Мудрый Юрист

Практические аспекты функционирования института уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации

/"Право и экономика", 2018, N 6/
Е.Б. АБАКУМОВА

Абакумова Екатерина Борисовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Новосибирского военного института им. генерала армии И.К. Яковлева войск национальной гвардии Российской Федерации, доцент кафедры гражданского права и процесса Сибирского института управления - филиала РАНХ и ГС при Президенте РФ, научный сотрудник отдела социальных и правовых исследований Института философии и права СО РАН, Новосибирск, Российская Федерация.

Научная специализация: гражданское право, предпринимательское право.

Родилась 25 декабря 1981 г. в г. Новосибирске. В 2004 г. окончила Сибирскую академию государственной службы при Президенте РФ.

Автор двух учебных пособий - "Предпринимательское право: методические рекомендации по организации самостоятельной работы" (2014), "Предпринимательское право: Курс лекций" (2016) и ряда статей:

  1. Совершенствование нормативно-правовой базы и правоприменения в сфере бюджетных правоотношений в городе Новосибирске (ч. 2) // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 12. С. 34 - 39.
  2. Система руководства, управления и надзора в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации // Военно-юридический журнал. 2017. N 9. С. 51 - 55.
  3. Принцип добросовестности в частном праве: вопросы теории, законодательства и практики // Современное право. 2017. N 8. С. 44 - 49.
  4. Перспективы применения корпоративного договора в России // Современное право. 2016. N 5, 6.
  5. Предметно-методологические основы правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2016. N 5. С. 203 - 206.
  6. Договорное регулирование корпоративных отношений в России: к вопросу классификации предметов соглашения // Современное право. 2016. N 10. С. 80 - 84.
  7. Проблемы института защиты прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля // Бизнес в законе. 2015. N 4. С. 75 - 79.
  8. Теоретические и нормативные основы правового положения естественных монополий в России // Черные дыры в российском законодательстве. 2015. N 4. С. 44 - 47.
  9. Предпринимательская правоспособность физического лица // Вестник НГУ. Серия "Право". 2014. Т. 10. Вып. 1. С. 47 - 53.

В статье освещаются процессы становления и развития института бизнес-омбудсменов в Российской Федерации, рассматриваются особенности его правового регулирования и организационного устройства. Особое внимание уделяется вопросам реализации правозащитной функции института в ходе рассмотрения жалоб и обращений субъектов предпринимательской деятельности.

Ключевые слова: предприниматель, уполномоченный по защите прав предпринимателей, бизнес-омбудсмен, институт защиты прав и законных интересов предпринимателей, бизнес против коррупции, ежегодный доклад Президенту РФ.

Practical Aspects of the Functioning of the Institution of Commissioners for the Protection of Entrepreneurs' Rights in the Russian Federation. Part I

E.B. Abakumova

The article highlights the processes of formation and development of the institution of business ombudsmen in the Russian Federation, considers the specifics of its legal regulation and organizational structure. Special attention is paid to the implementation of the human rights function of the institution during the consideration of complaints and appeals from entrepreneurs.

Key words: entrepreneur, commissioner for the protection of entrepreneurs' rights, business ombudsman, institution for protection of the rights and legitimate interests of entrepreneurs, business against corruption, annual report to the President of the Russian Federation.

Проблемы нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности, обеспечения и защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в научной литературе обсуждаются давно и широко.

Непосредственно вопросам развития в Российской Федерации правозащитных институтов в сфере предпринимательской деятельности и, в частности, института уполномоченных по защите прав предпринимателей посвящены работы А.А. Кирилловых [2], Н.В. Корженевской [3], А.А. Мохова [5], А.Н. Палагиной [6], В.А. Фадеевой [8], В.В. Эмих [9, 10] и др. Учеными сегодня исследуются теоретико-правовые основы деятельности бизнес-омбудсменов, раскрываются особенности правового статуса Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации, оцениваются перспективы развития данного правозащитного института в нашей стране. С целью получения более полного и объективного представления о значении и роли института бизнес-омбудсменов для построения в России правового государства, оценки эффективности принятой модели функционирования этого института представляется необходимым рассмотреть практические аспекты реализации полномочий, предоставленных законом уполномоченному при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и региональным уполномоченным, выявить специфические формы организации деятельности по восстановлению нарушенных прав предпринимателей.

За почти четверть века, прошедшую с момента принятия Конституции РФ в 1993 г., провозгласившей свободу экономической деятельности, признание и защиту частной собственности, отношения между государством и бизнесом развивались довольно противоречиво. На смену "лихим" девяностым, когда несовершенство законов заведомо ставило предпринимателей в положение нарушителей, порождая неформальные правила игры бизнеса и власти, пришли "стабильные" двухтысячные, изменившие как законы, так и "правила игры". Позитивные сдвиги в законодательном регулировании предпринимательской деятельности, осуществляемые с начала двухтысячных годов, трансформировали отношения бизнеса и власти, предоставив предпринимателям правовые инструменты для легального ведения дел, защиты своих интересов в административном и судебном порядке. Однако реальное воплощение нормативных предписаний "пробуксовывало" на местах, столкнувшись с чиновничьим произволом нового формата, приспособившим законы "к новой ситуации" [7. С. 182].

Появление института уполномоченного по защите прав предпринимателей явилось своего рода новой вехой в моделировании отношений власти и бизнеса в Российской Федерации [8. С. 734]. Являясь инструментом самоограничения власти, данный институт представил собой не только дополнительную гарантию защиты конституционного права на предпринимательскую деятельность со стороны государства, но и стал площадкой для совместного обсуждения наиболее острых вопросов ведения бизнеса в стране.

