Мудрый Юрист

Двухуровневая модель организации местного самоуправления в крупных городских округах: некоторые итоги и проблемы внедрения

Ерохина Татьяна Вячеславовна, доцент кафедры публичного права Саратовского социально-экономического института (филиала) Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова, кандидат юридических наук, доцент.

В статье анализируется реформа территориальной основы местного самоуправления, связанная с переходом на модель городского округа с внутригородским делением. Приводятся результаты исследования опыта при создании внутригородских районов, рассматриваются проблемы перехода на двухуровневую модель организации местного самоуправления, высказывается мнение автора относительно ее дальнейшего распространения.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, городской округ, внутригородской район, территориальная основа.

A two-tier model of local self-government arrangement in large city districts: some results and implementation issues

T.V. Erokhina

Erokhina Tatyana V., Assistant Professor of the Department of Public Law of the Saratov Socioeconomic Institute (Branch) of the Plekhanov Russian University of Economics, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

In article the reform of a territorial basis of local government connected with transition to model of the city district with intracity division is analyzed. Results of a research of experience during creation of intracity areas are given, problems of transition to two-level model of the organization of local government are considered, the opinion of the author concerning her further distribution is expressed.

Key words: local government, municipal unit, city district, intracity area, territorial basis.

Современная система местного самоуправления в России претерпевает существенные изменения во всех сферах функционирования данной формы народовластия. Качественное и количественное изменение норм, регулирующих основы местного самоуправления, оказывает весомое воздействие на систему муниципального управления, причем не всегда положительного характера. Поэтому проведение детального анализа преобразований действующего законодательства о местном самоуправлении, выявление его положительных и отрицательных сторон, определение эффективности нововведений, а также выработка предложений по совершенствованию правового регулирования в обозначенной сфере являются на сегодняшний день весьма своевременными, представляющими научный и практический интерес, а следовательно, актуальными.

В числе огромного массива законодательных актов, изменяющих основы местного самоуправления, особое значение приобретают нормы, затрагивающие вопросы его территориальной организации. От правильно избранной и грамотно выстроенной модели территориального устройства напрямую зависят эффективность функционирования органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реальная возможность участия населения в этом процессе.

Следует отметить, что основу реформы территориальной организации местного самоуправления настоящего времени составили нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Именно с принятием названного Закона была проведена территориальная реорганизация местного самоуправления, в результате которой количество муниципальных образований возросло почти вдвое. При этом статус муниципального образования приобрели все города и сельские поселения. Изначально Закон предусматривал возможность осуществления местного самоуправления в пяти видах муниципальных образований - в городском и сельском поселениях, муниципальных районах, городских округах, во внутригородских территориях городов федерального значения.

Длительное время Закон N 131-ФЗ существовал без кардинальных изменений принципов территориальной организации местного самоуправления. Однако в последние годы наблюдается активный законотворческий процесс, направленный на модификацию ставших уже привычными и для органов власти, и для местного сообщества территориальных основ муниципалитетов.

Начало территориальным преобразованиям местного самоуправления было положено на Всероссийском съезде муниципальных образований, по итогам которого было принято решение о необходимости глубоких реформ системы местного самоуправления и провозглашен главный принцип реформы - "приближение власти к населению" <1>. Данный принцип получил поддержку Президента РФ, который в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. обозначил важнейшую задачу - уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. Глава государства заявил, что "местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой" <2>.

<1> 8 ноября 2013 г. в городе Суздаль состоялся Всероссийский съезд муниципальных образований / Общероссийская общественная организация "Всероссийский совет местного самоуправления". URL: http://www.vsmsinfo.ru/dokumenty-i-materialy/materialy-proshedshikh-meropriyatij/3689-8-noyabrya-2013-goda-v-gorode-suzdal-sostoyalsya-vserossijskij-s-ezd-munitsipalnykh-obrazovanij.
<2> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 декабря.

К тому времени назрела проблема неэффективности осуществления местного самоуправления на общегородском уровне в крупных городах, которая выражалась в потере связи между населением и городской властью. В густонаселенных мегаполисах слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, оказалась отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась малоэффективной для обеспечения жизнедеятельности населения, ее деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т.д. <3>. Другими словами, одноуровневая модель управления крупными городами оказалась нерезультативной по причине удаленности местной власти от населения. На фоне торможения процессов развития местного гражданского общества и его структур среди населения стали разрастаться настроения разочарования и отчуждения от самоуправленческих процессов и от местной власти. Очевидно, что в подобных условиях теряется сама сущность местного самоуправления, заключающаяся в возможности непосредственного решения населением вопросов территории своего проживания и отстаивания своих инициатив в органах муниципальной власти.

<3> Пояснительная записка к законопроекту N 469827-6 "О внесении изменений в статью 26-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения общих принципов организации местного самоуправления) // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=469827-6.

