Мудрый Юрист

О действующих моделях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Кравцова Елена Александровна, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Белгородского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации имени И.Д. Путилина, кандидат юридических наук.

Системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации отличаются большим разнообразием: учеными выделяется от двух до четырех моделей построения органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. В статье анализируются действующие в Российской Федерации модели организации исполнительной власти и на основе системного анализа действующего законодательства делается вывод о полном соответствии Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству только одной модели организации исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший коллегиальный орган исполнительной власти.

Ключевые слова: конституционное право, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, исполнительная власть, органы исполнительной власти.

On the Existing Models of Executive Bodies of the Constituent Entities of the Russian Federation

E.A. Kravtsova

Kravtsova Elena A., Associate Professor of the Department of Civil and Legal Disciplines of the Belgorod Law Institute of Ministry of the Internal of the Russian Federation named after I.D. Putilin, Candidate of Legal Sciences.

The system of Executive authorities in the constituent entities of the Russian Federation are very diverse: scientists have allocated 2 to 4 models of Executive authorities in the constituent entities of the Russian Federation. The article analyzes the existing in the Russian Federation model of organization of Executive authority and, on the basis of a systematic analysis of the current legislation, the conclusion about full compliance of the Russian Federation Constitution and Federal legislation, only one model of organization of Executive power in which the highest official of the subject of Federation headed by the Supreme collegial body of the Executive power.

Key words: constitutional law, the highest officials of constituent entities of the Russian Federation, Executive power, bodies of Executive power.

Современные ученые выделяют от двух до четырех моделей организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (далее - субъект РФ) - в зависимости от места и роли высшего должностного лица в системе органов государственной власти субъектов РФ.

Так, А.Л. Скифская выделяет две модели организации исполнительной власти на этом уровне. Согласно первой модели высшее должностное лицо субъекта возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ и включено в его состав. Согласно второй модели высший орган исполнительной власти возглавляет иное лицо (председатель правительства субъекта РФ и т.д.). Ее точку зрения разделяют Д.Ш. Пирбудагова, Ш.С. Гаджиалиева, Н.Э. Умарова <1>. Подход А.Л. Скифской к построению системы исполнительной власти в регионах, несомненно, имеет право на существование, однако действующие в настоящее время системы исполнительной власти отличаются несколько большим разнообразием.

<1> Пирбудагова Д.Ш., Гаджиалиева Ш.С., Умарова Н.Э. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в системе региональных органов государственной власти // Юридический вестник ДГУ. 2015. Т. 15. С. 51 - 54.

Н.Н. Нестерова выделяет три модели построения органов исполнительной власти в субъектах РФ <2>. При организации власти по первой модели высшее должностное лицо субъекта РФ самостоятельно формирует органы исполнительной власти субъекта и осуществляет непосредственное управление всеми органами исполнительной власти, в том числе и высшим коллегиальным органом исполнительной власти субъекта РФ. Вторая модель "предполагает учреждение правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленной компетенцией, полномочиями в установлении исполнительно-распорядительных функций". При этом правительство является самостоятельным юридическим лицом, может самостоятельно выступать от своего имени. При организации органов исполнительной власти по третьей модели правительство не является юридическим лицом и не является самостоятельным субъектом; "его статус, скорее, коллегии при губернаторе". Следует заметить, что третья модель функционирования исполнительной власти, выделенная Н.Н. Нестеровой, в настоящее время не имеет права на существование, поскольку п. 4 ст. 20 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" прямо устанавливает, что высший исполнительный орган государственной власти РФ в обязательном порядке всегда является самостоятельным юридическим лицом и наделен соответствующими правами.

<2> Нестерова Н.Н. Специфика организации деятельности органов исполнительной власти в регионе // Вестник ТГУ. 2012. N 11 (115). С. 77 - 83.

Д.С. Зарецкая выделяет 4 модели организации исполнительной власти субъектов РФ <3>. Первой является система органов исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта РФ, который на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом государственной власти. Согласно второй модели высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган и руководит им, являясь по должности руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ (правительства). Третья модель действует в тех субъектах РФ, где высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом конституцией или уставом предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства, премьер-министра), которую замещает иное лицо. И, наконец, четвертая модель предполагает такую организацию системы исполнительной власти, где должность высшего должностного лица субъекта РФ отсутствует, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти.

<3> Зарецкая Д.С. Проблемы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2011. N 3 (54). С. 36 - 40.

Первая и вторая модели, предложенные Д.С. Зарецкой, отличаются только тем, что в первом случае высшее должностное лицо субъекта РФ руководит органом исполнительной власти на основе принципа единоначалия, а во втором данный принцип не применяется, соответственно, подразумевается, что используется принцип коллегиальности.

Следует отметить, что даже в тех регионах, в которых закреплен принцип единоначалия в деятельности органов исполнительной власти, фактически используется вторая модель построения исполнительной власти, указанная Д.С. Зарецкой.

