Мудрый Юрист

Перераспределение частного земельного участка и публичного земельного участка / земель как основание возникновения прав на землю

Жаркова Ольга Александровна, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды, кандидат юридических наук, доцент.

Казарин Владислав Юрьевич, студент 4-го курса юридического факультета СПбГУ.

Авторы исследуют, как менялся подход законодателя к возможности увеличить площадь земельного участка, находящегося у землепользователя на праве собственности, путем приращения к нему части поверхности земли, и проводят сравнительный анализ процедуры уточнения местоположения границ земельного участка, введенной Законом о государственном кадастре недвижимости и сохранившейся в Законе о государственной регистрации недвижимости, и процедуры перераспределения частного земельного участка и публичного земельного участка, урегулированной ЗК РФ. Особое внимание уделяется именно процедуре перераспределения частного и публичного земельных участков, введенной в законодательство с 1 марта 2015 г., и судебной практике, сложившейся по результатам применения главы V.4 ЗК РФ. Сделан вывод, что до 1 марта 2015 г. земля являлась исключительно объектом природоресурсных отношений, в отличие от земельного участка, выступавшего объектом имущественных отношений, что было закреплено в основных принципах земельного законодательства (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). После этой даты земля также стала выступать объектом имущественных отношений, которые могут быть как публично-правовыми, так и частноправовыми. Тем не менее объектом гражданско-правовых отношений, т.е. объектом сделки, регулируемой гражданским законодательством, и в настоящее время может выступать только земельный участок.

Ключевые слова: уточнение местоположения границ, увеличение площади, схема расположения земельного участка, проект межевания территории, заключение соглашения.

REDISTRIBUTION OF PRIVATE LAND AND PUBLIC LAND AS THE BASIS FOR THE EMERGENCE OF LAND RIGHTS

O.A. Zharkova, V.Yu. Kazarin

Zharkova Olga A., Associate Professor at the Department of Legal Protection of the Environment at Saint Petersburg State University, PhD in Law, Associate Professor.

Kazarin Vladislav Yu., 4th Year Student at Law Faculty of Saint Petersburg State University.

In this article, the authors examine change in the legislator's approach to the landowner's right to increase the lot area by adjoining a part of the surface area of the land. Special attention is paid to the procedure of private and public land lots' redistribution, which was enacted on 1 March 2015, and to the analysis of adjudicatory practice under Chapter V.4 of the Land Code of the Russian Federation. Overall, the authors positively assess the dynamics of legislation and note that courts properly apply the newly introduced legal institution. The authors compare the legal nature of redistribution as a method of land lots' formation and as a ground for emerging rights to land. They also reveal a new meaning of the term "land" to be understood as an object of property relations. It is found that land was strictly part of land use up until 1 March 2015, unlike lots that are considered as objects of property relations under land laws (Article 1.1-1 of the Russian Land Code). Since then land has also been used as an object of property relations in public or private law. However, only lots can be included as an object in a civil law transaction.

Key words: specification of boundary location, increase in area, lot layout, land surveying project, conclusion of agreement.

Объявление Земельным кодексом (ЗК) РФ 2001 г. земельного участка объектом недвижимости явилось не только прогрессивным шагом, но и причиной ряда проблем, связанных с рыночным оборотом земельных участков. В частности, одним из последствий провозглашения земельного участка недвижимостью, а следовательно, индивидуально-определенной вещью, стала невозможность прирастить <1> к существующему частному земельному участку небольшой кусочек земли, площадь которого меньше минимального размера. Для приобретения прав на часть поверхности земли нужно было сначала поставить ее на кадастровый учет, т.е. преобразовать индивидуально неопределенную часть земной поверхности в индивидуально-определенный земельный участок; при этом одним из оснований отказа в постановке земельного участка на кадастровый учет было и есть то, что заявленный земельный участок меньше минимального размера <2>. Таким образом, законной процедуры приращения земельного участка на уровне федерального законодательства не было.

