Мудрый Юрист

Соотношение правил землепользования и застройки и генеральных планов поселений (городских округов): теория и практика

Сидоркин Александр Анатольевич, ведущий специалист-юрисконсульт Ассоциации "Национальное объединение строителей", магистр юриспруденции.

Статья посвящена проблеме соотношения генерального плана поселения (городского округа) и правил землепользования и застройки (ПЗЗ). Статья касается проблемы несоответствия предельных параметров разрешенного строительства, устанавливаемых градостроительными регламентами ПЗЗ, параметрам функциональных зон генерального плана. Автором анализируется правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации о необходимости строгого соответствия ПЗЗ генеральному плану, а также о возможности признания указанных правил недействующими по причине их несоответствия параметрам функциональных зон генерального плана.

Ключевые слова: генеральный план, правила землепользования и застройки, функциональное зонирование, градостроительное зонирование.

Correlation between Land Use and Development Rules and Urban Master Plans (Master Plans of Urban Districts): Theory and Practice

A.A. Sidorkin

Sidorkin Aleksandr A., Leading Legal Advisor of the National Association of Builders, Master of Laws.

The article is devoted to the problem of relationship between master plan and town planning regulations. The article concerns the problem of disparity of maximum parameters of the permitted construction of town planning regulations to the parameters of functional zones of master plan. Author analyzes the legal position of the Supreme Court of the Russian Federation that determines strict compliance of town planning regulations with the master plan and the possibility of abolition these regulations because of their inconsistency with the parameters of functional zones of master plan.

Key words: master plan, functional zoning, town planning regulations, legal zoning.

Действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации <1> (далее - ГрК РФ), принятый более 13 лет назад, за прошедшие с момента его вступления в силу годы претерпел немало изменений, вызывавших оживленные дискуссии в профессиональной среде.

<1> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

Тем не менее исходный набор основных публично-правовых инструментов управления развитием территорий муниципальных образований не претерпел существенных трансформаций и представлен институтами территориального планирования и градостроительного зонирования. Базовыми документами, оформляющими отношения, возникающие внутри данных институтов, являются генеральный план поселения (городского округа) (далее - генеральный план) и правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ).

Указанные документы "сопровождают" друг друга не случайно, ведь одним из основных концептуальных положений действующего ГрК РФ является установление двустадийной системы определения правового режима земель поселения (городского округа), включающей в себя, во-первых, функциональное зонирование, осуществляемое посредством установления функциональных зон генеральным планом, и, во-вторых, градостроительное зонирование, реализуемое через установление территориальных зон в ПЗЗ.

Оба вида зонирования присутствуют на уровне поселения, городского округа в обязательном порядке <2> в связи с тем, что именно на этом уровне осуществляется непосредственное взаимодействие власти и правообладателей объектов недвижимости. Аналогичная система не нуждается в применении на "вышестоящем" уровне (на уровне схем территориального планирования <3>), поскольку на указанном уровне перед публичной властью стоит в первую очередь цель формирования инфраструктурного и экологического "каркасов" территории. Данные выводы ранее были убедительно обоснованы учеными <4>.

<2> За исключением немногочисленных случаев, в которых закон прямо позволяет разрабатывать ПЗЗ при отсутствии генерального плана (ч. 6 ст. 18, ч. 4 ст. 31 ГрК РФ).
<3> Кроме случаев, когда необходимо определить функциональные зоны на межселенных территориях. Такие зоны определяются схемой территориального планирования муниципального района (см. ст. 19 ГрК РФ).
<4> См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (вопр. 20). М.: Проспект, 2010.

Несмотря на то что описанная выше система существует достаточно долго, основные ее внутренние противоречия, как представляется, по-прежнему не устранены и, очевидно, требуют совершенствования действующего правового регулирования. К подобному выводу нас приводят следующие обстоятельства.

Законодательное закрепление указанной выше двустадийной системы изначально не сопровождалось определением в ГрК РФ порядка осуществления функционального зонирования, равно как и определением четких правил его соотношения с зонированием градостроительным. По этой причине возникла и сохраняется до сих пор правовая неопределенность по вопросу о том, как с точки зрения права соотносятся указанные виды зонирования.

