Мудрый Юрист

Понятие и порядок формирования собственных доходов местных бюджетов

Селюков А.Д., доц. Российской академии гос. службы при Президенте РФ.

Реальная основа самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления обеспечивается прежде всего наличием собственных источников доходов, в отношении которых органы местного самоуправления вправе определять по своему усмотрению направления их использования и расходования. Режим поступления в местные бюджеты собственных доходов не зависит от вышестоящих уровней власти, в том числе от желания их отдельных должностных лиц. Согласно ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления <*> органы местного самоуправления имеют право получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. Таковыми могут быть только средства в режиме собственных доходов местных бюджетов.

<*> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Учитывая, что полномочия по разграничению доходов между уровнями бюджетной системы РФ имеет Российская Федерация, перечень собственных доходов региональных и местных бюджетов определен федеральными законами. В соответствии с п. 1 ст. 47 Бюджетного кодекса РФ к категории собственных доходов относятся те доходы, которые на постоянной основе полностью или частично закреплены законом за определенным бюджетом. В состав собственных доходов местных бюджетов Бюджетный кодекс относит налоговые доходы, которые закреплены за местными бюджетами законодательством РФ (п. 2 ст. 47). Хотя в Кодексе не раскрывается содержание признака быть закрепленным, можно предположить, что в состав закрепленных налоговых доходов включены те налоги, которые Налоговым кодексом отнесены к налоговой компетенции муниципальных образований. С учетом положений ст. 61 Бюджетного кодекса РФ к налоговым доходам местных бюджетов относятся собственные налоговые доходы местных бюджетов, а также государственная пошлина, за исключением той части, которая зачисляется в доходы федерального бюджета. Остальные налоговые доходы относятся к режиму регулирующих налоговых доходов. В данном случае под собственными налоговыми доходами понимаются налоги, отнесенные налоговым законодательством к категории местных налогов.

Однако согласно статье 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <*> к собственным доходам местных бюджетов "относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе". В пунктах 4 и 6 той же статьи уточняется, что к собственным доходам местных бюджетов относятся доли федеральных и региональных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. Таким образом, если исходить из положений Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", то в перечень собственных доходов местных бюджетов помимо налоговых поступлений от местных налогов и сборов следует также включать налоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в виде отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Такой же состав собственных доходов местных бюджетов содержится в Законе Республики Марий Эл "О финансовых основах местного самоуправления в Республике Марий Эл", где кроме местных налогов в состав собственных доходов местных бюджетов включены доли федеральных налогов и налогов Республики Марий Эл <**>. Такая же картина наблюдается в Волгоградской области <***> и др.

<*> СЗ РФ. 1998. N 39. Ст. 4464.
<**> Ст. 7 Закона Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. N 50-3 "О финансовых основах местного самоуправления в Республике Марий Эл" (с изменениями от 21 декабря 2000 г., 23 сентября 1999 г.) // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 1997. N 12. Ст. 438; 1999. N 10. Ст. 312.
<***> Ст. 8 Закона Волгоградской области от 8 января 2002 года N 660-ОД "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области" // Волгоградская Правда. 2002. N 17.

На практике при составлении проектов бюджетов и их исполнении часто вообще не проводят различия между собственными и регулирующими доходами. Так, согласно приложению N 1 к решению Омского городского Совета от 19 декабря 2001 г. N 432 "О бюджете города Омска на 2002 год" все доходы бюджета содержатся в едином списке без указаний на различия в способах поступления в городской бюджет <*>. Такой же порядок формирования доходов бюджета определен в ст. 5 Закона г. Москвы от 23 ноября 2001 г. N 60 "О бюджете города Москвы на 2002 год" <**>. Этому способствует то, что в бюджетной классификации доходов бюджетов также не предусмотрена градация учета доходов по способам зачисления в бюджеты <***>. К сожалению, подобная нечеткость в определении режимов поступления бюджетных доходов не является исключением действующего бюджетного законодательства.

<*> Вечерний Омск. 2001. N 156. 28 декабря.
<**> Вестник мэрии Москвы. 2001. N 48.
<***> См.: приложение N 2 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (с изменениями от 2 марта, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г.) // СЗ РФ 1996. N 34. Ст. 4030.