<1> Под приращением в статье понимается увеличение площади земельного участка без совершения сделки и в отсутствие иных оснований, предусмотренных ст. 8 Гражданского кодекса (ГК) РФ. В литературе встречается также термин "прирезка" (см., напр.: Михайлова А. Оформление "прирезок" к земельным участкам: новые возможности // СПС "КонсультантПлюс") и даже делается попытка его юридической квалификации (см., напр.: Корнеев А.Л. Вопросы перераспределения земель в контексте изменений земельного законодательства // Юридический мир. 2016. N 8. С. 53 - 56).
<2> См.: п. 28 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о государственной регистрации недвижимости) // СПС "КонсультантПлюс".

Однако в некоторых регионах, в частности в Санкт-Петербурге, ситуацию попытались исправить. 31 декабря 2002 г. администрацией города было принято распоряжение N 2732-ра "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций при оформлении документов по передаче в собственность граждан земельных участков, находящихся в их пользовании" <3>. После включения в ЗК РФ главы I.1 "Образование земельных участков" <4> и появления в Кодексе п. 6 ст. 11.9, устанавливающего, что образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице и т.п., правительством Санкт-Петербурга на основе данного распоряжения была фактически узаконена процедура приращения с соответствующей формулировкой <5>: "В целях устранения недостатков, препятствующих рациональному использованию земель (чересполосица, вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, невозможность размещения объектов недвижимости и т.п.)..." В результате гражданин - собственник земельного участка мог увеличить площадь своего земельного участка при условии подтверждения Комитетом по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга того, что приращиваемая часть меньше минимального размера земельного участка. В этом случае администрацией принималось решение о предоставлении гражданину нового земельного участка, состоящего из существующего ранее и приращенной площади, а гражданин платил только за ту часть поверхности земли, на которую увеличивался его первоначальный земельный участок, и процедуру эту можно было произвести только один раз. Безусловно, с точки зрения федерального законодательства эта процедура не выдерживала никакой критики, но с точки зрения пресловутого принципа экономической целесообразности ее можно обозначить как схему "незаконную, но честную".

<3> Распоряжение утратило силу с 17 августа 2017 г. на основании Постановления правительства Санкт-Петербурга от 17.08.2017 N 685 // СПС "КонсультантПлюс".
<4> См.: Федеральный закон от 22.07.2008 N 141-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
<5> См., напр.: распоряжение Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 12.08.2011 N 5517-рк // СПС "КонсультантПлюс".

На федеральном уровне с принятием Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <6> (в первоначальной редакции, в действующей редакции - "О кадастровой деятельности"; далее - Закон о кадастре) появилась процедура уточнения местоположения границ земельного участка, которая позволяла увеличить площадь земельного участка в рамках исключительно кадастровой процедуры, задействуя только кадастрового инженера и Росреестр, без участия органов, уполномоченных на распоряжение земельными участками. Минэкономразвития России уделило этому нововведению достаточно много внимания, пытаясь предотвратить самовольный захват земель, который неминуемо последовал в связи со злоупотреблением данным институтом со стороны недобросовестных землепользователей. Как говорилось в одном из первых писем Минэкономразвития России, посвященных этой процедуре <7>, исходя из комплексного анализа норм Закона о кадастре, уточнение местоположения границы земельного участка допускается в следующих случаях:

<6> См.: Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о государственном кадастре) // СПС "КонсультантПлюс".
<7> См.: письмо Минэкономразвития России от 28.09.2009 N Д23-3146 "О подготовке межевых планов" // СПС "КонсультантПлюс".

Из приведенного перечня оснований проведения процедуры уточнения местоположения границы земельного участка видно, что в России весьма затруднительно найти земельный участок, в отношении которого данная процедура не может быть применена. Однако главное то, что в результате ее проведения площадь земельного участка могла быть увеличена не более чем на предельный минимальный размер земельного участка, установленный для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, не более чем на 10% площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в ГКН <8>.

<8> См.: п. 1 ч. 5 ст. 27 Закона о государственном кадастре; ст. 26 Закона о государственной регистрации недвижимости.

