Мудрый Юрист

Прекращение права собственности на землю

Ельникова Е.В., доцент кафедры гражданского права и процесса Курского ГТУ.

Чуть более года назад вступил в действие Земельный кодекс РФ, однако количество проблем, связанных с практикой его применения, лишь возросло за этот период времени. Среди них с особой остротой выделяются те, которые обусловлены не столько адекватным толкованием прописанных в кодифицированном акте о земле правовых норм, сколько наличием явных "пробелов" и отсутствием всяких норм, регулирующих те или иные земельные правоотношения.

Предметом внимания данной статьи является прекращение прав на земельный участок, поскольку значимость этого земельно-правового института для защиты прав собственников и иных титульных владельцев земельных участков сомнений не вызывает. Именно поэтому законодательством должен быть установлен четкий перечень оснований прекращения прав на землю, не допускающий двусмысленного толкования.

Обратимся к нормам гл. 7 ЗК РФ "Прекращение и ограничение прав на землю". Ст. 44 содержит основания прекращения права собственности на земельный участок, ст. 45 - 48 - основания прекращения иных прав на землю лиц, не являющихся собственниками.

Перечень оснований прекращения права собственности на земельный участок достаточно краток и включает такие основания, как отчуждение собственником своего земельного участка другим лицам, добровольный отказ собственника от права собственности на земельный участок и принудительное изъятие у собственника его земельного участка, порядок которого установлен гражданским законодательством (в частности в статьях 235, 237 - 239, 242, 243, п. 2 ст. 272, 278 - 282, 284 - 286 ГК РФ).

Указанный в ст. 44 ЗК РФ перечень соответствует основаниям прекращения права собственности в целом, закрепленным в ст. 235 ГК РФ, за исключением лишь такого основания, как гибель или утрата имущества, которое не может быть применено к земельному участку вследствие невозможности его полной утраты даже в результате ненадлежащего использования, в силу наличия особых свойств земли, являющейся одновременно и объектом недвижимости, и природным объектом. Однако, в отличие от ст. 235 ГК РФ, ст. 44 ЗК РФ содержит закрытый перечень оснований прекращения права собственности на земельный участок, являющийся исчерпывающим.

Представляется, что едва ли целесообразно было ограничивать соответствующий перечень оснований одними лишь юридическими действиями, совершающимися по воле либо самого собственника, либо публично-правовых органов государственной или муниципальной власти, и не включить в него юридические события, имеющие правовые последствия в виде прекращения права собственности, такие, как, например, смерть собственника.

Остается также непонятным, на каком основании будет прекращено право собственности на земельный участок юридического лица в случае ликвидации такового по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами в соответствии с п. 2. ст. 61 ГК РФ. Очевидно, что перечень изложенных в ст. 44 ЗК РФ оснований прекращения права собственности на земельный участок требует либо дополнения, либо хотя бы отсылки к иным возможным основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, в том числе специальными законами о юридических лицах.

Одним из оснований прекращения права собственности на земельный участок ст. 44 ЗК РФ называет отчуждение собственником своего земельного участка другим лицам по договорам купли-продажи, мены, дарения, ренты. Порядок заключения таких договоров регламентируется гражданским законодательством с учетом особенностей, установленных нормами земельно-правовых актов. Так, все перечисленные выше договоры должны пройти процедуру государственной регистрации в соответствующих учреждениях юстиции, для договора ренты в обязательном порядке требуется также нотариальное удостоверение.

Земельно-правовые нормы устанавливают для отдельных видов сделок с земельными участками типовые формы договоров, соблюдение которых является обязательным. Так, Типовой договор купли-продажи (купчая) земельного участка утвержден Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 30 мая 1993 г. N 503, примерная форма договора мены земельными участками была предложена письмом Роскомзема от 19 октября 1994 г. Кроме того, ст. 37 ЗК РФ устанавливает дополнительные требования к земельным участкам, являющимся объектом купли-продажи. Такие участки должны пройти государственный кадастровый учет. Общим требованием при заключении любого договора с земельным участком является наличие плана-чертежа земельного участка, прилагаемого к договору в обязательном порядке.

КонсультантПлюс: примечание.