С учетом того, что Бюджетный кодекс РФ является нормативным правовым актом специального значения, а также того, что он был принят позже Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", отмеченную коллизию следует разрешать в пользу положений Бюджетного кодекса РФ <*>. Именно этот подход реализуется во многих актах бюджетного законодательства субъектов РФ. Так, в Законе Краснодарского края "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае" (п. 4 ст. 11) к собственным доходам местных бюджетов отнесены местные налоги и сборы <**>. Такой же подход содержится в Законе Тверской области от 27 февраля 2001 г. N 138-ОЗ-2 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области" (ст. 8) <***>.

<*> См.: ст. 7 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 9 июля 2002 г.) // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3492.
<**> Кубанские новости. 2002. N 32 - 33. 19 февраля.
<***> Тверские ведомости. 2001. N 26. 30 марта - 5 апреля.

Отсутствие четкости в понимании собственных доходов местных бюджетов частично предопределено прежним пониманием собственных доходов вместе с регулирующими доходами местных бюджетов как закрепленных доходов. Хотя в базовом Федеральном законе от 25.09.97. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 7) нет словосочетания "закрепленные доходы", но есть понимание собственных и регулирующих доходов как закрепленных на постоянной основе доходных источников местных бюджетов <1>. Вслед за федеральным законодательством по такому пути пошли законодатели в субъектах РФ. Так, в Законе Новгородской области "О бюджетном процессе в области" (ст. 6) под закрепленными доходами понимаются доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе поступают в соответствующий бюджет" <2>. Другое толкование закрепленных доходов содержится в Законе Калужской области "О местном самоуправлении в Калужской области", где под закрепленными доходами понимаются "государственные дотации и субсидии, которые должны обеспечивать расходную часть бюджетов муниципальных образований, выполняющих отдельные государственные полномочия, не менее чем на 60%" <3>. В отличие от названных примеров в Новгородской области, наоборот, разделяют как самостоятельные формы поступления доходов в местные бюджеты: собственные доходы и закрепленные доходы <4>.

<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464.
<2> Закон Новгородской области от 6 февраля 1995 г. N 11-ОЗ "О бюджетном процессе в области"; Такой же подход содержится в ст. 7 Закона Свердловской области "О бюджетном регулировании в Свердловской области" // Областная газета. 1997. N 174. 18 ноября.
<3> Ст. 57 Закона Калужской области от 8 июня 1996 г. N 34 "О местном самоуправлении в Калужской области" (с изменениями от 25 мая 1998 г., от 16 ноября, 9 декабря 1998 г., от 20 апреля, 18 октября и 29 декабря 1999 г., 4 июня 2001 г., 1 марта 2002 г.) // Весть. 1996. N 151 - 152.
<4> Ст. 1 Закона Новгородской области от 6 июня 2002 года N 43-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной Закон "Об областном бюджете на 2002 год" // Новгородские ведомости. 2002. N 83. 18 июня.

В Бюджетном кодексе не содержится понятия "закрепленные доходы". Однако это не значит, что оно не может применяться для характеристики собственных и закрепленных доходов местных бюджетов как объединяющее эти два вида доходных источников в одно единой целое. При этом следует разграничивать режим собственных и регулирующих доходов.

Налоговые доходы как база собственных доходов местных бюджетов

Что касается налоговых поступлений в местные бюджеты, то они являются базой формирования двух режимов доходных источников местных бюджетов: собственных доходов и регулирующих доходов. Другими словами, в местные бюджеты зачисляются два вида налоговых поступлений: от местных налогов (собственные доходы) и отчисления от федеральных и региональных налогов (регулирующие доходы). Отличие между двумя видами налоговых поступлений состоит в том, что порядок взимания местных налогов находится в ведении самих органов местного самоуправления, который они реализуют в соответствии с Налоговым кодексом, а порядок отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов полностью определяется Российской Федерацией или субъектами Федерации. Однако немаловажное значение имеет то обстоятельство, что указанные отчисления от федеральных и региональных налогов имеют гарантированный порядок поступления в местные бюджеты.

В структуре доходов местных бюджетов разных стран местные налоги составляют от 21% - в Германии до 65% - в США. В странах Северной Европы органам местного самоуправления передали право взимать подоходный налог, доля которого составляет от 30 до 60% поступлений в местные бюджеты. В России, по нашему мнению, также целесообразно закреплять налоги с имущества и подоходный налог в большей своей части за местными бюджетами. Пока что действующая практика свидетельствует о постоянном сокращении налоговых источников, предназначенных для обеспечения местных бюджетов. По оценке Правительства РФ, "собственные налоги покрывают менее 15 процентов расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены" <*>.

<*> Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" // СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.