Сама процедура уточнения местоположения границы земельного участка весьма проста. При наличии одного из оснований правообладатель земельного участка приглашает кадастрового инженера, который по результатам уточнения границ подготавливает межевой план и обращается в Росреестр с заявлением о государственном кадастровом учете земельного участка по результатам уточнения его границ. Кадастровый номер земельного участка при этом не меняется, изменяется только его площадь и конфигурация границ. Предоставления земельного участка не происходит, за увеличение площади земельного участка правообладатель ничего не платит, и нигде в законе не говорится, что данная процедура может быть проведена только однократно. Таким образом, по аналогии с рассмотренным выше институтом законодательства Санкт-Петербурга ее можно охарактеризовать как "законную, но нечестную".

С учетом того что данная схема стала применяться недобросовестными правообладателями с целью увеличения площади их земельных участков, минуя процедуру предоставления, Минэкономразвития России указало <9>, что в целях недопущения самовольного занятия земельного участка в рамках уточнения местоположения границ необходимо приводить обоснование местоположения уточненных границ земельного участка в заключении кадастрового инженера, включаемом в состав межевого плана. В случае отсутствия в межевом плане заключения кадастрового инженера при существенном изменении конфигурации земельного участка после уточнения местоположения его границ орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета изменений земельного участка по основанию, указанному в ч. 4 ст. 27 Закона о кадастре. Однако Верховный Суд РФ не согласился с таким подходом и в п. 17 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета (утв. Постановлением Президиума от 30.11.2016) <10> отметил, что отсутствие обоснования увеличения площади земельного участка не является основанием для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета. Статья 27 Закона о кадастре содержит закрытый перечень оснований для отказа в осуществлении кадастрового учета, и такое обстоятельство, как отсутствие исчерпывающего обоснования увеличения площади земельного участка, в ней отсутствует. Позиция Верховного Суда РФ не совпала с позицией Министерства и по поводу того, каким нормативным актом устанавливаются предельные размеры земельных участков применительно к п. 1 ч. 5 ст. 27 Закона о кадастре. Верховный Суд РФ в том же Обзоре согласился с апелляционной инстанцией в том, что минимальные размеры земельных участков соответствующего целевого назначения и разрешенного использования устанавливаются постановлением главы муниципального района. В письме же Минэкономразвития России от 17.10.2011 указано, что п. 1 ст. 11.9 ЗК РФ предусматривает, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. Статья 33 ЗК РФ регулирует нормы предоставления земельных участков. По мнению Минэкономразвития России, в случаях, указанных в п. 1 ч. 5 ст. 27 Закона о кадастре, применяются предельные минимальные размеры, установленные соответствующими градостроительными регламентами. Если в градостроительном регламенте предельные размеры не установлены, то площадь соответствующего земельного участка, добавившаяся в результате уточнения, не может превышать величины более чем 10% площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в ГКН.

<9> Письмо Минэкономразвития России от 17.10.2011 N 22781-ИМ/Д23 "О государственном кадастровом учете изменений земельного участка в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ" (далее - письмо от 17.10.2011) // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Бюллетень ВС РФ. 2017. N 7.

С учетом того что с 1 марта 2015 г. вступили в силу изменения, внесенные в ЗК РФ Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ <11>, и ст. 33 ЗК РФ утратила силу, а размеры земельных участков теперь могут устанавливаться только в соответствии с градостроительным законодательством, позиция Минэкономразвития России представляется более правильной.

<11> СПС "КонсультантПлюс".

То есть до 1 марта 2015 г. возможность увеличения площади земельного участка на федеральном уровне была предусмотрена только Законом о кадастре. ЗК РФ подобной процедуры не предусматривал. Точнее, Кодекс не предусматривал возможности приращения площади земельного участка за счет публичных земель. В то же время в его главе I.1 одним из способов преобразования (вторичного образования) земельных участков было названо перераспределение земельных участков. При этом в соответствии с п. 4 ст. 11.7 ЗК РФ запрещалось перераспределение земельных участков, находящихся в публичной собственности, между собой и публичных и частных земельных участков.

Соответственно, раньше допускалось только перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности, и рассматривалось оно не как основание возникновения прав на землю, а лишь как способ образования (преобразования) земельных участков.

С 1 марта 2015 г. в ЗК РФ появилась глава V.4 "Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности". Конструктивно данная глава относится к возникновению прав на землю.

Иначе говоря, перераспределение частных земельных участков по-прежнему рассматривается как способ образования земельных участков (хотя в литературе предпринимались попытки квалификации такого перераспределения как сделки <12>), а перераспределение публичных и частных земель/земельных участков или публичных земель/земельных участков между собой - как основание возникновения прав.

