Мудрый Юрист

Международные правовые стандарты в сфере общественного контроля

Бердникова Елена Валерьевна, доцент кафедры конституционного и муниципального права Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского, кандидат политических наук, доцент.

Теоретическое осмысление сущности общественного контроля и его институциональное воплощение в правовой системе Российской Федерации детерминируют обращение исследовательского внимания на международно-правовой характер регламентации данного института, а также позитивный опыт его нормативного закрепления иностранными государствами, который Российская Федерация могла бы использовать для совершенствования взаимодействия органов власти и гражданского общества.

Статья посвящена исследованию содержания категории "общественный контроль" с точки зрения международного права. На основе анализа основополагающих международных правовых документов и позиций Европейского суда по правам человека автором доказывается идея уникальности российской концепции общественного контроля.

Ключевые слова: международные стандарты, общественный контроль, Европейский суд по правам человека, гражданское участие.

International Law Standards in the Public Control Sector

E.V. Berdnikova

Berdnikova Elena V., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Saratov State University, Candidate of Political Sciences, Assistant Professor.

Theoretical comprehension of the essence of public control and its institutional implementation in the legal system of the Russian Federation determines the appeal of research attention to the international legal nature of the regulation of this institution, as well as the positive experience of its normative consolidation by foreign states, which the Russian Federation could use to improve the interaction of authorities and civil society.

The article is devoted to the study of the content of the category "public control" from the point of view of international law. Based on the analysis of the fundamental international legal documents and the positions of the European Court of Human Rights, the author proves the idea of the uniqueness of the Russian concept of public control.

Key words: international standards, public control, the European Court of Human Rights, civil participation.

Правовую систему любого демократического государства можно с полной уверенностью отнести к категории открытых систем, изначально запрограммированных на активное взаимодействие с внешней средой, включающей в себя в первую очередь совокупность международных правовых актов, а также национальное законодательство зарубежных государств.

Как справедливо отмечает Т.Т. Алиев: "Включение общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему Российской Федерации направлено на более тесное взаимодействие между национальной и международной правовыми системами" <1>. Конституционная трактовка общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ как составной части национальной правовой системы свидетельствует о готовности нашего государства соблюдать основные принципы и нормы международного права, а также исполнять взятые на себя международные обязательства.

<1> Алиев Т.Т. Место международных норм в иерархии источников гражданского процессуального права // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. N 4. С. 27.

Профессор В.В. Гриб видит основную недоработку Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" <2> в регламентации правовой основы данного нормативного акта, исключившей в ч. 1 ст. 2 наряду с Конституцией РФ и федеральным конституционным законодательством международные правовые акты, являющиеся частью российской правовой системы <3>. Поддерживая точку зрения ученого, мы также считаем грубейшим юридико-техническим недостатком такое необоснованное ограничение нормативной основы правового регулирования общественного контроля. Данное обстоятельство само по себе нуллифицирует значение общественного контроля, снижает его авторитетность в системе социального контроля.

<2> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2014. N 30 (часть I). Ст. 4213; 2016. N 27 (часть II). Ст. 4286.
<3> Гриб В.В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 12. С. 32 - 33.

Международное публичное право, базирующееся на таких фундаментальных постулатах, как права и свободы человека, равенство и недискриминация, транспарентность государственного управления, демократия как идеальная основа государственного строя, практически не содержит в своем понятийном аппарате категорию "общественный контроль". Анализ основополагающих документов, принятых в разное время международными организациями, в частности органами и учреждениями ООН и Совета Европы, позволяет заключить, что чаще всего используются понятия демократического контроля, главным образом подразумевающего под собой деятельность парламента, а также гражданского участия, которое характеризует более широкую, нежели содержание общественного контроля, плоскость взаимодействия государства и гражданского общества, включая выборы и референдум.

Однако, даже несмотря на отсутствие терминологического нормативного закрепления общественного контроля, нельзя не признать, что международные стандарты в сфере демократии стали важнейшей идеологической основой для развития российского законодательства в указанной сфере.