Как отмечается в литературе, идея создания института бизнес-омбудсменов в нашей стране принадлежит Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России", поставившей вопрос о необходимости введения должности уполномоченного по правам предпринимателей перед президентом Российской Федерации [5. С. 12]. Правовая основа института уполномоченного по защите прав предпринимателей начала формироваться в 2012 году, когда Указом Президента РФ от 22 июня 2012 г. N 879 была учреждена должность уполномоченного при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей <1>. Через год, в мае 2013 г., был принят Федеральный закон N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (далее - Закон N 78-ФЗ), который определил правовое положение, основные задачи и компетенцию уполномоченного при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а также установил право учреждения должности уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации с учетом положений федерального закона <2>.

<1> Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей: Указ Президента Российской Федерации от 22.06.2012 N 879 // Офиц. интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.06.2012).
<2> Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации: Федеральный закон от 07.05.2013 N 78-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2305; Офиц. интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.11.2015).

Федеральным законом императивно определен ряд полномочий региональных бизнес-омбудсменов и предусмотрены основы их взаимодействия с уполномоченным при президенте РФ по защите прав предпринимателей (далее - уполномоченный при президенте РФ). В частности, установлена обязанность региональных уполномоченных по окончании календарного года направлять федеральному бизнес-омбудсмену информацию (отчет) о своей деятельности с оценкой условий осуществления предпринимательской деятельности в субъекте Российской Федерации, а также предложениями по совершенствованию правового положения субъектов предпринимательской деятельности (ч. 6 ст. 10 Закона N 78-ФЗ).

Следует сказать, что в регионах процесс становления данного института начался раньше его легализации на федеральном уровне. На момент принятия закона в отдельных субъектах Российской Федерации уже существовали бизнес-омбудсмены (Ульяновская область, Республика Калмыкия, Псковская область и др.), причем не всегда их статус был установлен законодательно (Пермский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область и др.) [2. С. 27].

На сегодняшний день должность уполномоченного по защите прав предпринимателей учреждена во всех 85 субъектах Российской Федерации, в большинстве из которых функционирование бизнес-омбудсмена и его аппарата предусмотрено на постоянной профессиональной основе с выделением средств из регионального бюджета. Но есть и исключения: так, например, в Законах "Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Ростовской области" <3>, "Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Воронежской области" <4> содержится диспозитивная норма, в соответствии с которой губернатор при назначении уполномоченного на должность вправе самостоятельно принять решение о замещении данной государственной должности на постоянной профессиональной основе или на общественных началах.

<3> Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Ростовской области: Закон Ростовской области от 30.07.2013 N 1146-ЗС (в ред. от 01.03.2017 N 1026-ЗС) // Наше время. 2013. N 394-395; СПС "Кодекс". URL: http://docs.cntd.ru/document/460172325 (дата обращения: 5.04.2018).
<4> Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Воронежской области: Закон Воронежской области от 27.05.2014 N 61-ОЗ (в ред. от 5.06.2015) // СПС "Кодекс". URL: http://docs.cntd.ru/document/412307679 (дата обращения: 5.04.2018).

Должность федерального бизнес-омбудсмена вот уже второй срок замещает Борис Титов - в прошлом крупный предприниматель (ОАО "Абрау-Дюрсо" <5> и др.), проявивший себя еще и в роли общественно-политического деятеля, являвшись членом Бюро правления Российского союза промышленников и предпринимателей (2000 - 2005 гг.), членом Общественной палаты Российской Федерации (2006 - 2009 гг.), председателем Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" (2004 - 2012 гг.) <6>. Уже будучи на посту Уполномоченного при Президенте РФ, в 2016 году Б. Титов возглавил Всероссийскую политическую партию "Правое Дело", переименованную позже в "Партию Роста", а в 2018 году выступил кандидатом "от бизнеса" на выборах президента Российской Федерации <7>.

<5> Придворные виноделы // Forbes.ru - Журнал. URL: http://www.forbes.ru/sp_data/abraudurso/#pr6 (дата обращения: 06.04.2018).
<6> Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Официальный сайт. URL: http://ombudsmanbiz.ru (дата обращения: 08.04.2018).
<7> Председатель Партии // Партия Роста. Официальный сайт. URL: https://rost.ru/page/predsedatel-partii (дата обращения: 10.04.2018).

Изначально, по аналогии с ч. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <8>, Закон N 78-ФЗ запрещал уполномоченному при президенте РФ заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью (за исключением преподавательской, научной либо иной творческой). Однако в конце 2013 года в него были внесены изменения, ликвидировавшие запрет на осуществление бизнес-омбудсменом неоплачиваемой деятельности <9>.

<8> Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 9. Ст. 1011; Офиц. интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 31.01.2016).
<9> О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации": Федеральный закон от 02.11.2013 N 294-ФЗ // Офиц. интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 3.11.2013).

Кроме того, в отличие от уполномоченного по правам человека в РФ, статус уполномоченного по защите прав предпринимателей не ограничивает право лица, замещающего данную должность, заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения. Закон говорит лишь о неправомерности влияния на деятельность Уполномоченного при Президенте РФ решений политической партии или иного общественного объединения, членом которого он является (ч. 5 ст. 1 Закона N 78-ФЗ).