На показатель уровня доходов местных бюджетов во многом влияет конкретный перечень тех налогов, поступление от которых предназначено для местных бюджетов. Перечень взимаемых местных налогов до вступления в силу в полном объеме Налогового кодекса РФ определен ст. 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" <*>. Это означает, что местные органы власти не вправе вводить новые налоги, помимо перечня, определенного федеральным налоговым законодательством. Несмотря на то что известное решение Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г., в котором констатируется исчерпывающий характер перечня налогов для субъектов РФ, не определяет вопросы налоговых полномочий муниципальных образований <**>, в Налоговом кодексе подтвержден исчерпывающий характер перечня местных налогов. По данному вопросу допускается единственное исключение, которое касается случаев, когда само население вправе на собраниях или референдуме вынести решение об уплате разового платежа для финансирования вопросов местного значения. В силу сказанного способы увеличения налоговых поступлений местных бюджетов не должны касаться пересмотра перечня местных налогов, но они могут затрагивать вопрос о перераспределении налогов (или части налоговых доходов) между уровнями бюджетной системы.

<*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 11. Ст. 527.
<**> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Согласно ст. 64 Бюджетного кодекса РФ представительные органы местного самоуправления вправе в пределах установленного Налоговым кодексом <*> перечня местных налогов вводить местные налоги и сборы, вносить изменения в режим их взимания, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять дополнительные льготы по их уплате <**>. В части предоставления по местным налогам и сборам налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате местных налогов и платежей по части федеральных и региональных налогов, зачисляемых в местные бюджеты, органы местного самоуправления обязаны соблюдать соответствующие лимиты по их предоставлению, установленные нормативными правовыми актами о местном бюджете. Также установлен запрет на предоставление налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек в случае наличия задолженности по бюджетным ссудам у местного бюджета либо превышения предельного размера дефицита для этого бюджета.

<*> В настоящее время перечень действующих налогов определен Законом РФ от 27.12.97 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
<**> См. также: ч. 1 ст. 39 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Интересно, что в крупных муниципальных образованиях налоговые доходы местных бюджетов в режиме собственных и регулирующих источников занимают определяющее место в структуре доходов. Например, в городе Ярославле доля налоговых поступлений в общем объеме доходов составляет более 90%. В настоящее время основными плательщиками налогов в бюджет города являются промышленные предприятия (63%), предприятия транспорта (21%), строительства (8%), связи (3%). От организаций малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей поступает 8,1% доходов городского бюджета <*>. В целом по стране, по данным на 2000 год, 23 местных налога и сбора в среднем покрывают до 10 - 15% расходов местных бюджетов. В том числе налог на содержание ЖКХ и социальной сферы составлял до 13 - 15% от всех доходных источников и до 90% всех собственных доходов местных бюджетов <**>. После вступления второй части Налогового кодекса в ведении городских властей остались налог на землю (от 2 до 5% объема всех доходов), налог на имущество физических лиц (8 - 10%), налог на наследование и дарение (1%), налог на рекламу (0,1%), лицензионные сборы (0,2%) <***>.

<*> Сидоров В.Н. Ярославль: опыт местного самоуправления // Местное самоуправление в России: сборник докладов. М.: Прима-Пресс, 2001. С. 104.
<**> Лапшин Л.Л. Проблемы местных финансов на современном этапе // Местное самоуправление в России: сборник докладов. М.: Прима-Пресс, 2000. С. 288.
<***> См.: Указ. соч. С. 290.

Практика функционирования налоговой системы свидетельствует о том, что введение в ряде регионов единого налога на недвижимость и одновременное упразднение ряда местных налогов и сборов существенно уменьшают доходную базу бюджетов муниципальных образований. Данный налог предусматривает отмену местного налога на имущество физических лиц, ставка которого определялась местными органами власти. Ту же судьбу имеет земельный налог. С введением налога на недвижимость он прекращает свое существование. От органов местного самоуправления зависит введение и порядок взимания сбора за право торговли. Но в связи с введением на уровне регионов налога с продаж этот сбор прекращает свое действие. В Налоговом кодексе предусмотрена отмена 13 видов местных налогов и сборов, в том числе: налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, налога на благоустройство территорий и т.д. Примерные потери местных бюджетов в результате введения налоговых новаций составляют порядка 15 миллиардов рублей в год. В целом изменения в налоговом законодательстве последних двух лет приведут к дальнейшему сокращению доли доходов местных бюджетов до 18 процентов. По сути, из числа местных налогов пока неизменными остаются три налога: налог на рекламу, налог на наследование или дарение и местные лицензионные сборы, что составляет около 1 процента от всех потребностей местных бюджетов. В такой ситуации уменьшаются управленческие возможности органов местного самоуправления целенаправленно влиять на экономические процессы с помощью налоговых механизмов.