Данный вопрос на практике сводится к другому вопросу - о соотношении документов, оформляющих результаты территориального планирования и градостроительного зонирования, - генерального плана и ПЗЗ. Буквальное толкование положений ГрК РФ не позволяет однозначно ответить на него. Так, например, согласно ч. 3 ст. 31 ГрК РФ подготовка проекта ПЗЗ осуществляется с учетом документов территориального планирования, а согласно ч. 9 той же статьи проект ПЗЗ проверяется на соответствие указанным документам.

Несмотря на то что приведенные формулировки закона на первый взгляд представляются идентичными, термины "с учетом" и "в соответствие" имеют различное юридическое значение. Так, использование термина "с учетом" характеризует наименее строгую степень соотношения правовых актов, допускающую определенные отступления одного из них от другого. Термин же "в соответствие", напротив, означает наиболее строгую степень соотношения правовых актов, не допускающую отступления одного из них от другого, а также невозможность утверждения одного из них при отсутствии другого. Указанное смысловое разграничение терминов "с учетом" и "в соответствие" проводилось Л.Е. Бандориным <5>. Вместе с тем выводы данного исследователя становится все сложнее применять к ГрК РФ по причине многочисленных поправок, при внесении которых такое разграничение не всегда проводилось.

<5> См.: Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 102.

Отсутствие правовой определенности по вопросу о том, насколько тесно связаны генеральный план и ПЗЗ, привело на практике к возникновению ряда споров, связанных с реализацией инвестиционно-строительных проектов. Реализация таких проектов нередко требует внесения изменений в документы, определяющие параметры правового режима соответствующих территорий.

Трудности при этом возникают в ситуациях, когда на месте функциональной зоны с одними параметрами застройки (например, малоэтажными жилыми домами) устанавливается территориальная зона высотной (или смешанной) застройки. Перед судами при разрешении споров, возникающих в подобных случаях, неизбежно возникает необходимость решить вопрос о правомерности корректировки ПЗЗ без соответствующей корректировки генерального плана. Решить такой вопрос невозможно, не прояснив главное: как с точки зрения права связаны указанные документы.

Данная ситуация вполне закономерно привела к формированию правовой позиции по данному вопросу на уровне высшей судебной инстанции. Так, в целом ряде судебных актов Верховным Судом Российской Федерации был сформулирован подход к разрешению описанных выше споров. Ключевые выводы Верховного Суда Российской Федерации сводятся к следующему.

По мнению суда, в ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед ПЗЗ. Так, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны <6>.

<6> См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2017 года N 32-АПГ17-1 // СПС "КонсультантПлюс"; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2016 года N 4-АПГ16-33 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июля 2017 года N 51-АПГ17-8 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 октября 2016 года N 44-АПГ16-22 // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, Верховным Судом Российской Федерации была сформулирована позиция о "жестком" соотношении генерального плана и ПЗЗ, согласно которой параметры разрешенного строительства, определенные градостроительными регламентами территориальных зон, не могут "отступать" от определенных генеральным планом параметров зон функциональных.

Главным следствием из приведенной позиции Верховного Суда Российской Федерации является вывод о возможности оспаривания в судебном порядке ПЗЗ по мотиву их несоответствия генеральному плану в части параметров застройки (в том числе параметров этажности). Оспаривание ПЗЗ в этом случае осуществляется в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации <7> (гл. 21) (далее - КАС РФ).

<7> См.: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.

Между тем признание ПЗЗ недействующими по данному основанию способно воспрепятствовать реализации крупных строительных проектов. Примером недавнего применения данной позиции на практике является решение суда по ЖК "Лайково" (Одинцовский район, Московская область) <8>.

<8> См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 31 августа 2017 года N 4-АПГ17-22 // СПС "КонсультантПлюс".

Здесь, однако, мы предвидим возможные возражения, связанные с тем, что в соответствии со ст. 215 КАС РФ нормативный правовой акт признается недействующим со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты; при этом согласно разъяснениям, приведенным в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 <9>, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим со дня вступления решения в законную силу <10>. То есть, если на основании ПЗЗ были выданы разрешения на строительство, ПЗЗ могут быть признаны недействующими только на будущее время (с момента вступления в законную силу решения суда), а стало быть, оспаривание ПЗЗ не представляется большой проблемой.