О построении власти на основе первой модели можно с уверенностью говорить, к примеру, по отношению к Тамбовской и Владимирской областям. Так, статья 66 Устава Тамбовской области устанавливает, что глава администрации Тамбовской области, которая является высшим органом исполнительной власти в области, "руководит деятельностью администрации области на принципах единоначалия и несет ответственность за надлежащее осуществление ее полномочий, а также полномочий органов исполнительной власти области". При этом статья 2 Закона Тамбовской области "О системе исполнительных органов государственной власти Тамбовской области" <4> устанавливает структуру администрации Тамбовской области, в которую входит глава администрации, его заместители, аппарат главы администрации, управления, отделы, комитеты и представительства. Никакого коллегиального органа исполнительной власти в области не предусмотрено.

<4> Закон Тамбовской области от 25 ноября 2005 г. N 391-З (ред. от 09.03.2016) "О системе исполнительных органов государственной власти Тамбовской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Аналогичное построение системы исполнительной власти существует во Владимирской области. Статья 23 Устава Владимирской области предусматривает, что губернатор является высшим должностным лицом и руководит администрацией области на принципах единоначалия. При этом в структуру администрации согласно ст. 32 Устава входят сам губернатор, его заместители, директора департаментов, начальник аппарата губернатора, комитеты, управления, секретариаты, территориальные органы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Нормативные акты от имени администрации области принимаются губернатором области (п. 2 ст. 27 устава).

Хотелось бы отметить, что Закон N 184-ФЗ в ст. 21 наделяет высший орган исполнительной власти собственными полномочиями, которые отличаются от полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Соответственно, необходим орган, который бы осуществлял указанные полномочия. И данный орган должен быть не только указан на бумаге, но и иметь возможность действовать. При организации власти, которая существует в Тамбовской и Владимирской областях, от имени высшего органа исполнительной власти действует глава региона, который единолично принимает решения от имени высшего органа исполнительной власти и выполняет полномочия, возложенные на данный орган, что входит в противоречие с нормами Закона N 184-ФЗ.

Вторая модель построения органов исполнительной власти является достаточно распространенной. Так, статья 36 Устава Смоленской области указывает: "Администрация Смоленской области является высшим коллегиальным органом в единой системе органов исполнительной власти Смоленской области"; ст. 55 Устава Рязанской области определяет: "Правительство Рязанской области является высшим, постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Рязанской области, наделенным общей компетенцией". Аналогичные нормы содержатся в уставах Белгородской, Ивановской, Тверской областей. При этом во всех указанных областях наряду с высшим коллегиальным органом исполнительной власти действует высшее должностное лицо субъекта, которое осуществляет текущее руководство исполнительной властью.

Третья модель построения исполнительной власти функционирует в Ярославской, Орловской областях, республиках Адыгее, Дагестан, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии. К примеру, согласно ст. 46 Устава Ярославской области губернатор Ярославской области осуществляет общее руководство правительством области, в том числе назначает председателя правительства, который наделяется собственными управленческими правомочиями. Согласно статье 67.1 Устава Орловской области губернатор Орловской области формирует правительство области и по согласованию с Законодательным Собранием области назначает его председателя.

Согласно четвертой модели, выделенной Д.С. Зарецкой, должность высшего должностного лица субъекта РФ отсутствует, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти. Анализ действующего законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что в абсолютном большинстве регионов главы регионов называются главами республики или губернаторами, то есть являются высшими должностными лицами субъектов РФ. Термин "глава администрации" употребляется лишь в Краснодарском крае, Липецкой и Тамбовской областях. Однако, если обратиться к уставам (основным законам) данных субъектов Федерации, можно сделать вывод, что главы администрации, несмотря на свое название, также являются высшими должностными лицами данных субъектов. Так, пункт 3 ст. 39 Устава Липецкой области <5> устанавливает, что администрацию области возглавляет глава администрации области - высшее должностное лицо области. По тексту уставов Краснодарского края и Тамбовской области глава администрации не определяется как высшее должностное лицо субъекта, однако анализ полномочий указанных лиц, зафиксированный в ст. 42 Устава Краснодарского края <6>, а также нормы ст. 64 Устава Тамбовской области <7> позволяют сделать вывод, что главы администраций в указанных регионах также фактически являются высшими должностными лицами, которые возглавляют ветвь исполнительной власти и осуществляют руководство ею, что соответствует второй модели построения органов исполнительной власти, предложенной Д.С. Зарецкой.

<5> Устав Липецкой области от 9 апреля 2003 г. N 46-ОЗ: принят Постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27 марта 2003 г. N 222-пс (ред. от 05.12.2014) // Информационный бюллетень Липецкого областного Совета депутатов. 2003. N 4.
<6> Государственный устав Краснодарского края (ред. от 29.04.2016) // Кубанские новости. 10.11.1993.
<7> Устав (Основной закон) Тамбовской области от 30 ноября 1994 г. N 1994 (ред. от 07.12.2015) // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, анализ действующего законодательства позволяет нам выделить три действующие модели построения органов исполнительной власти:

  1. Руководство ветвью исполнительной власти осуществляется высшим должностным лицом субъекта на основании единоначалия при отсутствии коллегиального высшего органа исполнительной власти.
  2. Руководство ветвью исполнительной власти осуществляется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего органа исполнительной власти) при наличии высшего коллегиального органа исполнительной власти (правительства, администрации и т.д.), который возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ.
  3. Высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет общее руководство регионом, в том числе и исполнительной властью, а высший орган исполнительной власти возглавляет отдельное лицо - председатель правительства, руководитель администрации и т.д.

