Мудрый Юрист

Полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве

Васильчикова Н.А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, Россия, г. Санкт-Петербург.

Актуальность проблемы полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве обусловлена необходимостью более четкого правового регулирования его участия в гражданском процессе. Исследуется объем прав и обязанностей прокурора, установленных законом в зависимости от формы его участия в гражданском деле. В результате проведенного исследования формулируется авторское понятие процессуальных полномочий прокурора.

Ключевые слова: прокурор, право, обязанность, полномочие, гражданское дело, диспозитивность, состязательность.

Powers of the Prosecutor in Civil Proceedings

N.A. Vasilchikova

Vasilchikova Nina A., Doct. in Law, Prof., Head of Dept. of Civil Law Disciplines at St. Petersburg Law Institute (Branch) of University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Senior Counsel of Justice, Russia, St. Petersburg.

The urgency of the problem of prosecutor's powers in civil proceedings is defined by the need for a more precise legal regulation of his participation in civil proceedings. The scope of the rights and duties of the prosecutor established by the law depending on the form of his participation in the civil case is investigated. As a result of the research the author's concept of procedural powers of the prosecutor is formulated.

Key words: prosecutor, law, duty, power, civil case, optionality, adversary character.

Вопрос о понятии полномочий прокурора и их объеме в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве активно муссируется в научной литературе и очень актуален для правоприменительной практики. Прокурор привлекается в гражданский процесс для выполнения своих полномочий. В широком смысле "полномочия" - это ограниченные права и обязанности кого-либо, возникающие из его служебных обязанностей, основанных на трудовых отношениях в какой-либо сфере деятельности. В правоведении под полномочием понимают предоставление должностному лицу права в соответствии с занимаемой должностью и возложение юридической обязанности для совершения юридически значимых действий. Иными словами, это соединение юридической обязанности с правом [11. С. 40]. Полномочия прокурора очерчены в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон прокуратуре) [7]. Процессуальные полномочия прокурора кратко регулируются в статьях 27, 28, 35, 36 и 37 Закона о прокуратуре со ссылкой на отраслевое процессуальное законодательство.

И.В. Устименко обращает внимание на то, что право на предъявление и поддержание иска в суде общей юрисдикции или арбитражном суде предоставляется прокурору в рамках полномочий при осуществлении надзора за соблюдением социальных прав и свобод человека и гражданина. Такой вывод следует из размещения статей 27 и 28 в главе 2 Закона о прокуратуре [10. С. 12, 23]. Однако это не означает, что прокурор осуществляет надзор в сфере правосудия по гражданским делам. Предметом этого вида надзора выступает соблюдение прав человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, другими субъектами. Среди них не назван суд, поскольку суды независимы в своей деятельности и формируют самостоятельную ветвь власти. Они призваны обеспечивать защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов различных субъектов правоотношений. Соблюдение прав граждан в ходе осуществления правосудия по гражданским делам предполагает иной механизм контроля, нежели прокурорский надзор.

В случае выявления нарушений прав человека и гражданина субъектами, указанными в п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре, прокурор правомочен использовать меры прокурорского реагирования. В том случае, если они не привели к желаемому результату либо если права подлежат защите в судебном порядке и гражданин не может самостоятельно защитить их в силу состояния здоровья, возраста, недееспособности и по другим причинам, а также если нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор вправе обратиться в суд с иском. В связи с изложенным следует согласиться с Г.А. Жилиным в том, что "внутри процесса прокурор не осуществляет надзор за исполнением судом законов, а в соответствии с процессуальным законодательством на основе состязательности и равноправия сторон лишь участвует при рассмотрении дел судами (п. 3 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). В основе такого участия полномочия по осуществлению прокурорского надзора, который прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации, но по отношению к процессу надзор за исполнением законов выступает как внешнее явление" [4].

Нельзя признать правильным мнение о том, что полномочия прокурора на дачу заключения и на обжалование судебных постановлений по гражданским делам представляют собой процессуальные средства прокурорского надзора в гражданском процессе [5. С. 70]. К такому ошибочному суждению приводит сопоставление специфических процессуальных полномочий прокурора советского периода и современности в отрыве от изучения правового регулирования деятельности органов прокуратуры, и в частности обозначенных в Законе предметов прокурорского надзора. Как известно, в период действия Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 года прокурор осуществлял надзор за исполнением законов при рассмотрении судебных дел. В ходе судебной реформы и с принятием ГПК РФ произошел отказ от такого вида надзорной деятельности. Вместе с этим ликвидировались и многие надзорные полномочия в судебном процессе: право истребовать материалы дела из суда для решения вопроса о наличии оснований для принесения протеста, право прокурора на приостановление исполнения судебных постановлений, право прокурора на обжалование судебных постановлений вне зависимости от его участия в деле. Сохранившиеся в гражданском процессуальном законодательстве полномочия прокурора отвечают современной демократической модели гражданского судопроизводства и никаким образом не свидетельствуют о надзоре за судом со стороны прокуратуры.