Как ни странно, при наличии повсеместного дефицита местных бюджетов органы местного самоуправления часто предоставляют налоговые льготы по местным налогам, а также по другим налогам в той части, в которой они зачисляются в местные бюджеты, что вызывает уменьшение доходов их бюджетов. Например, в бюджете города Казани были предоставлены льготы тем организациям, которые заключили с администрацией города специальные соглашения о социально-экономическом сотрудничестве <*>. Объяснение этому, по нашему мнению, можно найти в том, что других возможностей влиять через налоговый механизм на активизацию инвестиционной деятельности субъектов местной экономики, поддержку градообразующих предприятий и проч. у местных органов власти нет. Оказывает влияние и то, что механизм межбюджетных отношений позволяет в определенной степени возместить выпадающие доходы за счет средств, поступающих из вышестоящего бюджета в процессе бюджетного регулирования.

<*> П. 6 решения Казанского Совета народных депутатов от 27 декабря 2000 г. N 7 - 4 "О бюджетной системе города Казани на 2001 год" (с изменениями от 16 марта, 5 апреля, 31 октября 2001 г., 1 марта 2002 г.) // Казанские ведомости. 2001. N 7; См. также: Постановление Магнитогорского городского Собрания депутатов от 26 декабря 2001 г. N 211 "О бюджете города Магнитогорска на 2002 год" (с изменениями от 30 января 2002 г.).

Наиболее оптимальным способом увеличения доли местных бюджетов в объеме консолидированного бюджета Российской Федерации, представляется, должен быть рост доли местных налогов, которые должны напрямую поступать в местные бюджеты. Такой способ предпочтительнее применяемого в наше время способа предоставления регулирующих источников и оказания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Увеличение доли местных налогов позволит достичь больших результатов в реализации сущности местного самоуправления, повышении роли управленческого потенциала его органов через местные налоги, а также в повышении качества и количества предоставляемых ими местному населению услуг.

Неналоговые доходы собственных доходов местных бюджетов

Неналоговые доходы в составе собственных доходов местных бюджетов занимают менее значимую роль <*> и подразделяются на несколько видов (ст. 42 Бюджетного кодекса РФ). К ним относятся доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. В данную категорию доходов входят средства, полученные от аренды или сдачи во временное пользование муниципальной собственности. В этой области продолжают сохраняться нерешенные проблемы, выражающиеся в отсутствии надлежащего учета объектов недвижимости, что влечет недостатки в осуществлении контроля за денежными доходами. Нечеткое определение прав пользования недвижимостью обернулось многочисленными фактами занижения стоимости имущества и соответствующим ростом коррупции.

<*> В структуре доходов местных бюджетов неналоговые доходы составляют в среднем по стране около 5 процентов.

В составе собственных доходов местных бюджетов большая роль отводится доходам от приватизации муниципального имущества. Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" муниципальным образованиям было предоставлено право получать не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества при условии, что оно находится на территории муниципальных образований. Однако на 2002 год это право приостановлено <*>. В связи со сказанным одним из неясных и требующих уточнения вопросов является вопрос о правовом режиме доходов от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. До того как Федеральным законом от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, названные доходы указывались в перечне неналоговых доходов бюджетов (ст. 41 Бюджетного кодекса РФ). В результате новации в 2000 году они были вычеркнуты из состава неналоговых доходов, однако остались в тексте статьи 43 Бюджетного кодекса РФ, где указано, что они подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. Таким образом, получается, что доходы от продажи муниципального имущества зачисляются в бюджет, но не входят в его состав.

<*> См.: П. 32 приложения N 17 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" (с изменениями от 12 марта, 30 июня, 24, 25 июля 2002 г.) // СЗ РФ. 2001. N 53 (Часть I). Ст. 5030.

К неналоговым доходам от использования муниципального имущества Бюджетный кодекс РФ (п. 1 ст. 42) также относит средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях. С переходом на казначейское исполнение бюджетов этот источник практически прекратил свое действие. В эту же группу доходов входят средства, полученные от передачи в залог либо доверительное управление муниципального имущества, и платежи за пользование бюджетными средствами на условиях срочности, возвратности, платности. Например, к ним относятся проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов. В последние годы уделяется большое внимание получению доходов в виде прибыли, которая приходится на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ или обществ, а также дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям. Органы местного самоуправления вправе устанавливать для муниципальных унитарных предприятий норму отчислений, которая остается у них после уплаты налогов.