Такие особенности правового положения бизнес-омбудсмена позволили Б. Титову развернуть работу по лоббированию интересов предпринимательского сообщества во многих направлениях. Помимо непосредственно правозащитной функции, реализуемой в рамках института уполномоченных по защите прав предпринимателей, уполномоченный при президенте РФ активно занимается общественно-политической деятельностью, участвует в работе предпринимательских объединений. Кроме председательства в вышеупомянутой "Партии Роста", Б. Титов является сопредседателем - председателем Совета основателей общероссийской общественной организации "Деловая Россия" <10>, председателем российской части Межгосударственной неправительственной организации "Российско-китайский комитет мира, дружбы и развития" <11>, координатором Промышленного комитета Общероссийского общественного движения "Народный фронт "За Россию" (Общероссийский народный фронт) <12>, председателем Совета Союза виноградарей и виноделов России <13>, председателем наблюдательного совета Института экономики роста им. П.А. Столыпина <14>, профессором кафедры теории и практики взаимодействия бизнеса и власти Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" <15>.

<10> Титов Борис Юрьевич // Деловая Россия. Официальный сайт. URL: https://deloros.ru/titov-boris-yurevich.html (дата обращения: 08.04.2018).
<11> Председатели // Российско-китайский комитет мира, дружбы и развития. Официальный сайт. URL: http://russian-chinese.com/predsedateli-2-2/ (дата обращения: 06.04.2018).
<12> Команда проекта // Общероссийский народный фронт. Официальный сайт. URL: http://onf.ru/project_team/32701/ (дата обращения: 08.04.2018).
<13> Союз виноградарей и виноделов России утвердил новый состав Совета организации // Винодел России - Отраслевой сайт производителей и потребителей винной продукции. URL: http://vinodelrf.ru/news/soyuz-vinogradarey-i-vinodelov-rossii-utverdN-novyy-sostav-soveta-organizacii (дата обращения: 06.04.2018).
<14> О нас // Институт экономики роста им. Столыпина П.А. Официальный сайт. URL: http://stolypin.institute/o-nas/#nablyudatelny_sovet (дата обращения: 06.04.2018).
<15> Кафедра теории и практики взаимодействия бизнеса и власти // НИУ ВШЭ - Официальный сайт. URL: https://www.hse.ru/busgov/ (дата обращения: 06.04.2018).

В начале 2017 года лидер "Партии Роста", уполномоченный при президенте РФ Б. Титов представил среднесрочную программу социально-экономического развития Российской Федерации до 2025 года "Стратегия Роста", разработка которой велась совместными усилиями около 800 экспертов и ученых, представителей органов власти и предпринимательских объединений. Программа определяет новые источники роста российской экономики, предлагает ключевые системные решения по их активизации и достижению целевых показателей. Одним из основных драйверов роста, по мнению авторов программы, могло бы стать возрождение так называемой экономики простых вещей, то есть производство в России нужных в быту товаров <16>.

<16> Стратегия роста // Партия Роста. Официальный сайт. URL: https://presscenter.rost.ru/page/strategiya-rosta (дата обращения: 10.04.2018).

Вне всякого сомнения, общественно-политическая деятельность федерального бизнес-омбудсмена оказывает влияние на реализацию его полномочий в качестве защитника предпринимателей и даже в некоторой степени является функцией данного института. Согласно ч. ч. 3, 5 ст. 2 Закона N 78-ФЗ задачами Уполномоченного при Президенте РФ являются содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательства.

В этой связи выглядит алогизмом упомянутая норма закона, запрещающая уполномоченному при президенте РФ руководствоваться решениями политической партии или общественного объединения, членом которого он состоит. Во-первых, возникает справедливый вопрос: почему только той партии или общественного объединения, в котором зафиксировано членство Уполномоченного при Президенте РФ, а не любой партии и любого общественного объединения? А во-вторых, напомним, что должность уполномоченного учреждалась специально для представления интересов предпринимательского сообщества, транслируемых посредством деятельности общественных предпринимательских объединений. И совершенно разумно, что бизнес-омбудсмен, принимая "участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательства", опирается, среди прочего, на информационные, аналитические, программные и т.д. материалы крупных общественных объединений предпринимателей, в том числе общероссийской общественной организации "Деловая Россия", в которой он является сопредседателем. В-третьих же, стоит сказать, что данное нормативное положение никак не влияет на реальную возможность лоббирования личных интересов, которые Б. Титов даже не скрывает, выступая председателем Совета Союза виноградарей и виноделов России <17>.

<17> Итоги VII Всероссийского Саммита виноделов 2017 // Русский винный дом "Абрау-Дюрсо". Сайт. URL: http://www.abraudurso.ru/news/abrau-dyurso-stala-postavshchikom-sochi-2014/ (дата обращения: 06.04.2018).

Указанные противоречия свидетельствуют о двойственной природе статуса должности уполномоченного по защите прав предпринимателей, отнесенной законодателем к государственным должностям, но по своей сути являющейся все же общественной. В этом отношении можно говорить о формировании в нашей стране "гибридной" модели института бизнес-омбудсмена, сочетающего в себе как государственное начало, так и гражданское участие, что, несомненно, определяет специфику реализации его полномочий [3. С. 35].