<9> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. 2008. N 1.
<10> Указанная позиция применяется судами и сегодня. См., напр.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2017 года N 9-АПГ17-1 // СПС "КонсультантПлюс".

Однако здесь необходимо иметь в виду следующее. Застройщик еще до получения разрешения на строительство объекта должен нести расходы на инженерные изыскания и на разработку проектной документации. При этом в судебной практике сформировалась позиция о том, что изменение правового режима земельного участка в связи с изменениями ПЗЗ до получения застройщиком разрешения на строительство является предпринимательским риском последнего, поскольку именно такое разрешение дает ему право на осуществление строительства <11>. Таким образом, признание недействующими ПЗЗ может стать препятствием к получению указанного разрешения. При этом застройщик понесет дополнительные расходы на повторное проектирование.

<11> См.: Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28 марта 2017 года N Ф04-612/2017 по делу N А67-3039/2016 // СПС "КонсультантПлюс". Определением Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2017 года N 304-КГ17-9797 отказано в передаче дела N А67-3039/2016 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке кассационного производства данного Постановления.

Не отрицая самой необходимости выработки правовой позиции по вопросу о соотношении генерального плана и ПЗЗ, отметим, однако, что сформулированная Верховным Судом Российской Федерации позиция о строгом соотношении указанных документов представляется небесспорной.

Следует отметить, что именно идея о нестрогом соответствии ПЗЗ и генерального плана (об учете положений генерального плана при разработке проекта ПЗЗ, а не о соответствии ПЗЗ генеральному плану) была заложена в ГрК РФ изначально. Вместе с тем ряд противоречивых положений ГрК РФ заставили суд прийти к противоположному выводу. Так, например, суд в обоснование своей позиции привел положение ГрК РФ о том, что несоответствие ПЗЗ генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с генеральным планом.

В то же время ч. 2 ст. 33 ГрК РФ объявляет такое несоответствие лишь поводом для рассмотрения вопроса о внесении изменений в ПЗЗ. Окончательное решение о внесении таких изменений принимается главой администрации муниципального образования с учетом подготовленного заключения комиссии по разработке ПЗЗ (ч. 4 и 5 той же статьи). Иными словами, здесь не идет речь о приведении ПЗЗ в соответствие с генеральным планом, ведь оно находится в зависимости от решения главы администрации.

Нормы о действительном приведении ПЗЗ в соответствие с генеральным планом (иными правовыми актами) также имеются в ст. 33 ГрК РФ, но они касаются, во-первых, случаев, когда ПЗЗ не обеспечена возможность размещения на территориях поселения, городского округа предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального, регионального и местного значения <12>, а во-вторых, случаев поступления от уполномоченного федерального органа исполнительной власти предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, которые допущены в ПЗЗ <13>. Оба случая предполагают не зависящее от усмотрения муниципалитета принятие решения о корректировке ПЗЗ, что на самом деле является приведением ПЗЗ в соответствие с генеральным планом (правовыми актами об установлении ограничений на приаэродромной территории) (ч. 3.2 и 6 ст. 33 ГрК РФ).

<12> Данные положения введены с 1 января 2017 года. См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. II). Ст. 4306.
<13> Данные положения введены с 30 сентября 2017 года. См.: Федеральный закон от 1 июля 2017 года N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны" // СЗ РФ. 2017. N 27. Ст. 3932.

Таким образом, несоответствие ПЗЗ генеральному плану (в том числе в части параметров этажности домов) не является основанием для безусловного внесения изменений в ПЗЗ, за исключением двух перечисленных выше случаев, что указывает на юридическую небезупречность правовой позиции суда.

Препятствует достижению определенности и само правовое регулирование процесса функционального зонирования. ГрК РФ в данной части ограничивается лишь общим определением функциональной зоны как зоны, для которой документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, не раскрывая, однако, что следует понимать под функциональным назначением и, более того, какие именно параметры функционального зонирования могут быть установлены. Тем самым федеральный законодатель, по сути, отдает вопрос о конкретном содержании указанных параметров муниципальным образованиям. Следует подчеркнуть отличие генерального плана от ПЗЗ в этой части, ведь содержание градостроительных регламентов весьма четко определено нормами ГрК РФ.