<12> Так, указывалось, что "сделка перераспределения земельных участков представляет собой самостоятельное обязательство, не имеющее прямых аналогий в гражданском законодательстве. Наиболее близкими по типу к перераспределению следует считать договор мены земельных участков, однако меной эта сделка все же не является" (Лапач В., Ткаченко Т. Земля в новом измерении // ЭЖ-Юрист. 2008. N 32).

Судебная практика, как правило, не уделяет внимания квалификации процедуры перераспределения частных и публичных земель/земельных участков. Это вполне объяснимо. Анализ правовой природы отдельных институтов - прерогатива научной литературы, а не судебной практики. Однако встречаются немногочисленные судебные решения, в которых предпринимается попытка определить правовую природу данного института, однако не совсем удачная. Один из судов, в частности, придерживается той точки зрения, что юридическая природа перераспределения земель/земельных участков, находящихся в публичной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, заключается в возможности изменения местоположения границ земельного участка, в том числе с увеличением его площади за счет земель/земельных участков, находящихся в публичной собственности <13>. То есть суд не усматривает различия между перераспределением частных земельных участков как способом образования земельных участков и перераспределением публичных земель/земельных участков и частных земельных участков как основанием возникновения прав.

<13> См.: Постановления Семнадцатого ААС от 16.10.2017 N 17АП-13869/2017-ГК, от 23.10.2017 N 17АП-14273/2017-ГК // СПС "КонсультантПлюс".

Отдельного внимания заслуживает толкование термина "земля" в контексте главы V.4 ЗК РФ. В свое время ЗК РФ в качестве одного из основных принципов провозгласил, что земля выступает как природный объект, природный ресурс, с одной стороны, и как недвижимость - с другой <14>. Соответственно, земельные правоотношения подразделились на две группы: природоресурсные и имущественные. Объектом первых, которые по своей правовой природе являются исключительно публично-правовыми, выступает земля как природный объект, природный ресурс, а объектом вторых, которые могут быть как гражданско-правовыми, так и публично-правовыми (например, к последним относится кадастровый учет, государственная регистрация), - земельный участок как недвижимое имущество. Из этого следует, что до 1 марта 2015 г. земля выступала только объектом природоресурсных отношений, а после этой даты ситуация несколько изменилась и земля стала выступать объектом не только природоресурсных, но и имущественных отношений (главы V.4 и V.6 ЗК РФ, конструктивно отнесенные к возникновению прав на землю). Однако имущественные отношения, объектом которых выступает земля, могут быть только публично-правовыми. Сделку с землей совершить нельзя. Объектом гражданско-правовых отношений может выступать только земельный участок. Соответственно, с точки зрения ст. 8 ГК РФ перераспределение публичных земель (но не публичного земельного участка) и частного земельного участка как основание возникновения прав следует рассматривать не как сделку, а как основание, допускаемое законом (подп. 4 п. 1 ст. 8 ГК РФ). И, строго говоря, заключения соглашения о перераспределении земельных участков, которым заканчивается процедура перераспределения по правилам главы V.4 ЗК РФ, в данном случае быть не может, поскольку отсутствует второй земельный участок.

<14> См.: подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ.

Глава V.4 ЗК РФ включает в себя, по существу, два самостоятельных института: перераспределение публичных земель/земельных участков между собой (ст. 39.27) и перераспределение частных земельных участков и публичных земель/земельных участков (ст. 39.28). В контексте возможности приращения площади земельного участка интерес представляет ст. 39.28 ЗК РФ. В основе этого института лежит подзаконный акт, о котором говорилось выше, - распоряжение администрации Санкт-Петербурга N 2732-ра. При этом следует отметить, что возможность увеличения площади земельного участка в результате уточнения местоположения его границ по-прежнему предусмотрено действующим законодательством, только теперь это Закон о государственной регистрации недвижимости.

Положения главы V.4 ЗК РФ сформулированы достаточно четко, и судебная практика, сложившаяся за период применения данного института, в целом заслуживает положительной оценки.