"Общественная природа" института уполномоченных по защите прав предпринимателей проявляется еще и в том, что в его рамках функционирует многочисленная "армия" общественных помощников и омбудсменов, осуществляющих свою деятельность на безвозмездной основе. На уровне муниципальных районов, а также по направлениям предпринимательской деятельности совместно с региональными уполномоченными работают более 2 тысяч их общественных представителей <18>. На федеральном уровне уполномоченному при президенте РФ в настоящее время помогают 39 общественных омбудсменов: омбудсмен по защите малого и среднего предпринимательства, омбудсмен по защите инвестиций за рубежом, омбудсмен по антимонопольному законодательству, омбудсмен по развитию цифровой экономики, омбудсмен по защите прав предпринимателей в сфере регулирования торговой деятельности и др. <19>.

<18> Доклад Президенту Российской Федерации // Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Официальный сайт. URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru (дата обращения: 1.04.2018).
<19> Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Официальный сайт. URL: http://ombudsmanbiz.ru (дата обращения: 08.04.2018).

Появление общественных узкоспециализированных омбудсменов обусловлено объективной необходимостью дополнительного содействия разрешению споров в определенной проблемной сфере общественных отношений (налоговые отношения, лицензирование и др.) или защиты определенной группы предпринимателей, нуждающихся в дополнительной поддержке (субъектов малого и среднего предпринимательства и др.) [9. С. 187]. Общественные омбудсмены осуществляют экспертные и представительские функции, взаимодействуют с органами государственной власти и управления, муниципальными органами, должностными лицами, общественными и иными организациями, подготавливают общественные обсуждения по проблемам своего направления работы.

Организационным, документационным, информационным, материально-техническим обеспечением деятельности бизнес-омбудсмена призван заниматься аппарат Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. С 1 января 2015 года уполномоченный при президенте РФ и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица (ч. 2 ст. 1 Закона N 78-ФЗ). Уполномоченный при президенте РФ непосредственно руководит работой аппарата, устанавливает его численность и штатное расписание, утверждает положение о нем и его структурных подразделениях (ч. 2.1 ст. 8 Закона N 78-ФЗ). Однако в открытом доступе не представлена информация о численности и структуре аппарата Уполномоченного при Президенте РФ, что не может не удивлять.

Федеральным законом от 28 ноября 2015 г. N 352-ФЗ был изменен порядок финансирования деятельности Уполномоченного при Президенте РФ и его рабочего аппарата <20>. С 1 января 2016 года финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Уполномоченного при Президенте РФ осуществляется Управлением делами президента Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, где отдельной строкой предусматриваются необходимые средства. В 2017 году на эти нужды было выделено 7 231,5 тыс. рублей (для сравнения - на обеспечение деятельности уполномоченного по правам человека в РФ бюджетом 2017 года предусмотрено 209 771,0 тыс. рублей) <21>. Исходя из этих цифр, можно предположить, что основная работа по обеспечению деятельности бизнес-омбудсмена осуществляется его сподвижниками на общественных началах.

<20> О внесении изменений в статьи 26 и 28 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" и статью 8 Федерального закона "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации": Федеральный закон от 28.11.2015 N 352-ФЗ // Офиц. интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.11.2015).
<21> О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов: Федеральный закон от 19.12.2016 N 415-ФЗ (ред. от 14.11.2017) // Офиц. интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.11.2017).

Тем не менее доклады региональных бизнес-омбудсменов сообщают, что с целью организационно-методического обеспечения и взаимодействия с уполномоченными субъектов Российской Федерации в аппарате уполномоченного при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей создан Департамент по работе с региональными уполномоченными <22>. Основными формами взаимодействия региональных уполномоченных с федеральным центром выступают ежемесячное предоставление в аппарат Уполномоченного при Президенте РФ справочной информации по установленной форме "Профиль региона", отчетной информации о поступивших обращениях, количестве отработанных обращений, количестве проведенных мероприятий и иной активности регионального уполномоченного, участие в совместных мероприятиях и вебинарах для выработки общей позиции по отдельным вопросам. Обобщенная информация о результатах работы института бизнес-омбудсменов отражается в ежегодных докладах президенту РФ, подготавливаемых Экспертным центром при федеральном уполномоченном.

<22> Например: Ежегодный доклад уполномоченного по защите прав предпринимателей в Забайкальском крае "О результатах деятельности за 2016 год" // Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Забайкальском крае. Официальный сайт. URL: https://ombudsmanbiz75.ru/data/documents/doklad-2016.pdf (дата обращения: 24.03.2018).

/"Право и экономика", 2018, N 7/

Реализация компетенций бизнес-омбудсменов осуществляется прежде всего в ходе работы по рассмотрению жалоб, поступивших от субъектов предпринимательской деятельности. Основу правового регулирования порядка рассмотрения жалоб и принятия по ним решений составляют следующие документы:

- Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";

- ст. 4 Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об Уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации";

- локальные акты Уполномоченного при Президенте РФ (Порядок подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей; Порядок рассмотрения уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах РФ обращений, поступивших от Уполномоченного; Регламент работы Общественного представителя Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и др.);

- локальные акты уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации.

Рассмотрение жалоб предпринимателей подразумевает установленный алгоритм работы аппарата регионального уполномоченного, включающий определенную последовательность действий: проверку обращения на соответствие формальным требованиям; регистрацию обращения в Единой информационной системе с присвоением индивидуального номера; отправку заявителю письма о принятии обращения в работу; первичную правовую проверку представленных материалов; рассмотрение жалобы "по существу"; реализацию мер по защите прав заявителя; решение системных проблем.