Все названные обстоятельства послужили поводом для принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Одной из основных целей вносимых изменений являлось распространение двухуровневой модели организации местного самоуправления на крупные городские округа. Ее достижение предполагалось путем введения двух новых видов муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. В связи с этим Закон о местном самоуправлении дополнился двумя новыми определениями. Городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 2 Закона N 131-ФЗ).

Таким образом, городской округ с внутригородским делением является обычным городским округом, со всеми присущими ему особенностями, с той лишь разницей, что на его территории образованы самостоятельные муниципальные образования - внутригородские районы.

В вопросе перехода на модель городского округа с внутригородским делением большое значение имеет диспозитивный характер данной нормы. Закон говорит о том, что в городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов (абз. 2 ч. 1 ст. 10). То есть субъекты РФ вправе самостоятельно принимать решение переходить или не переходить на двухуровневую модель организации местного самоуправления. При этом перед принятием решения о дальнейшей судьбе города региональные власти согласно Закону о местном самоуправлении обязаны выявить мнение населения.

Стоит отметить, что регионы отнеслись к возможности создания внутригородских районов достаточно настороженно.

Так, по итогам анализа информационного пространства субъектов РФ, представленным в Аналитическом докладе Комитета гражданских инициатив <4>, в мае - августе 2014 г. по вопросу создания внутригородских районов было выявлено, что в двух третях субъектов РФ вопрос не выносился на общественное обсуждение.

<4> Максимов А., Соснин Д., Озяков А. Аналитический доклад "Опыт создания городских округов с внутригородским делением: проблемы и перспективы" / Комитет гражданских инициатив. URL: https://komitetgi.ru/analytics/3158/.

Только в 29 субъектах РФ (34%) в той или иной мере публично проводилось обсуждение новой модели. Из них высказались против создания внутригородских районов представители региональной и муниципальной власти 21 субъекта РФ (Саратовская область, Оренбургская область, Архангельская область, Пермский край, Республика Чувашия, Кировская область, Костромская область, Владимирская область, Курская область, Омская область, Хабаровский край, Ханты-Мансийский автономный округ, Томская область, Калужская область, Приморский край, Липецкая область, Калининградская область, Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Ямало-Ненецкий автономный округ, Свердловская область).

В 8 субъектах РФ был проявлен интерес к созданию внутригородских районов, из них в 7 субъектах РФ организовано теоретическое обсуждение перспектив такой формы организации местного самоуправления (Республика Карелия, Волгоградская область, Ростовская область, Нижегородская область, Вологодская область, Новосибирская область, Республика Дагестан). И только лишь в городском округе Челябинске в 2014 г. модель городского округа с внутригородским делением впервые была полностью реализована, там были созданы 7 внутригородских районов и проведены выборы в органы местного самоуправления. Позднее, в 2015 г., вступили в силу аналогичные законодательные акты Самарской области и Республики Дагестан об организации местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением Самаре (9 внутригородских районов) и Махачкале (3 внутригородских района). В 2016 и 2017 гг. новых городских округов с внутригородским делением не создавалось <5>.

<5> См.: Доклад о состоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по развитию его правовых и организационных основ в 2016 году / Министерство юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/sites/default/files/doklad_o_sostoyanii_msu_i_d-sti_minyusta_po_razvitiyu_ego_pravovyh_i_organizacionnyh_osnov_v_2016_g._predvaritelnye_dannye_10.02.17.pdf.

Интересно, что на двухуровневую организацию городской власти так и не решилась Волгоградская область, на территории административного центра которой (в г. Волгоград) в 2014 г. проводился признанный успешным эксперимент по внедрению двухуровневой системы городского управления. Не спешит с этим и Свердловская область, несмотря на подготовленную законодательную базу. Ульяновская область ограничилась пока принятием акта о порядке учета мнения граждан при переходе на двухуровневую организацию городской власти. Ничего не слышно о предложениях двухуровневости и в тех городских округах, на территории которых потребность в децентрализации власти назрела (например, городские округа Новороссийск, Сочи) <6>.

<6> Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 7. С. 54 - 66.

Таким образом, практика преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением особого распространения не получила. Попытаемся разобраться в причинах.

Во-первых, немаловажную роль при принятии соответствующего решения играют результаты использования модели городского округа с внутригородским делением, которые можно представить следующим образом (см. табл.).

