Новая административная юстиция в Австрии на примере государственных закупок / П. Квоста // Ежегодник публичного права - 2015: Административный процесс / Б.К. Аманалиева, Д. Байер, З.Х. Баймолдина и др. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 464 с.
  5. Михайлова Е.В. О способах и процессуальных формах защиты прав субъектов финансовых правоотношений / Е.В. Михайлова // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. N 8. С. 15 - 18.
  6. Немченко Э.В. Проблемы правового регулирования отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения открытого аукциона в электронной форме: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Э.В. Немченко. Владикавказ, 2012. 20 с.
  7. Щербаков В.А. Гражданско-правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В.А. Щербаков. М., 2009. 25 с.

References

  1. Belyaeva O.A. Auktsiony' i konkursy': kommentariy sudebno-arbitrazhnoy praktiki [Auctions and Contests: a Commentary of the Judicial and Arbitration Practice] / O.A. Belyaeva. Moskva: KONTRAKT; Volters Kluver - Moscow: CONTRACT; Wolters Kluwer, 2010. 187 s.
  2. Belyaeva O.A. Torgi: teoreticheskie osnovy' i problemy' pravovogo regulirovaniya: Avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk [Auction: Theoretical Bases and Legal Regulation Issues: author's abstract of thesis of... Doctor of Law] / O.A. Belyaeva. Moskva - Moscow, 2012. 53 s.
  3. Vinnitsky A.V. Uchastie publichny'kh obrazovaniy v imuschestvenny'kh otnosheniyakh: problemy' sbalansirovannosti administrativno-pravovogo i grazhdansko-pravovogo regulirovaniya [Involvement of Public Bodies in Property Relationships: Issues of Equilibration of the Administrative Law and Civil Law Regulation] / A.V. Vinnitsky // Administrativnoe i munitsipalnoe pravo - Administrative and Municipal Law. 2010. N 11. S. 82 - 91.
  4. Chvosta P. Novaya administrativnaya yustitsiya v Avstrii na primere gosudarstvenny'kh zakupok [New Administrative Justice in Austria on the Example of State Procurements] / P. Chvosta // Ezhegodnik publichnogo prava - 2015: Administrativny'y protsess / B.K. Amanalieva, D. Bayer, Z.Kh. Baymoldina i dr. Moskva: Infotropik Media - Yearbook of Public Law - 2015: Administrative Procedure. Moscow: Infotropic Media, 2015. 464 s.
  5. Mikhaylova E.V. O sposobakh i protsessualny'kh formakh zaschity' prav subyektov finansovy'kh pravootnosheniy [On Means and Procedural Forms of Protection of Rights of Financial Relationship Subjects] / E.V. Mikhaylova // Arbitrazhny'y i grazhdanskiy protsess - Arbitration and Civil Procedure. 2017. N 8. S. 15 - 18.
  6. Nemchenko E.V. Problemy' pravovogo regulirovaniya otnosheniy, svyazanny'kh s razmescheniem zakazov na postavki tovarov, vy'polnenie rabot, okazanie uslug dlya gosudarstvenny'kh ili munitsipalny'kh nuzhd putem provedeniya otkry'togo auktsiona v elektronnoy forme: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Issues of the Legal Regulation of Relationships Involving Placement of Orders for Goods Supply, Work Performance, Service Rendering for State or Municipal Needs by Holding of an Electronic Public Auction: author's abstract of thesis of... Candidate of Legal Sciences] / E.V. Nemchenko. Vladikavkaz - Vladikavkaz, 2012. 20 s.
  7. Scherbakov V.A. Grazhdansko-pravovoe regulirovanie razmescheniya gosudarstvenny'kh i munitsipalny'kh zakazov v Rossiyskoy Federatsii: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [The Civil Law Regulation of State and Municipal Order Placement in the Russian Federation: author's abstract of thesis of. Candidate of Legal Sciences] / V.A. Scherbakov. Moskva - Moscow, 2009. 25 s.