Отметим, что внедрение Единой информационной системы (далее - ЕИС) уполномоченных по защите прав предпринимателей РФ позволило создать общую базу для хранения и обработки материалов жалоб на федеральном и региональном уровне, содержащую все результаты деятельности уполномоченных, включая ответы на запросы от органов власти, экспертные заключения и пр. Сложно переоценить значение ЕИС для эффективности функционирования института бизнес-омбудсменов, поскольку она призвана не только статистически обобщать и отслеживать динамику поступления жалоб, но и оказывать информационно-методическую помощь в работе региональных уполномоченных.

Работа с обращениями предпринимателей на федеральном уровне ведется по делам, которые имеют определенный общественный резонанс или затрагивают интересы крупного бизнеса, а также по наиболее вопиющим и сложным случаям нарушения прав [1, С. 13]. Большая часть жалоб предпринимателей, адресованных Уполномоченному при Президенте РФ, перенаправляется на рассмотрение уполномоченному в субъекте РФ, который в соответствии с регламентом должен изучить содержание жалобы, установить прямой контакт с заявителем и подготовить план-график мероприятий по делу. По результатам рассмотрения обращения региональный бизнес-омбудсмен направляет в Департамент по работе с региональными уполномоченными Аппарата Уполномоченного при Президенте РФ мотивированное экспертное заключение по утвержденной форме, в котором с учетом применимых норм права по итогам проведенной экспертизы отражается один из выводов:

На базе анализа и систематизации жалоб и обращений предпринимателей строится работа с массовыми и системными проблемами. Для решения проблем, связанных с несовершенством законодательства, Экспертным центром при Уполномоченном при Президенте РФ готовятся законодательные инициативы и проекты нормативных актов, а в случае массовых нарушений законодательства и ненадлежащей правоприменительной практике проводится совместная работа с органами прокуратуры.

Рассмотрение жалобы "по существу" связано с проведением анализа ситуации, уточнением фактов, изложенных в обращении, личным общением с заявителями и другими участниками конфликта. Процессуальными полномочиями по полномасштабному расследованию в связи с поступающими жалобами бизнес-омбудсмены не наделены, но тем не менее ряд закрепленных в ч. 1 ст. 5 Закона N 78-ФЗ правомочий позволяет им получать нужную информацию по рассматриваемому делу (запрашивать и получать от органов государственной власти, органов местного самоуправления и у должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы; беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления; без специального разрешения посещать места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также учреждения пенитенциарной системы, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы; с письменного согласия заявителя принимать участие в выездной проверке, осуществляемой в отношении заявителя в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля).

За пять лет работы института в адрес уполномоченных по защите прав предпринимателей поступило около 37 тысяч обращений, из них примерно 90% касаются административных дел, а оставшиеся 10% содержат жалобы на незаконное уголовное преследование. По информации, представленной в Докладе Президенту Российской Федерации 2017 года (далее - Доклад 2017 года), успешное решение проблем предпринимателей по административным делам осуществлено по более чем 1 000 обращений <1>. Это число выглядит более чем скромно на фоне общего объема поступивших обращений предпринимателей. Но, к сожалению, по форме представления данных Доклада 2017 года, равно как и докладов предыдущих периодов, невозможно составить полную и достоверную картину о результатах рассмотрения обращений, найти обоснование столь низкого показателя результативности.

<1> Доклад Президенту Российской Федерации // Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Официальный сайт. URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru (дата обращения: 01.04.2018).

Среди наиболее значимых достижений института уполномоченных по защите прав предпринимателей в Докладе 2017 года отмечаются: осуществление выплат по государственным и муниципальным контрактам предпринимателям, общая сумма которых составила более млрд руб.; снижение налоговых претензий налоговых органов на общую сумму более 8 млрд руб.; снятие административных барьеров при реализации более 10 крупных инвестиционных проектов и нескольких десятков проектов среднего размера; пересмотр размера кадастровой стоимости на сумму в целом более 3 млрд руб.; установление компенсации за снос торговых объектов в Москве; снижение арендных ставок в ряде субъектов Российской Федерации; отмена более 100 незаконных требований государственных органов; отмена постановлений о назначении административных наказаний, в том числе о приостановлении деятельности; признание незаконными результатов проверок; принятие более 100 судебных решений в пользу предпринимателей; достижение исполнения решений судов государственными и муниципальными органами.

Что касается обращений предпринимателей о незаконном уголовном преследовании, то на середину 2017 года успех института бизнес-омбудсменов выражался в следующих цифрах: прекращение уголовного дела или отказ в возбуждении дела следствием (дознанием) в 35 случаях; переквалификация состава преступления в 6 делах; изменение меры пресечения для 36 субъектов предпринимательской деятельности; изменение приговора, переквалификация и снижение (отмена) наказания для 9 бизнесменов; отмена приговора, прекращение уголовного дела судом, оставление приговора без изменений (по оправдательным приговорам) в 8 случаях; условно-досрочное освобождение 6 предпринимателей; возвращение судом уголовного дела прокурору по 7 делам; принятие мер прокурорского реагирования в отношении 35 обращений предпринимателей.

По словам Б. Титова, благодаря вмешательству уполномоченного удалось добиться положительного результата по ряду резонансных дел в отношении крупных предпринимателей, в частности: прекращение уголовного преследования владельца аэропорта "Домодедово" Дмитрия Каменщика; изменение меры пресечения на подписку о невыезде для директора ООО "Уральский завод противогололедных материалов" Рустама Гильфанова; оправдание судом акционера ростовского ОАО "Энергия" Александра Хуруджи; прекращение уголовного дела против гендиректора ООО "Донкраб Графит" Александра Лавренова <2>.