В число неналоговых доходов местных бюджетов бюджетное законодательство относит доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям. Особый режим имеют доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местных органов власти. Очевидно, что эти доходы не могут взиматься в режиме сборов как обязательные взносы за предоставление юридически значимых действий в пользу плательщика взносов <*>. Услуги в данном случае должны предоставляться в режиме гражданско-правовых отношений. К ним, например, могут относиться коммунальные услуги, предоставляемые организациями органов местного самоуправления. Следует учитывать, что Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности оказания платных услуг самими органами власти.

<*> Налоговый кодекс РФ. Ч. 2. Ст. 8.

Отдельный режим имеют средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в порядке возмещения вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия. Речь идет, например, о санкциях за нарушение порядка применения цен, о штрафах за нарушение правил дорожного движения и др. В отличие от налоговых платежей эти суммы поступают в бюджет только при наличии правонарушения, совершенного плательщиком, и наличии у него вины. Однако штрафные санкции за нарушение налогового законодательства относятся к группе налоговых доходов. Суммы конфискаций и иные суммы принудительного изъятия подлежат распределению между бюджетами в соответствии с федеральным законодательством и решениями судов <*>.

<*> Бюджетный кодекс РФ. Ст. 46.

Допускается поступление иных неналоговых доходов по нормативам, установленным федеральными или региональными законами, а также правовыми актами органов местного самоуправления. Например, пожертвования в пользу муниципального образования от физических и юридических лиц, международных организаций и т.п. Возможно получение доходов от использования займов, реализуемых в форме процентных или беспроцентных ссуд из бюджетов субъектов РФ, кредитов коммерческих банков, эмиссии муниципальных ценных бумаг. При этом общий объем заемных средств не должен превышать 15% объема расходной части местного бюджета <*>. Допускается проведение денежно-вещевых лотерей. Называется также возможность самостоятельного получения иных поступлений в адрес местных бюджетов в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления. Например, к таковым денежным поступлениям можно отнести средства, полученные в результате получения и выдачи кредитов, использования деятельности муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.

<*> Заемные средства в целом по стране в структуре доходов местных бюджетов составляют около 1 процента.

Интересно, что за счет местных налоговых и неналоговых источников, получаемых в режиме собственных доходов, расходы местных бюджетов обеспечиваются в среднем на 16 - 20 процентов от всего объема доходов местных бюджетов. Остальные потребности бюджеты муниципальных образований обеспечивают за счет регулирующих источников и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, что свидетельствует об излишней централизации доходов бюджетной системы на ее вышестоящих уровнях. В большинстве других стран доля собственных доходов местных бюджетов составляет от 25% (Греция, Англия) до 60% (Исландия, Франция) <*>. Собственные доходы местных бюджетов выступают признаком их самообеспечения. В этом смысле из всего количества муниципальных образований только 2,7% можно отнести к такой категории <**>.

<*> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2001. С. 322.
<**> См.: Федоткин В. Финансово-бюджетные отношения в регионе // Экономист. 1999. N 9. С. 51.

Одной из нерешенных проблем действующего национального законодательства является отсутствие установленных законом норм закрепления за местными бюджетами доли собственных доходов. Полагаем возможным принятие в Бюджетном кодексе РФ отдельной статьи, которая установила бы нижний предел доли собственных доходов местных бюджетов <*>. Полагаем, что для этого необходимо будет увеличить долю налоговых поступлений в местные бюджеты за счет увеличения количества местных налогов, платежи по которым поступают в местные бюджеты, а также увеличить долю отчислений на постоянной основе от федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных образований. Одновременно этот показатель мог бы стать основой для решения вопроса о целесообразности создания на соответствующей территории муниципального образования. Наличие достаточной базы для получения собственных доходов может стать критерием возможности создания муниципального образования. В этом плане полностью заслуживает поддержки задача, поставленная Правительством РФ на среднесрочную перспективу, по расширению налоговых полномочий органов власти субъектов и местного самоуправления с целью существенного повышения роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и достижения в долгосрочной перспективе формирования доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов <**>.

<*> Подобной позиции придерживается Крохина Ю.А. См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2001. С. 322.
<**> Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" // СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.