Статьи 39.27 и 39.28 ЗК РФ, регулирующие два самостоятельных института, содержат различные условия, при которых допускается перераспределение, что не всегда понимают органы исполнительной власти, уполномоченные на распоряжение земельными участками. В одном из дел общество обратилось к администрации города с просьбой подготовить соглашение о перераспределении частного и публичного земельных участков. Администрация, ссылаясь на положения подп. 3 п. 1 ст. 39.27 ЗК РФ, отказала в удовлетворении этой просьбы, указав, что земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование муниципальному бюджетному учреждению. Суд же совершенно верно отметил, что положения данной статьи применяются, когда речь идет о перераспределении земельных участков, которые полностью находятся в публичной собственности. Поскольку в рассматриваемом случае земельные участки находились в публичной собственности и в частной собственности заявителя, то при разрешении вопроса об их перераспределении было необходимо руководствоваться и применять положения ст. 39.28 и 39.29 ЗК РФ <15>.

<15> См.: Постановление Восьмого ААС от 04.10.2017 N 08АП-10933/2017 // СПС "КонсультантПлюс".

В другом деле между администрацией города и гражданином было заключено соглашение о перераспределении земельных участков. Истец (другое заинтересованное лицо) обратился в суд с требованием обязать администрацию города выставить на торги испрашиваемый "земельный участок" <16>. Истец указывал, что при наличии двух и более претендентов на испрашиваемый "земельный участок" должен быть организован аукцион, считая осуществленное ранее перераспределение незаконным. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска, однако аргументация суда была неверной. Основанием для отказа суд посчитал то, что в рассматриваемой ситуации формирование земельного участка для выставления права на него на аукцион не представлялось возможным. Однако апелляционная инстанция правомерно указала, что процедура перераспределения земельных участков, установленная ст. 39.28, 39.29 ЗК РФ, не предусматривает продажу права на перераспределение земельных участков на аукционе <17>. Вполне возможно, что у Федеральной антимонопольной службы будет иная точка зрения по этому поводу, так как в принципе право на заключение соглашения о перераспределении может быть выставлено на аукцион.

<16> Термин "земельный участок" взят в кавычки потому, что при перераспределении публичного и частного земельных участков приращиваемая часть вообще не может быть самостоятельным земельным участком, так как в соответствии с подп. 9 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ это является основанием отказа в заключении соглашения о перераспределении.
<17> См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 17.07.2017 N 33а-15046/2017 // СПС "КонсультантПлюс".

Суды также заняли правильную позицию по поводу соотношения оснований отказа в предоставлении земельных участков, предусмотренных ст. 39.16 ЗК РФ, и оснований отказа в заключении соглашения о перераспределении, указанных в ст. 39.29 ЗК РФ. В одном из дел администрация города аргументировала свой отказ в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровой карте территории (далее - схема расположения) и заключении соглашения о перераспределении тем, что представленная истцом схема расположения не соответствует генеральному плану города. Действительно, согласно п. 17 ст. 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, если указанный в заявлении земельный участок, в соответствии с документами территориального планирования, предназначен для размещения объектов федерального, регионального, местного значения и с заявлением о предоставлении обратилось лицо, не уполномоченное на строительство таких объектов. Однако конструктивно перераспределение публичных и частных земельных участков (глава V.4 ЗК РФ) не относится к предоставлению земельных участков (глава V.1 ЗК РФ), это различные основания возникновения прав на земельный участок. Соответственно, основания отказа в предоставлении земельного участка не могут рассматриваться в качестве оснований отказа в заключении соглашения о перераспределении публичного и частного земельных участков, если только они не совпадают. Что касается главы V.4 ЗК РФ, то она не содержит такого основания отказа, как несоответствие документам территориального планирования (к которым относится генплан). Поэтому в названном деле суд совершенно верно указал, что законом не предусмотрено такое основание для отказа в перераспределении земельных участков, как несоответствие генеральному плану <18>. Однако следует учитывать, что основания отказа в постановке на кадастровый учет земельных участков применимы к любой процедуре, которая требует образования земельного участка. В связи с этим трудно согласиться с мнением В.А. Майбороды о том, что "весьма интересным является отсутствие в рассматриваемом институте норм о принадлежности перераспределяемых земель к одной категории. То есть закон в данной части не исключает, например, перераспределения земель сельскохозяйственного назначения... с землями специального назначения" <19>. В соответствии с п. 29 ч. 1 ст. 26 Закона о государственной регистрации недвижимости осуществление государственного кадастрового учета приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если земельный участок образован из земельных участков, относящихся к разным категориям земель, за исключением установленных федеральным законом случаев.