Постановление Правительства РФ от 30.05.1993 N 503 "Об утверждении порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков" утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 23.12.2002 N 919 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих земельные отношения".

Земельное законодательство (ст. 52 ЗК РФ) устанавливает условия и порядок отчуждения земельного участка с учетом ограничений его оборотоспособности, предусмотренных в ст. 27 ЗК РФ. Так, не могут быть объектом сделок земельные участки, изъятые из оборота (п. 4 ст. 27 ЗК РФ). Те участки земель, которые ограничены в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ), не могут быть переданы в частную собственность, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Отчуждение части земельного участка может иметь место лишь в случае, если участок является делимым, то есть когда в результате сделки образуются самостоятельные земельные участки, разрешенное использование которых может осуществляться без перевода их в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 6 ЗК РФ). Неделимые земельные участки могут отчуждаться лишь целиком.

Для сделок по отчуждению земельных участков отдельных категорий земельное законодательство устанавливает особые дополнительные правила. Например, в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлено преимущественное право покупки таких земель органами государственной власти или местного самоуправления. Кроме того, названный ФЗ устанавливает ограничения общей площади земельных участков, которые могут находиться в результате совершенных сделок в собственности физического лица и его близких родственников, а также юридических лиц с преимущественным участием в них этого физического лица и (или) его близких родственников в пределах административно-территориального образования.

Другим основанием прекращения права частной собственности на земельный участок является добровольный отказ собственника от права собственности на земельный участок. Условия и порядок отказа лица от права на земельный участок определены в ст. 53 ЗК РФ. В отличие от аналогичных норм гражданского законодательства (ст. 236 ГК РФ) земельно-правовые нормы более четко регламентируют способ выражения волеизъявления правообладателя, предусматривая подачу заявления об отказе от права на земельный участок надлежащей формы. Иные действия: публичный отказ от права, прекращение выполнения всяких работ на земельном участке и другие, свидетельствующие об устранении правообладателя от намерения сохранить право на земельный участок, - тем не менее не могут выступать в качестве правопрекращающего юридического факта. Более того, даже в случае отказа лица от принадлежащего ему права собственности на земельный участок, выраженного в надлежащей письменной форме, автоматического прекращения соответствующего права не происходит. В этом случае согласно п. 2 ст. 53 ЗК РФ земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством, в частности п. 3 ст. 225 ГК РФ.

Согласно нормам данной статьи бесхозяйный земельный участок принимается на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого он находится. И лишь по истечении года со дня постановки такого участка на учет орган, уполномоченный управлять недвижимым имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на этот земельный участок. В течение всего этого достаточно длительного периода прежний собственник должен продолжать выполнять обязанности, вытекающие из права собственности на земельный участок: уплачивать земельный налог, нести бремя содержания принадлежащего ему земельного участка, поддерживать его в надлежащем состоянии, осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почвы и иные.

Надлежащее выполнение всего комплекса возложенных на него обязанностей, особенно в отношении земель сельскохозяйственного назначения, является достаточно обременительным для собственника, заявившего об отказе от своего права на земельный участок, тем более что мотивом отказа чаще всего является именно непосильность бремени содержания земельного участка для конкретного собственника. Учитывая это, было бы целесообразным закрепить в Земельном кодексе специальные нормы применительно к земельным участкам, отличные от общих положений гражданского законодательства, которые позволили бы снизить затраты лиц, отказавшихся от права собственности на земельный участок, на его содержание за период, пока соответствующий земельный участок не обрел нового собственника.

В ряде случаев право собственности на земельный участок может быть прекращено в принудительном порядке. Принудительное изъятие у собственника его имущества, по общему правилу, не допускается, за исключением случаев, перечисленных в п. 2 ст. 235 ГК РФ. Применительно к земельным участкам можно выделить следующие из них.