<2> Борис Титов о защите прав и законных интересов российского предпринимательства // Европейский омбудсмен. Журнал о деятельности национальных учреждений по правам человека. URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/boris-titov-o-zashite-prav-i-zakonnh-interesov-rossiyskogo-predprinimatelystva (дата обращения: 11.04.2018).

При возбуждении уголовных дел, по которым осуществляется уголовное преследование предпринимателей, применяются в основном составы преступлений, предусмотренные статьями 159 - 159.6, 160 и 165 Уголовного кодекса РФ и реже статьями 171 - 172, 173.1 - 174.1, 176 - 178, 180, 181, 183, 185, 185.2 - 185.4, 190 - 199.2 Уголовного кодекса РФ [1, С. 4]. Защита по уголовным делам экономической направленности имеет свою особую специфику, связанную с тем, что такие уголовные дела затрагивают экономические и зачастую политические интересы различных лиц. Возбуждение уголовного дела, а особенно арест предпринимателя, может являться средством коррупционного давления или разрешения хозяйственных споров в конкурентной борьбе. Согласно информации, опубликованной в Докладе 2017 года, до 80% уголовных дел, возбужденных правоохранительными органами по экономическим статьям, не доходят до суда, что является косвенным подтверждением недобросовестного пользования полномочиями сотрудниками правоохранительных органов. Также отмечается, что в ходе следственных действий происходят массовые нарушения уголовного процессуального законодательства, но ответственность за эти нарушения редко бывает пропорциональна объемам нанесенного бизнесу урона и в подавляющем большинстве случаев ограничивается замечанием или выговором.

Федеральный закон N 78-ФЗ предоставил право уполномоченному направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обращения о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к юридической ответственности (п. 7 ч. 5 ст. 4 Закона N 78-ФЗ). Сведения, содержащиеся в обращении уполномоченного, имеют информационный характер для его адресата, а само обращение - предупредительное значение. За период функционирования института уполномоченного по защите прав предпринимателей было направлено всего 220 ходатайств о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной и административной ответственности.

В целях оперативного и объективного рассмотрения обращений уполномоченный вправе инициировать создание рабочих групп в органах прокуратуры, правоохранительных органов, органов государственной власти (ч. 3 ст. 5 Закона N 78-ФЗ). В 2012 году по инициативе бизнес-омбудсмена была создана Межведомственная рабочая группа по защите прав предпринимателей, в состав которой, помимо Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, вошли Генеральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел РФ, Следственный комитет РФ, Министерство экономического развития РФ, а также ведущие предпринимательские объединения ("Деловая Россия", "Опора России", Торгово-промышленная палата Российской Федерации).

Межведомственная рабочая группа по защите прав предпринимателей призвана решать следующие задачи: а) обеспечение взаимодействия между ее членами по вопросам нарушения прав предпринимателей; б) реализацию совместных мероприятий по защите прав предпринимателей с использованием имеющихся правовых, информационных, научных, аналитических, методических и организационных ресурсов; в) подготовку предложений, направленных на повышение эффективности защиты прав предпринимателей. Основной прикладной задачей рабочей группы является оперативное рассмотрение обращений бизнесменов при нарушении их прав в случаях, когда восстановление законности находится в компетенции Генеральной прокуратуры РФ. По словам заместителя начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ - начальника управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей Алексея Пухова при участии бизнес-омбудсменов в 2015 году было выявлено 171 тыс. нарушений прав предпринимателей <3>. Эта цифра была отражена в Докладе Уполномоченного при Президенте РФ за 2016 год, а впоследствии без какой-либо корректировки "перекочевала" в Доклад 2017 года.

<3> Генпрокуратура призывает региональных уполномоченных активнее сотрудничать // Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Официальный сайт. URL: http://new.ombudsmanbiz.ru/2016/06/genprokuratura-prizyvaet-regionalnyx-upolnomochennyx-aktivnee-sotrudnichat/#1 (дата обращения: 01.04.2018).

Организация взаимодействия уполномоченных с различными государственными и общественными институтами является необходимым условием их результативной работы. Для этих целей как на федеральном, так и на региональном уровне уполномоченными заключаются соглашения об информационном и техническом сотрудничестве с органами государственной власти, ведомствами, учреждениями, общественными организациями. На сегодняшний день Аппаратом Уполномоченного при Президенте РФ заключены такие соглашения с Генеральной прокуратурой РФ, Министерством внутренних дел РФ, Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службой судебных приставов, Московской государственной юридической академией имени О.Е. Кутафина, Национальным исследовательским университетом "Высшая школа экономики", Юридическим факультетом Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Кроме того, в рамках взаимодействия с органами государственной власти представители Уполномоченного при Президенте РФ входят в общественные советы ряда министерств и ведомств (Министерство природы, Министерство труда, Министерство экономического развития, Министерство сельского хозяйства, Министерство связи и массовых коммуникаций, Министерство культуры, Роскомнадзор, Росреестр, Ростехнадзор, Росаккредитация, Росатом).

В соответствии с законодательством институт уполномоченных в своей деятельности может опираться на общественные, экспертные, правозащитные сообщества (ч. 6 ст. 4 Закона N 78-ФЗ). Вовлечение общественных организаций, экспертов или экспертных центров в работу бизнес-омбудсменов способствует более полному, всестороннему и объективному рассмотрению дел, что особенно ценно при анализе серьезных системных проблем. В качестве экспертов привлекаются лица, обладающие знаниями в области экономики и права, государственного управления и проч., являющиеся сотрудниками научно-исследовательских и образовательных учреждений, членами предпринимательских и адвокатских объединений, представителями государственных органов власти. На сегодняшний день институт Уполномоченного - это крупнейшее в СНГ объединение адвокатов и юристов (более 900 специалистов), помогающих бизнесу в административных и уголовных спорах из принципа "pro bono publico" (ради общественного блага).