Итак, понятие полномочий прокурора в гражданском процессе необходимо рассматривать, базируясь на сочетании Закона о прокуратуре и процессуального законодательства. ГПК РФ не содержит понятия прокурорских полномочий, поэтому в научной литературе под ними подразумевается круг процессуальных прав, направленных на достижение целей, прописанных в ст. 1 Закона о прокуратуре [5. С. 69]. В интерпретации автора этого определения М.Ю. Крутикова полномочия прокурора представляют собой только процессуальные права. Т.Н. Маслова, углубленно изучая тему полномочий прокурора в гражданском процессе, справедливо полагает: права прокурора одновременно являются его обязанностью. Но важно подчеркнуть, что прокурор, выступая субъектом гражданского процессуального правоотношения, имеет совокупность гражданских процессуальных прав, которые налагаются на государственно-правовую обязанность, вытекающую из государственно-правового правоотношения, субъектом которого одновременно является прокурор [6. С. 42]. Действительно, в соответствии с пунктами 3 и 4 ст. 35 Закона о прокуратуре право на обращение прокурора в суд с заявлением или вступление в дело на любой стадии процесса детерминировано реакцией государства на нарушение закона, повлекшее ущемление прав граждан или охраняемых законом публичных интересов. Таким образом, процессуальное положение прокурора и специфический набор его процессуальных полномочий обусловлены целями участия прокурора в судебном разбирательстве по гражданским делам. Среди них называют защиту прав и свобод граждан, неопределенного круга лиц, публичных образований; укрепление законности; обеспечение верховенства закона; обеспечение законности действий участников судопроизводства; правильность судебных постановлений; помощь суду в осуществлении правосудия. На наш взгляд, цель участия прокурора в рассмотрении гражданского дела обусловлена предназначением органов прокуратуры по надзору за точным и единообразным исполнением законов и направлена на выполнение им комплекса процессуальных полномочий. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве ограничивается определенными пределами, не позволяющими государству вмешиваться в частные судебные споры без достаточных оснований.

Баланс частных и государственных интересов по вмешательству в спорные частные правоотношения достигается обязательным соблюдением ряда предпосылок участия прокурора в гражданском деле. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве обусловлено ролью государства - гаранта прав и свобод человека - в защите нарушенных субъективных прав. Прокурор наделен полномочиями по обращению в суд в интересах физических лиц при определенных обстоятельствах, делающих невозможным самостоятельное обращение гражданина в суд, - по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности. Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ помимо случаев невозможности самостоятельного обращения в суд заинтересованных лиц по этим мотивам, прокурор вправе реализовать право на обращение в суд в их интересах от своего имени при наличии иных уважительных причин, а также при необходимости защиты жилищных и иных социальных прав. Таким образом, как правильно отмечают К.И. Амирбеков и М.А. Магомедов, основанием применения полномочия прокурора по обращению в суд служит конкретное событие, имеющее юридическое значение, например нарушение прав инвалида. Нарушение прав иного лица, способного самостоятельно защитить в суде свои права, не является основанием для применения данного полномочия прокурора [1. С. 40 - 42]. Учитывая высокую социальную и правовую значимость участия прокурора в гражданском судопроизводстве, следует согласиться с М. Гадиятовой в том, что обращение прокурора в суд в защиту частных интересов не ограничивает волеизъявление гражданина на инициирование процесса, ни в коей мере не нарушая принцип диспозитивности. Прокуратуру необходимо рассматривать в числе органов, при помощи своих полномочий восполняющих объективную невозможность реализации этого принципа частными субъектами спорных правоотношений [3. С. 45].