<18> См.: Апелляционные определения Свердловского областного суда от 25.11.2016 по делу N 33-20878/2016, от 29.08.2016 по делу N 33-13357/2016 // СПС "КонсультантПлюс".
<19> Майборода В.А. Институт перераспределения земель публичной собственности в земельном праве // Российская юстиция. 2015. N 1. С. 9 - 13.

Аналогичное решение было принято судами при разрешении вопроса о перечне оснований перераспределения земель/земельных участков, предусмотренных ст. 39.28 ЗК РФ, когда истец требовал признать решение администрации города об отказе в заключении соглашения о перераспределении незаконным и возложить на нее обязанность заключить такое соглашение и утвердить схему расположения земельного участка. Истец считал отказ незаконным и необоснованным, поскольку полагал, что перечень случаев, предусмотренных ст. 39.28 ЗК РФ, не является исчерпывающим. Суд абсолютно справедливо указал на то, что п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ установлен исчерпывающий перечень случаев, в которых допускается перераспределение земель/земельных участков, находящихся в публичной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности <20>.

<20> См.: Апелляционное определение Рязанского областного суда от 28.06.2017 N 33а-1416/2017. Аналогичную позицию занял Верховный суд Республики Коми (см.: Апелляционное определение от 17.03.2016 N 33а-1791/2016).

Не сразу разобрались суды с вопросом о том, в каком случае заявитель должен представить проект межевания территории (далее - ПМТ) для заключения соглашения о перераспределении в соответствии со ст. 39.28 ЗК РФ, а в каком ему достаточно подготовить схему расположения земельного участка.

Здесь возникла путаница между положениями ст. 39.28 и п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ. Дело в том, что в соответствии с п. 3 ст. 39.28 ЗК РФ перераспределение земель/земельных участков, находящихся в публичной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным ПМТ либо, при его отсутствии, с утвержденной схемой. Пункт 3 ст. 11.3 ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень случаев, когда образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с ПМТ. Однако решающим тут является п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, в соответствии с которым схема расположения земельного участка для перераспределения может быть представлена только гражданами, которые используют частный земельный участок для непредпринимательских целей (подп. 3 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ). Что касается юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, то они могут заключить соглашение о перераспределении только для приведения границ их земельного участка в соответствие с ПМТ для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы (подп. 2 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ). К тому же регулирование ст. 11.3 ЗК РФ относится к образованию земельных участков, а ст. 39.28 ЗК РФ, как уже говорилось выше, - к возникновению прав.

Впрочем, встречались и решения, в которых суды ориентировались на п. 3 ст. 11 ЗК РФ. В частности, в одном из казусов общество обратилось в администрацию с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка и заключении соглашения о перераспределении. Получив отказ, общество обратилось в суд, последний же указал, что из правового смысла п. 1 и 3 ст. 39.28 ЗК РФ в их взаимосвязи следует, что перераспределение земельных участков допускается в целях приведения границ земельного участка в соответствие с требованиями закона и градостроительными нормативами, а также для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы. Следовательно, перераспределение согласно п. 3 ст. 39.28 ЗК РФ во взаимосвязи с положениями п. 1 ст. 39.28 может осуществляться при отсутствии ПМТ в соответствии с утвержденной схемой <21>.

<21> См.: Постановление Десятого ААС от 01.09.2016 по делу N А41-11065/16 // СПС "КонсультантПлюс".

Большинство судов заняли верную позицию, указав, что п. 3 ст. 39.28 ЗК РФ, допускающий использование при перераспределении утвержденной схемы, подлежит применению к перераспределению земель/земельных участков, указанных в подп. 3 и 4 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, которые предусматривают иные случаи перераспределения и не направлены на приведение границ земельного участка в соответствие с утвержденным ПМТ.