Экспертная работа с обращениями предпринимателей возможна как в форме подготовки письменного правового заключения аккредитованным экспертом, так и путем экспертного обсуждения в формате "ситуационный анализ" ("ситан"). "Ситаны" проводятся и на федеральном уровне (27 "ситанов" за период с 2012 по 2017 гг.), и на уровне субъектов Российской Федерации (более 80). Такое обсуждение по типу "круглого стола", к участию в котором приглашаются все заинтересованные лица, позволяет наиболее полно обрисовать проблему и выработать панель необходимых решений для ее преодоления. По итогам проведенных "ситанов" Экспертный центр при Уполномоченном при Президенте РФ подготавливает отдельный раздел ежегодного доклада Президенту Российской Федерации - "Книгу жалоб и предложений". В Доклад 2017 года было включено 269 системных проблем и около 600 предложений по их решению по 29 направлениям.

На федеральном уровне юридические и бизнес-ассоциации осуществляют взаимодействие с бизнес-омбудсменом посредством членства в Общественном, Экспертном и Координационном советах при Уполномоченном. Так, Экспертный совет осуществляет общественную экспертизу состояния правовых институтов, выполняет анализ системных проблем и коррупционных практик, предлагает способы их устранения. Общественный совет организует взаимодействие с предпринимательским сообществом, участвует в обсуждении кандидатур общественных представителей Уполномоченного и региональных уполномоченных, решений Уполномоченного о вынесении предписаний о приостановлении ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и иных вопросов. Координационный совет объединяет общественных представителей Уполномоченного по 39 направлениям деятельности, которые организуют работу по рассмотрению обращений предпринимателей каждый в своей сфере, выстраивают работу с профильными ведомствами, вырабатывают предложения по улучшению государственного регулирования отдельных сфер предпринимательской деятельности <4>.

<4> Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Официальный сайт. URL: http://ombudsmanbiz.ru (дата обращения: 08.04.2018).

Пожалуй, наиболее значимым проектом, разработанным Экспертным советом при Уполномоченном, является проект широкой амнистии для предпринимателей, который был частично реализован в 2013 году. Постановлением Государственной Думы РФ от 2 июля 2013 г. N 2559-6 ГД "Об объявлении амнистии" освобождались от отбывания наказания лица, впервые привлеченные к уголовной ответственности или впервые осужденные за преступления в сфере предпринимательской деятельности (по 27 статьям УК РФ) <5>. Обязательным условием амнистии было выполнение подозреваемыми и обвиняемыми обязательств по возврату имущества или возмещению убытков потерпевшим. По данным из Доклада 2017 года под действие амнистии попали 2 466 предпринимателей, а сумма возвращенного имущества и возмещенных убытков составила 5 545 876 000 руб.

<5> Об объявлении амнистии: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 02.07.2013 N 2559-6 ГД // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 03.07.2013).

Общественной экспертизой обращений предпринимателей занимается также АНО "Центр общественных процедур "Бизнес против коррупции" (ЦОП БПК), где Уполномоченный при Президенте РФ занимает пост сопредседателя. Миссией ЦОП БПК является защита предпринимателей от незаконного уголовного преследования, в том числе связанного с незаконным захватом активов предприятий (рейдерством), коррупционными действиями со стороны должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления <6>.

<6> Центр общественных процедур "Бизнес против коррупции". Официальный сайт. URL: http://www.nocorruption.biz (дата обращения: 09.04.2018).

Для подготовки экспертных заключений по обращениям предпринимателей ЦОП БПК привлекает юристов на принципах "pro bono". В случае необходимости обращение рассматривается на заседании Общественного совета ЦОП БПК, представляющего собой объединение экспертов из числа предпринимателей, политиков, профессиональных юристов и экономистов, представителей общественных организаций и средств массовой информации. В рамках публичных слушаний, на которые также приглашаются заявитель, представители противоположной стороны конфликта и иные заинтересованные лица, оглашаются результаты правовой экспертизы по делу и принимается решение о дальнейшей работе с обращением, в том числе о направлении писем в государственные органы по поводу выявленных нарушений уголовного или уголовно-процессуального законодательства. Обращение может быть передано для рассмотрения по существу в региональный ЦОП БПК в случае, если он организован и функционирует в регионе, из которого поступило данное обращение (в настоящее время региональные центры общественных процедур "Бизнес против коррупции" созданы в 40 субъектах РФ). Сам факт рассмотрения обращения Общественным советом ЦОП БПК и принятия по нему положительного решения о наличии в материалах жалобы предпринимателя признаков нарушения его законных прав, может являться важным элементом защиты по уголовному делу [1, С. 15].

Проведенное исследование позволяет прийти к выводу, что на сегодняшний день сформирована институциональная основа для деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей на федеральном и региональном уровнях. За пять лет своего существования институт бизнес-омбудсменов превратился в сложно структурированную организацию, имеющую разветвленную экспертную сеть и налаженные внешние связи с ключевыми органами государственной власти в сфере обеспечения прав человека. Такая модель функционирования не только усиливает правозащитный потенциал самого института уполномоченных по защите прав предпринимателей, но интегративно влияет на деятельность государственных органов и общественных организаций, занимающихся решением проблем ведения бизнеса и обеспечением законности в этой области. Инфраструктура института уполномоченных по защите прав предпринимателей позволяет оперативно реагировать на нарушения законодательства в отношении субъектов предпринимательской деятельности с использованием возможностей ресурсного маневрирования, а также проявлять гибкость в выборе возможных способов урегулирования конфликта.