Помимо частных интересов, прокурор в гражданском процессе обеспечивает защиту публичного интереса. По мнению Е.В. Токаревой, он усматривается практически во всех случаях обращения прокурора в суд, однако природа публичного интереса различается в зависимости от конкретного субъекта - носителя нарушенного права. Неизменным остается предмет публичного интереса - общее благо, подлежащее судебной защите. Публичный интерес при защите социальных прав граждан, а также прав лиц, особо нуждающихся в защите, заключается в осознанной государством необходимости предоставления защиты наиболее слабой стороне для обеспечения принципов состязательности и равноправия сторон [8. С. 10 - 11]. А.В. Аргунов вносит некоторые уточнения в понимание публичного интереса как предмета судебной защиты, делая оговорку о том, что в гражданском судопроизводстве могут защищаться только публичные интересы, переплетающиеся с частным правом [2. С. 23 - 41]. Так или иначе Закон предоставляет прокурору для реализации обращения в суд как формы участия прокурора в гражданском процессе определенный набор процессуальных полномочий. Он формируется за счет его процессуальных прав и обязанностей. Традиционно в науке освещаются права прокурора, закрепленные в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ в виде фразы: "Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов". Норма прямо не содержит перечень процессуальных прав прокурора и совсем не называет его процессуальные обязанности. С критикой такой формулировки выступила Е.А. Трещева при рассмотрении аналогичного положения арбитражного процессуального законодательства (ч. 4 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ). На ее взгляд, "ни одно лицо не может пользоваться правами и нести обязанности другого субъекта. Процессуальные права и обязанности носят характер неотчуждаемости: их принадлежность конкретным субъектам прямо закреплена в законе. Может иметь место лишь схожесть прав, их общность у различных участников процесса" [9. С. 57 - 63]. Действительно, проведение параллели между правами различных лиц, участвующих в деле, сглаживает специфику их правового положения, и в первую очередь это касается прокурора. Недостаточное правовое регулирование комплекса процессуальных полномочий прокурора в гражданском процессе является причиной ошибочного отнесения к ним лишь процессуальных прав. Это неправильно потому, что в силу служебного положения прокурор имеет целый ряд специфических обязанностей, свойственных участию в процессе в форме обращения в суд с исковым заявлением (заявлением). Начнем с того, что классическое диспозитивное право заинтересованного лица на обращение в суд для прокурора диспозитивным не является. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10.07.2017 N 475 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве" (далее - Приказ N 475) вменяет в обязанность прокуроров участие в рассмотрении судами дел, возбужденных по искам, заявлениям, административным исковым заявлениям в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства РФ. Таким образом, при наличии на то оснований прокурор получает согласно ГПК РФ право на обращение в суд, которое одновременно является его обязанностью с точки зрения ведомственной нормативной базы. Ряд процессуальных прав прокурора порождают обязанности для него. Например, предъявление в суд искового заявления влечет за собой качественную досудебную подготовку, проведение проверки, собирание доказательственного материала. Часть 3 ст. 131 ГПК РФ возлагает на прокурора специальные обязанности по указанию конкретного нарушенного права и ссылки на норму, предусматривающую способ его защиты, а также доказыванию невозможности предъявления иска самим гражданином либо обращения гражданина к прокурору с просьбой обратиться в суд в его интересах. Помимо этого из права на обращение в суд вытекают обязанности прокурора по поддержанию иска, принятию мер для обеспечения защиты нарушенного права заинтересованного лица в разумный срок, по предъявлению в случае необходимости заявления об ускорении дела, а также заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Поддержание иска прокурором обязывает его тщательно готовиться к судебным заседаниям, детально изучать материалы дела, анализировать законодательство и судебную практику по спорным правоотношениям. Отказ в удовлетворении иска, поданного прокурором, требует решения вопроса об обжаловании судебного постановления, а при отсутствии оснований для принесения апелляционного представления Приказ N 475 предписывает прокурорам формировать мотивированное заключение, которое утверждается прокурором, инициировавшим заявление в суд. Составление такого заключения нельзя назвать непосредственной процессуальной обязанностью прокурора потому, что ГПК РФ ее не предусматривает. Таким образом, следует говорить о том, что полномочия прокурора, который обращается в суд с исковым заявлением (заявлением), представляют собой процессуальные права и совпадающие с ними обязанности прокурора; процессуальные права и корреспондирующие им обязанности прокурора; обязанности прокурора, прямо не отвечающие каким-либо процессуальным правам и не регламентированные процессуальным законодательством.