Таким образом, неясным остается, могут ли такие параметры, как этажность, включаться в перечень параметров функционального зонирования или место им должно быть исключительно в ПЗЗ. Представляется, что данные параметры непосредственно определяют специфику использования территории, определяют необходимые для ее обслуживания объемы инфраструктуры и все же должны, по нашему мнению, определяться в генеральном плане. Иное толкование противоречило бы интересам муниципальных образований, препятствовало бы обеспечению ими устойчивого развития своих территорий.

Важно отметить, что юридически небезупречным является фактическое признание судами генерального плана нормативным правовым актом, в то время как вопрос о признании генерального плана таковым является спорным.

Несмотря на выраженную в п. 1.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года N 58 <14> позицию о наличии нормативных свойств у решения об утверждении генерального плана (а стало быть, и у него самого), следует отметить, что генеральный план не содержит предписаний, которые могли бы быть квалифицированы как нормативные (кроме тех, которые определяют границы земель населенных пунктов). Так, за несоблюдение установленных им расчетных сроков законодательством не предусматриваются конкретные меры юридической ответственности. В самом же тексте генерального плана, как правило, отсутствуют четкие правила поведения. Более того, сам такой текст зачастую (в отличие, например, от ПЗЗ) не соответствует требованиям юридической техники, обычно предъявляемым к нормативным правовым актам: не содержит разбивки на статьи, пункты, подпункты, использует терминологию, не коррелирующую с терминологией отраслевого законодательства (в частности, о градостроительной деятельности).

<14> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" // Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2013. N 35.

Так, например, в упомянутом выше деле по ЖК "Лайково" ПЗЗ были признаны не соответствующими положениям генерального плана о том, что "...сельское поселение Горское относится к Истринско-Звенигородской устойчивой системе расселения, доминирующим признаком функционального освоения и пространственной организации территории которой является рекреационно-городская застройка...", и о том, что "одним из мероприятий по формированию планировочной структуры поселения является размещение в планируемых жилых зонах преимущественно малоэтажной застройки...".

Представляется, что подобные формулировки генерального плана будут вполне ясны специалистам в области архитектуры. Однако юрист не сможет не заметить отсутствие в этих положениях признаков формальной определенности, не сможет обойти вниманием наличие расплывчатых формулировок ("доминирующий признак", "преимущественно малоэтажная застройка"), которые, несомненно, несут в себе определенный смысл, но не участвуют (и не могут участвовать) в установлении нормативного предписания.

Как верно отмечал С.С. Алексеев, нормативные правовые акты требуют применения к ним специальных средств и приемов выражения и внешнего словесно-документального изложения <15>, то есть юридической техники. Неприменение таких средств к одному правовому акту (генеральный план) и принципиальное применение к другому (ПЗЗ) свидетельствует о различиях в их правовой природе, а также неизбежно ставит под вопрос позицию о возможности и необходимости строгого соответствия ПЗЗ генеральному плану.

<15> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. II. М.: Юридическая литература, 1982. С. 211.

Изложенное выше позволяет констатировать наличие правовой неопределенности по вопросу о правовой природе генерального плана и о том, как с ним должны соотноситься ПЗЗ. Выработанная же Верховным Судом Российской Федерации позиция, несмотря на ее правовую небезупречность, не заслуживает однозначной негативной оценки: при отсутствии четких указаний законодателя она тем не менее направлена на достижение определенности по вопросу о соотношении функционального и градостроительного зонирования, на создание ориентира для разрешения возникающих споров и в конечном итоге на ограничение дискреции муниципальных образований в вопросах изменения правового режима территорий, на обеспечение их устойчивого развития.

В то же время такие ориентиры для судов должны задаваться в первую очередь законодателем, а сами они должны находить выражение в нормативных правовых актах: в первую очередь в ГрК РФ, в котором должны быть закреплены, во-первых, четкие правила соотношения генерального плана и ПЗЗ и, во-вторых, отражен определенный взгляд законодателя на правовую природу генерального плана. Исходя из такого взгляда должны быть установлены и соответствующие требования к разработке генерального плана.

Литература

  1. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т. II / С.С. Алексеев. М.: Юридическая литература, 1982. 360 с.
  2. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: Дис. ... канд. юрид. наук / Л.Е. Бандорин. М., 2011. 227 с.
  3. Трутнев Э.К. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. М.: Проспект, 2010. 744 с.