Международные правовые акты закрепляют такие важнейшие условия существования общественного контроля, как подотчетность правительства гражданам, деятельность общественных организаций, открытость органов публичной власти и доступ к информации об их деятельности, участие граждан в управлении делами государства и т.д.

Согласно Всеобщей декларации о демократии подотчетность перед обществом органов публичной власти и их должностных лиц, предполагающая "публичное право доступа к информации относительно деятельности правительства, право обращаться к правительству с запросами и добиваться исправления несправедливости через беспристрастные административные и правовые механизмы", является существенным признаком демократии <4>. Аналогичная мысль содержится в Парижской хартии для новой Европы, в соответствии с которой демократия, имеющая представительный и плюралистический характер, в том числе влечет за собой подотчетность избирателям <5>.

<4> Всеобщая декларация о демократии (принята без голосования на 161-й сессии Межпарламентского Совета, Каир, 16.09.1997) // Материалы конференций Межпарламентского союза. 1996 - 1999. М.: Издание Государственной Думы, 2001. С. 147 - 150.
<5> Парижская хартия для новой Европы (принята в г. Париже 21.11.1990) // Действующее международное право. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. Т. 1. С. 42 - 54.

Демократия участия предоставляет гражданам широкие возможности реализации принципа народного суверенитета, включая и контрольный механизм в отношении органов публичной власти. Существует целый ряд документов, выработанных в рамках ООН и Совета Европы, утверждающих гражданское участие и устанавливающих общие принципы такого участия. Например, Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы в ст. 8 закрепляет право каждого человека иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел посредством направления в органы публичной власти и публичные организации критических замечаний и предложений относительно улучшения их деятельности, а также путем привлечения внимания к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод <6>.

<6> Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-м пленарном заседании 53-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Документ опубликован не был. Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/defender.shtml (дата обращения: 18.05.2018).

Участие граждан в политической и общественной жизни отнесено Декларацией о подлинной демократии, принятой 24 января 2013 г., к категории принципов и ценностей подлинной демократии <7>. Указанный документ отводит особое место в обеспечении партиципаторной демократии неправительственным организациям, которые обеспечивают защиту прав человека и демократических институтов и предоставляют гражданам средства действия и выражения интересов и мнений. Согласно Рекомендации CM/Rec (2007) 14 Комитета министров государств - членов Совета Европы о правовом статусе неправительственных организаций в Европе государственные и квазигосударственные механизмы всех уровней должны обеспечивать эффективное участие неправительственных организаций без дискриминации в диалоге и консультациях по задачам и решениям в сфере государственной политики. Такое участие должно, во-первых, обеспечивать свободу выражения многообразных мнений людей относительно функционирования общества, а во-вторых, облегчать обеспечение соответствующего раскрытия официальной информации или доступа к этой информации <8>.

<7> Декларация о подлинной демократии (принята 24.01.2013 CONF/PLE (2013) DECl. Конференция международных неправительственных организаций (МНПО). Совет Европы) // Официальный сайт Совета Европы. URL: https://rm.coe.int/16802f042c (дата обращения: 18.05.2018).
<8> Рекомендация CM/Rec (2007) 14 Комитета министров государств - членов Совета Европы о правовом статусе неправительственных организаций в Европе (принята Комитетом министров 10.10.2007 на 1006-м заседании постоянных представителей министров) // Официальный сайт Совета Европы. URL: https://rm.coe.int/16802ec26f (дата обращения: 18.05.2018).

В 2009 г. Конференцией международных неправительственных организаций (МНПО) был разработан Кодекс эффективной практики участия граждан в процессе принятия решений, главной целью которого является определение набора европейских руководящих принципов участия неправительственных организаций (НПО) в процессах принятия решений, осуществляемых на местном и национальном уровнях в государствах - членах Совета Европы <9>. Документом определяется, что неправительственные организации образуют важнейшую составляющую процесса участия в открытом, демократическом обществе благодаря вовлечению широкого круга лиц, а также накопленным знаниям и независимой экспертизе.