Расширительное толкование п. 3 ст. 39.28 ЗК РФ в данном случае недопустимо, поскольку оно противоречит буквальному толкованию подп. 2 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ. Подпункт 2 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ предусматривает случаи перераспределения исключительно в целях приведения границ земельного участка в соответствие с утвержденным ПМТ и до утверждения указанного проекта применяться не может <22>.

<22> См.: Постановления АС Северо-Западного округа от 14.12.2016 по делу N А13-1488/2016, от 08.09.2016 по делу N А13-13229/2015; АС Северо-Кавказского округа от 11.08.2017 по делу N А53-31076/2016 // СПС "КонсультантПлюс".

Точку в споре поставил Верховный Суд РФ, подтвердив правильность последнего подхода <23>.

<23> Определение ВС РФ от 31.03.2017 N 307-КГ-17-2072 по делу N А13-1488/2016 // СПС "КонсультантПлюс".

В целом положения главы V.4 ЗК РФ можно охарактеризовать как достаточно четко сформулированные, и многочисленные судебные решения порождены скорее их неправильным толкованием и применением, прежде всего органами, уполномоченными на распоряжение публичной собственностью. В то же время на практике довольно часто встречается проблема, однозначного решения которой названные нормы не дают и которая вызвана тем, что у одного землепользователя находятся два смежных земельных участка - один на праве собственности, а другой арендован у публичного собственника, и возникает необходимость перераспределить их.

С одной стороны, в соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 39.27 ЗК РФ перераспределение допускается, когда оба земельных участка предоставлены одному лицу на одном виде прав. Но в данной статье речь идет исключительно о публичных землях/земельных участках. С другой стороны, п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований отказа в заключении соглашения о перераспределении частного земельного участка и публичных земель/земельных участков, и такого основания, как нахождение публичного земельного участка в аренде, в нем нет, т.е. получается, что перераспределить частный и арендуемый публичный земельные участки по правилам главы V.4 ЗК РФ все-таки возможно. Однако в данном случае для заключения соглашения о перераспределении необходимо выполнение двух условий: во-первых, публичный земельный участок должен находиться в аренде у того же лица, которому принадлежит частный земельный участок. Во-вторых, следует соблюсти требования подп. 2 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ о том, что перераспределение осуществляется в целях приведения границ частного земельного участка в соответствие с утвержденным ПМТ, если заявителем выступает юридическое лицо или индивидуальный предприниматель. Но желательно, чтобы такое толкование (вряд ли можно назвать его расширительным) положений главы V.4 ЗК РФ, позволяющее в рассматриваемой ситуации заключить соглашение о перераспределении, было подкреплено судебной практикой. Нужно обратить внимание на то, что отдельные судебные решения, толкующие нормы ЗК РФ именно в этом русле, уже появились. В частности, в одном из дел общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании решения мэрии об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков. Суды первой и апелляционной инстанций посчитали, что, во-первых, наличие договора аренды с обществом не имеет правового значения для разрешения данного спора, а во-вторых, поскольку земельное законодательство не содержит запрета на перераспределение земельного участка, находящегося в аренде, в пользу арендатора, то довод мэрии о наличии договора аренды не имеет правового значения для разрешения спора <24>.

<24> См.: Постановление Седьмого ААС от 08.09.2017 N 07АП-6561/2017 по делу N А45-3351/2017 // СПС "КонсультантПлюс".

References

Korneev A.L. Land Redistribution Issues within the Context of Amendments in the Land Legislations [Voprosy pereraspredeleniya zemel' v kontekste izmeneniy zemel'nogo zakonodatel'stva]. Juridical World [Yuridicheskiy mir]. 2016. No. 8. P. 53 - 56.

Lapach V. and Tkachenko T. Land: a New Measurement [Zemlya v novom izmerenii]. EJ-Jurist [EZh-Yurist]. 2008. No. 32, available at "ConsultantPlus" Legal Reference System.

Mayboroda V.A. Institute of Land Redistribution Public Property in Land Law [Institut pereraspredeleniya zemel' publichnoy sobstvennosti v zemel'nom prave]. Russian Justitia [Rossiyskaya yustitsiya]. 2015. No. 1. P. 9 - 13.