Итоги исследования опыта при создании внутригородских районов <*>

Городской округ с внутригородским делением

Определено по итогам исследования опыта при создании внутригородских районов

Позитивные моменты

Челябинск

  • основной причиной реформы стало решение задачи опережающей реализации федеральных установок;
  • изменения организации системы управления носят поверхностный характер при значительной затрате административного ресурса
  • создание предпосылок для повышения активности депутатского корпуса и включения граждан в решение вопросов местного значения;
  • развитие территориального общественного самоуправления;
  • развитие системы общественных палат

Самара

  • основной причиной реформы стало решение задачи укрепления региональной власти;
  • система управления сохранила достаточно жесткую подчиненность глав администраций районов главе города при минимальном участии депутатов

создание предпосылок для реализации местных инициатив за счет наличия существенных финансовых ресурсов на уровне внутригородских районов

Махачкала

  • основной причиной реформы стало решение "декриминализации муниципальных элит";
  • проведенное разграничение полномочий номинально увеличило объем возможностей внутригородских районов, но фактически сохранило дореформенную систему;
  • решение ключевых вопросов местного значения сохранилось на общегородском уровне;
  • создание внутригородских районов существенно изменило "кадровый расклад" и стало механизмом практически полной смены управленческой элиты

появление дополнительного ресурса "депутатских кадров", готовых к использованию своих номинальных возможностей для реализации местных инициатив за счет наличия существенных финансовых ресурсов на уровне внутригородских районов

<*> По данным Аналитического доклад Комитета гражданских инициатив "Опыт создания городских округов с внутригородским делением: проблемы и перспективы".

Из приведенной таблицы видно, что основным достижением рассматриваемой модели территориальной организации местного самоуправления является ее направленность на децентрализацию власти. Вместе с тем внутригородские районы в Челябинске, Самаре и Махачкале пока достаточно слабы, недостаточно обеспечены в финансовом и имущественном отношении, зависимы от общегородских структур управления. В подобных условиях невозможно сделать однозначный вывод о том, что деление города на районы позволит повысить эффективность решения важных вопросов жизнеобеспечения и однозначно положительно скажется на качестве жизни жителей городских округов. Следовательно, нерешимость руководителей муниципалитетов и субъектов Федерации в вопросе преобразования городских округов представляется вполне оправданной.

Во-вторых, многие ученые и руководители муниципалитетов негативно относятся к перспективе внедрения модели городского округа с внутригородским делением, высказывая множество опасений и выстраивая неоптимистичные прогнозы. Например, есть мнения, что подобное реформирование приведет к тому, что крупные города (городские округа) могут со временем перестать быть муниципальными образованиями, а местное самоуправление будет осуществляться только на внутригородском уровне <7>; что органы местного самоуправления внутригородского района будут обязаны выполнять мозаичный набор функций, их расходные обязательства не будут соответствовать их финансовым возможностям <8>; что увеличится количество муниципальных служащих аппарата управления, а также число депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, что город утратит единство управления <9>, и другие.

<7> Таболин В.В. Крупные города в свете реформ законодательства о местном самоуправлении // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 65 - 68.
<8> Мусинова Н.Н. Децентрализация управления крупным городом: теория и практика // КиберЛенинка - научная электронная библиотека. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/detsentralizatsiya-upravleniya-krupnym-gorodom-teoriya-i-praktika.
<9> Ушакова Д. Власть - районам // Лента.Ру. URL: https://lenta.ru/articles/2015/04/17/municipal/.

Подводя итог проведенному исследованию двухуровневой модели организации местного самоуправления, можно заключить, что она сопряжена с определенными рисками. Учитывая столь малую распространенность опыта преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением, а также риски утраты единого управления крупными городами и фактического "дробления" их полномочий между внутригородскими образованиями, можно говорить о неэффективности существования подобной модели территориальной организации местного самоуправления. Вместе с тем ни один из воспринявших реформу городских округов в ближайшем будущем не планирует отказ от использования института внутригородских муниципальных образований. К тому же прошло еще очень мало времени для подведения серьезных итогов, для полноценного осознания всех положительных и отрицательных сторон рассматриваемой модели. Вполне возможно, что при надлежащей доработке, при достижении положительных результатов реформы местного самоуправления модель городского округа с внутригородским делением получит большее распространение.

Литература

  1. Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы / О.И. Баженова // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 7. С. 54 - 66.
  2. Максимов А. Аналитический доклад "Опыт создания городских округов с внутригородским делением: проблемы и перспективы" / А. Максимов, Д. Соснин, А. Озяков // Комитет гражданских инициатив. URL: https://komitetgi.ru/analytics/3158/.
  3. Мусинова Н.Н. Децентрализация управления крупным городом: теория и практика // Н.Н. Мусинова / КиберЛенинка - научная электронная библиотека. URL: https://cyberleninka.rU/article/n/detsentralizatsiya-upravleniya-krupnym-gorodom-teoriya-i-praktika.
  4. Таболин В.В. Крупные города в свете реформ законодательства о местном самоуправлении / В.В. Таболин // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 65 - 68.
  5. Ушакова Д. Власть - районам / Д. Ушакова // Лента.Ру. URL: https://lenta.ru/articles/2015/04/17/municipal/.