Анализ норм Закона N 184-ФЗ, иного действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что из имеющихся трех моделей построения исполнительной власти только вторая полностью соответствует законодательству и имеет право на существование.

Несмотря на то что в Законе N 184-ФЗ прямо не указывается, что высший орган исполнительной власти в обязательном порядке должен являться коллегиальным органом, это следует из системного толкования норм Закона N 184-ФЗ. Высший орган исполнительной власти наделяется собственными полномочиями, отличными от полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 21 Закона N 184-ФЗ), в том числе полномочиями по принятию собственных нормативных актов (ст. 22 Закона N 184-ФЗ). Данные полномочия могут быть реализованы именно высшим органом исполнительной власти, а не высшим должностным лицом региона, действующим от имени данного органа. Соответственно, для выполнения норм Закона N 184-ФЗ наличие высшего органа исполнительной власти, который бы на коллегиальных началах выполнял возложенные на него полномочия, является обязательным.

Модель построения исполнительной власти, по которой высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет общее руководство регионом, а высший орган исполнительной власти возглавляется иным лицом, также, на наш взгляд, противоречит действующему законодательству.

Как правило, устанавливая место должностных лиц субъектов РФ в системе разделения властей, высших должностных лиц субъектов РФ относят к исполнительной ветви власти, включают в ее состав. Такого мнения придерживаются М.В. Сидорова <8>, В.М. Безденежный <9>. Профессор С.А. Авакьян указывает на то, что "законодательство субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти субъекта" <10>. Конституционный Суд РФ, который в Постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П <11> указал, что высшее должностное лицо является элементом системы органов исполнительной власти, поскольку его статус определен в гл. 3 Закона N 184-ФЗ, которая носит название "Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации".

<8> Сидорова М.В. Исполнительная власть Российской Федерации: понятие, структура, административно-правовой статус: Учебное пособие. Орел: Орловский юридический институт МВД России имени В.В. Лукьянова, 2014. С. 39.
<9> Безденежный В.М. Административное право. М., 2009. С. 89.
<10> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: Учебное пособие: В 2 т. М.: Норма, 2015. Т. 2. С. 828.
<11> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336.

В тех регионах, где высшее должностное лицо субъекта не возглавляет высший орган исполнительной власти, глава региона фактически выведен из системы разделения властей. Представляется, если исходить из ст. 10 Конституции, провозглашающей разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, необходимо глав субъектов рассматривать не как независимых высших должностных лиц субъектов РФ, а как лиц, возглавляющих систему исполнительной власти субъекта и являющихся составной частью данной системы. Более того, мы склонны согласиться с мнением М.В. Демидова о том, что "должности высшего должностного лица субъекта и руководителя высшего исполнительного органа власти во всех субъектах Российской Федерации должны быть совмещены в одном лице. Это позволит во многом повысить эффективность функционирования системы исполнительных органов власти регионов, оптимизировать систему государственного управления и повысить персональную ответственность высших должностных лиц субъектов за социально-экономическое положение регионов" <12>.

<12> Демидов М.В. Исполнительная власть субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект ее статуса // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 1. С. 63.

Таким образом, система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в общем виде должна выглядеть следующим образом:

В таком случае выстраивается четкая вертикаль исполнительной власти, не противоречащая принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, провозглашенному ст. 10 Конституции РФ.

Литература

  1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: Учебное пособие: В 2 т. / С.А. Авакьян. М.: Норма, 2015. Т. 2. 828 с.
  2. Безденежный В.М. Административное право / В.М. Безденежный. М.: Экзамен, 2009. 192 с.
  3. Демидов М.В. Исполнительная власть субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект ее статуса / М.В. Демидов // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 1. С. 62 - 65.
  4. Зарецкая Д.С. Проблемы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации / Д.С. Зарецкая // Сибирский юридический вестник. 2011. N 3 (54). С. 36 - 40.
  5. Кильметова Р.Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта РФ / Р.Р. Кильметова // Общество и право. 2010. N 2. С. 47 - 50.
  6. Нестерова Н.Н. Специфика организации деятельности органов исполнительной власти в регионе / Н.Н. Нестерова // Вестник ТГУ. 2012. N 11 (115). С. 77 - 83.
  7. Пирбудагова Д.Ш. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в системе региональных органов государственной власти / Д.Ш. Пирбудагова, Ш.С. Гаджиалиева, Н.Э. Умарова // Юридический вестник ДГУ. 2015. Т. 15. С. 51 - 54.
  8. Сидорова М.В. Исполнительная власть Российской Федерации: понятие, структура, административно-правовой статус: Учебное пособие / М.В. Сидорова. Орел: Орловский юридический институт МВД России имени В.В. Лукьянова, 2014. 54 с.
  9. Скифская А.Л. Об исполнительной власти Тюменской области / А.Л. Скифская // Академический вестник. 2007. N 2. С. 78 - 82.