<9> Кодекс эффективной практики участия граждан в процессе принятия решений (принят Конференцией МНПО на заседании 01.10.2009) // Официальный сайт Совета Европы. URL: https://rm.coe.int/16802eedd4 (дата обращения: 18.05.2018).

Анализ содержания Кодекса эффективной практики участия граждан в процессе принятия решений позволяет сделать вывод о том, что в нем были закреплены важнейшие процессуальные аспекты участия неправительственных организаций в политике государства, позволяющие обеспечить открытый характер государственного управления и учет интересов гражданского общества. Исследование этапов и уровней участия неправительственных организаций в подготовке и принятии политических решений приводит к мысли о том, что контрольная функция НПО рассматривается в качестве неотъемлемого элемента в системе взаимодействия органов власти и общества, реализуемого для решения задач партиципаторной демократии и транспарентности политической сферы.

В рамках анализа международно-правовых источников, посвященных общественному контролю, помимо рассмотренных выше документов следует также отметить решения Европейского суда по правам человека, которые, по мнению профессора О.И. Тиунова, оказывают существенное влияние на развитие международных стандартов <10>.

<10> Тиунов О.И. Роль международно-правовых стандартов в регулировании взаимодействия международного и национального права // Журнал российского права. 2012. N 12. С. 81.

В отличие от международных правовых актов, устанавливающих общие принципы и стандарты демократии, в постановлениях ЕСПЧ достаточно часто фигурирует понятие "общественный контроль". Большинство указанных решений затрагивают сферу защиты прав и свобод заключенных под стражу и осужденных. В частности, общественный контроль относится к основным принципам, обеспечивающим эффективность следственных действий в отношении данной категории лиц. Например, в деле "Зиновчик (Zinovchik) против Российской Федерации", в котором обжаловалась жалоба заявителя на жестокое обращение со стороны сотрудников милиции и на отсутствие эффективного расследования по его сообщениям, Европейский суд по правам человека указал, что "за расследованием и его результатами в достаточной степени должен осуществляться общественный контроль. Степень требуемого общественного контроля может варьироваться с учетом обстоятельств конкретного дела. Однако в любом случае необходимо обеспечить эффективный доступ жалующегося лица к процедуре расследования" <11>. Также Европейский суд неоднократно подчеркивал, что участие близких родственников обеспечивает подотчетность властей перед обществом и общественный контроль их действий в период расследования <12>.

<11> Постановление ЕСПЧ от 9 февраля 2016 г. "Дело "Зиновчик (Zinovchik) против Российской Федерации" (жалоба N 27217/06) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2017. N 2 (176).
<12> Постановление ЕСПЧ от 21 апреля 2015 г. "Дело "Писари (Pisari) против Республики Молдова и Российской Федерации" (жалоба N 42139/12) // Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2015. N 10 (20).

Провозглашая необходимость общественного контроля за расследованием или его результатами для обеспечения ответственности на практике и в теории, поддержания общественного доверия к приверженности властей принципу верховенства права и воспрепятствования любым признакам сговора с незаконными действиями или попустительства им, ЕСПЧ все же делает в своих решениях оговорку о том, что общественный контроль не должен создавать угрозу целям расследования и основным правам сторон <13>.

<13> Постановление ЕСПЧ от 15 октября 2015 г. "Дело "Абакарова (Abakarova) против Российской Федерации" (жалоба N 16664/07) // Российская хроника Европейского суда. 2016. N 2 (38).

Помимо вышеизложенного, по мнению Европейского суда по правам человека, общественный контроль за деятельностью судебной власти способен обеспечить защиту права на справедливое и публичное судебное разбирательство <14>. Рассмотрение судами вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу при уклонении от своей обязанности по собственной инициативе проверять, не подвергался ли подозреваемый жестокому обращению, обращая, в частности, внимание на состояние его здоровья, внешний вид, одежду и т.д., в большинстве случаев осуществляется в закрытом судебном заседании, что затрудняет осуществление общественного контроля <15>.