Выполнение правозащитной функции института уполномоченных по защите прав предпринимателей, выражающейся главным образом в работе с конкретными обращениями предпринимателей об ущемлении их прав, осуществляется на системном уровне. При этом решается важнейшая задача, которую призвано обеспечивать государство при реализации политики в сфере поддержки предпринимательской деятельности, - сбор и анализ информации для оценки условий предпринимательской деятельности в стране и разработки предложений по корректировке нормативного регулирования [6, С. 72].

Уникальной особенностью института уполномоченных по защите прав предпринимателей является опора на гражданское общество в лице представителей предпринимательского, юридического и экспертного сообществ, которые не только участвуют в деятельности консультативных советов, но и вовлечены в процедуры работы с обращениями. Кроме того, бизнес-омбудсмены ведут активную общественно-политическую жизнь, участвуют в различных мероприятиях и конференциях, проводят совещания, семинары, а также ведут просветительскую работу среди предпринимателей. Деятельность уполномоченных и связанных с ними общественных структур является открытой и отражается на соответствующих интернет-сайтах. Все это создает необходимый общественный резонанс проблеме защиты прав предпринимателей, повышает авторитет бизнес-омбудсменов в отношениях с органами государственной и муниципальной власти.

Тем не менее нельзя не сказать, что ежегодные доклады Уполномоченного при Президенте РФ, являющиеся квинтэссенцией всего комплекса работ, осуществленных бизнес-омбудсменами, по своему содержанию не вполне соответствуют высокому уровню данного института. К сожалению, в этих документах можно наблюдать манипулирование статистическими данными и не вполне корректное представление информации. Так, например, в части Доклада 2017 года, касающейся проблемы уголовного преследования предпринимателей, приводится информация о 5 млн нарушений, допущенных в ходе досудебного производства органами дознания и следствия, выявленных в 2016 году Генеральной прокуратурой РФ, без какого-либо уточнения этой цифры в отношении субъектов предпринимательской деятельности. А ведь именно эти сведения должны быть главным аргументом в разговорах о существовании "уголовного пресса" над бизнесом в нашей стране, а не большое количество возбужденных уголовных дел и низкий процент оправдательных приговоров. Кроме того, в Докладе могла бы быть отражена статистика обработки обращений предпринимателей к бизнес-омбудсменам, характеризующая ситуацию в этом ракурсе. Однако доклады Уполномоченного при Президенте РФ не показывают даже общей картины о количестве подтвержденных правонарушений из числа жалоб предпринимателей. Полагаем, что этот недочет необходимо исправить и включить в доклады не только информацию о количестве поступивших и "отработанных" обращений, но и более детальные сведения о результатах этой "отработки": какое количество из заявленных правонарушений подтверждено правовой экспертизой; сколько из них удалось урегулировать в добровольном порядке, а сколько потребовало административного или судебного вмешательства; точное количество обращений, по которым удалось осуществить восстановление в правах, и их регионально-предметное распределение. Такая информация позволит не только составить представление о ситуации с правами предпринимателей в России и ее регионах, но и осуществить оценку эффективности функционирования института бизнес-омбудсменов в части работы с жалобами.

Библиографический список

  1. Гаранин М.Ю., Солодкий П.М. Взаимодействие адвоката с институтом уполномоченных по защите прав предпринимателей при защите по уголовным делам, возбужденным в отношении субъектов предпринимательской деятельности: Практическое пособие. Нижний Новгород, 2014. 67 с.
  2. Кирилловых А.А. Уполномоченный по правам предпринимателей: основы правового статуса в системе правозащитных институтов // Законодательство и экономика. 2013. N 11. С. 26 - 34.
  3. Корженевская Н.В. Формирование российской национальной модели правозащитных учреждений в сфере предпринимательской деятельности // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2016. N 5. С. 25 - 38.
  4. Моргнер М., Крылова Д.В. Международный и российский опыт: полномочия, компетенция и деятельность института бизнес-омбудсмена. ECCU-ПРЕКОП-1/2013 // ПРЕКОП РФ. Официальный сайт. URL: https://rm.coe.int/16806d8110 (дата обращения: 06.04.2018).
  5. Мохов А.А. Институт уполномоченного по правам предпринимателей в России // Предпринимательское право. Приложение к журналу. М., 2012. N 4. С. 12 - 15.
  6. Палагина А.Н. Уполномоченный по защите прав предпринимателей на федеральном и региональном уровне как элемент адаптивной инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства // Вопросы регулирования экономики. 2014. N 2. С. 82 - 89.
  7. Панеях Э. Правила игры для русского предпринимателя. М.: Колибри, 2008. 240 с.
  8. Фадеева В.А. Институт уполномоченного по защите прав предпринимателей в РФ // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. 2013. N 4 - 2. С. 729 - 734.
  9. Эмих В.В. Омбудсмены, содействующие защите прав предпринимателей: тенденции и перспективы развития // Социум и власть. 2013. N 3 (41). С. 74 - 76.
  10. Эмих В.В. Уполномоченные по защите прав предпринимателей: зарубежный опыт и российская модель // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2014. N 3. С. 177 - 196.