  1. Обращение взыскания на имущество (в частности, земельный участок) по обязательствам собственника допускается лишь на основании решения суда согласно ст. 278 ГК РФ (иной порядок обращения взыскания в соответствии со ст. 237 ГК РФ может быть предусмотрен законом или договором в отношении другого имущества). Право собственности на земельный участок, на который обращается взыскание, прекращается у собственника с момента возникновения права собственности на изъятое имущество у лица, к которому переходит это имущество.
  2. Отчуждение земельных участков, которые в силу закона не могут принадлежать данному лицу. Допустим, если в собственности лица по основаниям, допускаемым законом (например, в результате наследования), оказался земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и это повлекло превышение предельных размеров общей площади сельхозугодий, которые могут одновременно находиться в собственности физического лица, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50% голосов, такой земельный участок или его доля должны быть отчуждены собственником (ст. 5 ФЗ РФ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). Аналогичные действия ст. 11 названного Закона также предписывает совершать в случае, если земельный участок сельскохозяйственного назначения был унаследован иностранным гражданином, поскольку такие лица могут обладать земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

Кроме того, ст. 5 того же Закона устанавливает конкретный срок, в течение которого земельный участок или доля должны быть отчуждены собственником - один год со дня возникновения права собственности на земельный участок либо в течение года, когда собственник - иностранный гражданин узнал или обязан был узнать об обстоятельствах, которые повлекли возникновение у него права собственности на земельный участок сельхозназначения. В случае если в течение установленного срока собственник не произведет отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель с/х назначения, учреждение юстиции, осуществляющее государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязано в письменной форме известить об этом орган государственной власти субъекта РФ, который в течение месяца обязан обратиться в суд с заявлением о понуждении такого собственника к продаже земельного участка или земельной доли на торгах. В случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести земельный участок или земельную долю, они должны быть приобретены субъектом Федерации либо органом местного самоуправления по начальной цене предмета торгов.

  1. Выкуп у собственника земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Условия, порядок и основания такого выкупа регламентированы ст. 49 и ст. 55 ЗК РФ. В ст. 49 установлены лишь два исключительных случая, когда осуществляется изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд: во-первых, выполнение международных обязательств РФ; во-вторых, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Иные обстоятельства могут быть установлены федеральными законами, а также законами субъектов РФ, но лишь по отношению к землям, находящимся в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности. Для земель, занятых лесами первой группы, дополнительные основания изъятия таких земель не могут быть установлены никакими иными законами.

Ограничения изъятия установлены для земель отдельных категорий. Так, возможность изъятия для государственных и муниципальных нужд участков земель сельскохозяйственного назначения зависит от качества этих земель и от целей их дальнейшего использования. Не могут быть изъяты для иных целей вообще особо продуктивные сельскохозяйственные угодья, включенные законодательством субъекта РФ в специальный перечень. Лишь в исключительных случаях, перечисленных в п. 3 ст. 79 ЗК РФ, допускается изъятие с/х угодий с кадастровой стоимостью, превышающей среднерайонный уровень. К таким случаям, кроме выполнения международных обязательств РФ, отнесены: обеспечение обороны и безопасности государства; разработка месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных); содержание объектов культурного наследия РФ; строительство и содержание объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередач, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного их размещения. В остальных случаях возможно изъятие только земель, непригодных для сельскохозяйственного производства, либо с/х угодий худшего качества по кадастровой оценке.

В соответствии с п. 3 ст. 83 ЗК РФ участки из земель поселений могут быть изъяты (выкуплены) для государственных или муниципальных нужд под застройку, только если она соответствует генеральным планам городов и иных поселений, правилам землепользования и застройки. Вообще не допускается изъятие земель особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению (п. 3 ст. 95 ЗК РФ).

Принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Более подробно процедура выкупа, порядок определения выкупной цены регламентированы статьями 279 - 282 ГК РФ.

  1. Реквизиция земельного участка (ст. 51 ЗК РФ) означает временное изъятие у собственника земельного участка при возникновении обстоятельств чрезвычайного характера в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства с возмещением собственнику причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость земельного участка или по желанию предоставляется равноценный земельный участок.
  2. Конфискация является единственным случаем безвозмездного изъятия земельного участка, так как применяется она как крайняя мера в качестве санкции за общественно опасные деяния (преступления), причем лишь тяжкие и особо тяжкие, совершенные из корыстных побуждений.
  3. Изъятие у собственника земельного участка при ненадлежащем его использовании. ЗК РФ в ст. 45 содержит основания изъятия земельных участков в подобных случаях у землевладельцев и землепользователей, но не распространяет их на собственников. Основания же прекращения права собственности на земельный участок, который не используется в соответствии с его назначением либо используется с нарушением законодательства, прописаны в ст. 284 и ст. 285 ГК РФ. Так, земельный участок может быть изъят у собственника не в любом случае неиспользования его по назначению, а лишь в случае, когда участок предназначен для с/х производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом (ст. 284 ГК РФ). Кроме того, земельный участок может быть изъят у собственника, если его использование осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия с/х земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Таким образом, изъятие земельного участка как крайняя мера земельно-правовой ответственности применяется лишь в случаях грубого нарушения земельного законодательства.