Неразрешенной остается ситуация с правовым регулированием полномочий прокурора при даче заключения по гражданскому делу. Такой формат участия прокурора в гражданском судопроизводстве также предполагает определенный круг полномочий прокурора. ГПК РФ его не очерчивает. Презюмируется, что прокурор по мере необходимости пользуется правами лиц, участвующих в деле, на основании ст. 35 ГПК РФ, за исключением прав, связанных с доказыванием правовой позиции. Но специфика правового положения прокурора, дающего заключение по гражданскому делу, не позволяет настолько упрощенно подходить к проблеме определения объема его полномочий. Процессуальные права прокурора призваны обеспечить выполнение его основной обязанности - составления заключения по делу.

Подводя итог освещению проблемы правового регулирования полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве, можно было бы согласиться с уже имеющимся в науке определением этого понятия. К.И. Амирбеков и М.А. Магомедов понимают под полномочиями прокурора "совокупность его прав и обязанностей, установленных законом или иным соответствующим нормативным правовым актом, с применением (использованием) которых прокурор, при наличии на то оснований, публично выражает свою волю в форме соответствующих юридических актов (актов-решений или актов-действий)" [1. С. 39 - 44]. Однако дефиниция нуждается в уточнении.

Список литературы

  1. Амирбеков К.И., Магомедов М.А. Полномочия прокурора и их классификация // Юридический мир. 2016. N 2. С. 39 - 44.
  2. Аргунов А.В. В поисках надлежащей процедуры рассмотрения дел о признании информационных материалов экстремистскими // Вестник гражданского процесса. 2015. N 6. С. 23 - 41.
  3. Гадиятова М. Защита прокурором частных интересов в гражданском судопроизводстве // Законность. 2010. N 11. С. 44 - 46.
  4. Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы: Моногр. М.: Проспект, 2010.
  5. Крутиков М.Ю. Гражданско-процессуальный статус прокурора // Современное право. 2007. N 5. С. 69 - 70.
  6. Маслова Т.Н. Проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 42.
  7. "О прокуратуре Российской Федерации": Федер. закон от 17.01.1992 N 2202-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
  8. Токарева Е.В. Защита прокурором публичного интереса в гражданском процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2015. С. 10 - 11.
  9. Трещева Е.А. Статус прокурора в арбитражном процессе нуждается в совершенствовании // Lex russica. 2015. N 10. С. 57 - 63.
  10. Устименко И.В. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12, 23.
  11. Элементарные начала общей теории права. Право и закон / Под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.И. Червонка. М.: КолосС, 2003. С. 40.

References

  1. Amirbekov K.I., Magomedov M.A. Polnomochiia prokurora i ikh klassifikatsiia // Iuridicheskii mir. 2016. N 2. S. 39 - 44.
  2. Argunov A.V. V poiskakh nadlezhashchei protsedury rassmotreniia del o priznanii informatsionnykh materialov ekstremistskimi // Vestnik grazhdanskogo protsessa. 2015. N 6. S. 23 - 41.
  3. Gadiiatova M. Zashchita prokurorom chastnykh interesov v grazhdanskom sudoproizvodstve // Zakonnost'. 2010. N 11. S. 44 - 46.
  4. Zhilin G.A. Pravosudie po grazhdanskim delam: aktual'nye voprosy: Monogr. M.: Prospekt, 2010.
  5. Krutikov M.Iu. Grazhdansko-protsessual'nyi status prokurora // Sovremennoe pravo. 2007. N 5. S. 69 - 70.
  6. Maslova T.N. Problemy uchastiia prokurora v grazhdanskom sudoproizvodstve: Avtoref. dis. ... kand. iurid. nauk. Saratov, 2002. S. 42.
  7. "O prokurature Rossiiskoi Federatsii": Feder. zakon ot 17.01.1992 N 2202-1 // Vedomosti SND i VS RF. 1992. N 8. St. 366.
  8. Tokareva E.V. Zashchita prokurorom publichnogo interesa v grazhdanskom protsesse: Avtoref. dis. ... kand. iurid. nauk. SPb., 2015. S. 10 - 11.
  9. Treshcheva E.A. Status prokurora v arbitrazhnom protsesse nuzhdaetsia v sovershenstvovanii // Lex russica. 2015. N 10. S. 57 - 63.
  10. Ustimenko I.V. Prokurorskii nadzor za sobliudeniem sotsial'nykh prav i svobod cheloveka i grazhdanina v Rossiiskoi Federatsii: Avtoref. dis. ... kand. iurid. nauk. M., 2009. S. 12, 23.
  11. Elementarnye nachala obshchei teorii prava. Pravo i zakon / Pod obshch. red. d-ra iurid. nauk, prof. V.I. Chervonka. M.: KolosS, 2003. S. 40.