<14> Постановление ЕСПЧ от 15 января 2015 г. "Дело "Малмберг и другие (Malmberg and Others) против Российской Федерации" (жалобы N 23045/05, 21236/09, 17759/10 и 48402/10) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2015. N 5 (155).
<15> Постановление ЕСПЧ от 16 апреля 2015 г. "Дело "Заев (Zayev) против Российской Федерации" (жалоба N 36552/05) // Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2015. N 10 (22).

Во многом общественный контроль в правовых позициях ЕСПЧ ассоциируется с обнародованием информации о деятельности органов власти и их должностных лиц и беспрепятственным доступом к ее содержанию <16>. В деле "Роман Захаров (Roman Zakharov) против Российской Федерации" Европейский суд отметил, что в Российской Федерации отчеты прокуроров о проверках оперативно-разыскных мероприятий, направляемые в Генеральную прокуратуру РФ, содержат только статистическую информацию о количестве проведенных проверок и количестве выявленных нарушений без указания характера нарушений или принятых мер по их устранению. Он указал, что данные отчеты являются конфиденциальными документами, не публикуются и не становятся иным образом доступными для общественности, а потому "в Российской Федерации надзор со стороны прокуроров проводится в порядке, который не является открытым для общественного контроля и сведения" <17>.

<16> См., напр.: Постановление ЕСПЧ от 3 сентября 2015 г. "Дело "Сыро (Soro) против Эстонии" (жалоба N 22588/08) // Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2017. N 1 (37).
<17> Постановление ЕСПЧ от 4 декабря 2015 г. "Дело "Роман Захаров (Roman Zakharov) против Российской Федерации" (жалоба N 47143/06) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2016. N 6 (168).

Аналогичного мнения Европейский суд придерживается и в случае с деятельностью органов государственной власти, в частности правительства, обращая внимание в деле "Сабо и Виши (Szabo and Vissy) против Венгрии" на то, что министр обязан представлять на рассмотрение компетентного парламентского комитета общий доклад о деятельности служб национальной безопасности, но такой доклад, по-видимому, не становится доступным для общественности и поэтому не обеспечивает достаточные гарантии осуществления общественного контроля <18>.

<18> Постановление ЕСПЧ от 12 января 2016 г. "Дело "Сабо и Виши (Szabo and Vissy) против Венгрии" (жалоба N 37138/14) // Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2016. N 7 (31).

Подводя итог вышеизложенному, следует сделать ряд выводов, которые позволят синтезировать исследуемые аспекты:

  1. международные стандарты создают необходимую нормативную основу для развития общественного контроля в Российской Федерации, закрепляя основополагающие условия его существования, а также формы и методы реализации демократического контрольного механизма;
  2. анализ международных стандартов в сфере общественного контроля позволяет заключить, что концептуализированных аналогов российского общественного контроля практически не существует. В контексте международно-правового регулирования указанной сферы необходимо говорить о том, что происходит подмена понятия "контроль" на более широкую в смысловой парадигме дефиницию "участие", а потому мировой доктриной демократии развита именно концепция гражданского участия, включающая в том числе привычные нам формы общественного контроля;
  3. в решениях Европейского суда по правам человека, рассматриваемых нами в качестве одного из основных элементов в структуре международно-правовых стандартов, преимущественно используется концепция общественного контроля применительно к индикации соблюдения ч. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. Правовые позиции ЕСПЧ достаточно часто трактуют общественный контроль как обеспечительное средство реализации права на справедливое и публичное судебное разбирательство.

Литература

  1. Алиев Т.Т. Место международных норм в иерархии источников гражданского процессуального права / Т.Т. Алиев // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. N 4. С. 27 - 31.
  2. Гриб В.В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля / В.В. Гриб // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 12. С. 32 - 37.
  3. Тиунов О.И. Роль международно-правовых стандартов в регулировании взаимодействия международного и национального права / О.И. Тиунов // Журнал российского права. 2012. N 12. С. 69 - 83.