К сожалению, ни в земельном, ни в гражданском законодательстве четко не прописан порядок изъятия земельных участков у собственников при ненадлежащем их использовании. Ст. 286 ГК РФ при определении органа государственной власти или местного самоуправления, уполномоченного принимать решения об изъятии земельных участков в случае ненадлежащего их использования, а также порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях отсылает к земельному законодательству. Ст. 54 ЗК РФ устанавливает такой порядок лишь для землевладельцев и землепользователей. В итоге остается неурегулированным вопрос о том, должно ли быть изъятие земельного участка при ненадлежащем его использовании возмездным или безвозмездным?

Авторы комментариев к земельному законодательству чаще склоняются к безвозмездности изъятия. Думается, что такая трактовка не вполне соответствует основам гражданского законодательства. В ГК РФ имеется подобная норма о прекращении права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение (ст. 293), которая однозначно предусматривает по решению суда продажу с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов по исполнению судебного решения. Аналогичная норма установлена в ст. 240 ГК РФ. При выкупе бесхозяйственно содержимых ценностей собственнику возмещается их собственность в размере, установленном соглашением, а в случае спора - судом. При продаже с публичных торгов собственнику передается вырученная от продажи сумма за вычетом расходов на проведение торгов.

Как следует из приведенных примеров, законодательство предусматривает возмещение собственнику стоимости изымаемого у него имущества даже в случаях ненадлежащего его использования. Санкция в данном случае заключается в лишении собственника самой возможности использовать земельный участок в натуре, но не в изъятии у него стоимости имущества (земельного участка).

Использование по аналогии норм ст. 240 и ст. 283 ГК РФ применительно к земельным участкам многие исследователи считают проблематичным ввиду публично-правового (а не гражданско-правового) характера правоотношений, связанных с применением мер ответственности за нарушения земельного законодательства. Одной же ст. 286 ГК РФ явно недостаточно. П. 2 данной статьи содержит лишь норму о том, что при письменном уведомлении собственника о его согласии исполнить решение об изъятии у него земельного участка такой участок подлежит продаже с публичных торгов. При несогласии собственника с этим решением вопрос может быть решен в судебном порядке. Остается неясным, какими нормами должен руководствоваться суд, вынося решение по данному делу. Именно поэтому в земельном законодательстве должны быть четко прописаны процедура реализации изъятого земельного участка, порядок определения его продажной цены, порядок возмещения расходов на реализацию такого земельного участка и другие вопросы, связанные с его изъятием.

  1. Отчуждение земельного участка в принудительном порядке предусмотрено также в п. 4 ст. 252 ГК РФ в случае выплаты участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре. Такая ситуация может иметь место, когда небольшой земельный участок переходит по наследству к нескольким наследникам, доли которых оказываются меньше минимального размера, установленного для конкретного целевого использования земельного участка, и поэтому не могут быть выделены в натуре.
  2. Собственник может быть лишен решением суда своего права на земельный участок в случае признания права собственника недвижимости на приобретение в собственность земельного участка, на котором расположена эта недвижимость согласно п. 2 ст. 272 ГК РФ. При этом, как правило, стоимость недвижимости значительно превышает стоимость земельного участка, на котором она расположена.

Кроме того, прекращение прав собственности на землю может произойти в результате приватизации и национализации.

Таким образом, проблемы, связанные с прекращением права собственности на земельные участки, нуждаются в более четкой регламентации и устранении "пробелов" законодательства, чтобы обеспечить защиту прав собственника правовыми средствами не только декларативно, но и реально.