Мудрый Юрист

Современное административное право России: опыт системно-правовой характеристики

Кононов Павел Иванович, доктор юридических наук, профессор, судья Второго арбитражного апелляционного суда (Киров).

Обосновывается необходимость переоценки сложившегося в отечественной юридической науке понимания административного права только как права государственного управления и выработки современных подходов к определению предмета, места и роли данной отрасли права в правовой системе Российской Федерации. Предлагается авторская трактовка отрасли права, на основе которой дается общая характеристика современного российского административного права, выделяются сферы общественных отношений, регламентируемых данной отраслью права, функции административно-правовых норм при регулировании этих отношений, определяются место и функции административного права в системе отраслей отечественного права.

Ключевые слова: отрасль права, административное право, система права, отношения, орган исполнительной власти, административно-публичный орган.

Modern administrative law of Russia: an effort for the system and legal characteristics

P.I. Kononov

Kononov P.I., Kirov, Second Arbitration Appeal Court.

The necessity to re-evaluate the understanding of administrative law as a law of state management and to produce modern approaches to determination of an object, a place and a role of the given branch of law in the legal system of the Russian Federation are substantiated. The author proposes his understanding of branch of law and gives general characteristic of modern Russian administrative law, singles out the spheres of social relations regulated by this branch of law and the functions of administrative and legal norms in the regulation of these relations, determines a place and functions of administrative law in the system of branches of domestic law.

Key words: branch of law, administrative law, system of law, relations, executive body, administrative-public body.

Научные подходы к пониманию предмета и основных характеристик административного права, его места в системе отраслей права были заложены представителями отечественной юридической науки в конце XIX - начале XX в. В тот период административное право рассматривалось как право внутреннего управления, под которым в широком смысле понималось полицейское право, регулирующее как благоустройственную деятельность государства, связанную с предоставлением гражданам различных благ, услуг, так и его правоохранительную деятельность, связанную с обеспечением государственной и общественной безопасности, выявлением, пресечением и предупреждением правонарушений <1>. При этом понятием "полицейская деятельность" охватывались в том числе такие виды публичной деятельности, как организация промышленного производства, транспорта, связи, печати, образования, здравоохранения, общественного презрения и благотворительности <2>.

<1> Ивановский В.В. Учебникъ административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1911. С. 3 - 5; Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. Пг., 1915. С. 8 - 9, 11 - 13; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 1 - 8.
<2> Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. Пг., 1917. С. 15 - 16.

Советские ученые-административисты отошли от понимания административного права как полицейского и стали рассматривать его как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе государственного управления, в ходе исполнительно-распорядительной деятельности органов государства <1>. В дальнейшем в советской административно-правовой науке было сформулировано и на многие десятилетия закрепилось следующее базовое определение понятия административного права: это отрасль права, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, т.е. властной исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления в области народного хозяйства, социально-культурного и административно-политического строительства, управленческие отношения, возникающие во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями внешневластных управленческих функций. При этом регулируемые административным правом отношения характеризовались в качестве властеотношений, обязательными участниками которых выступают органы государственного управления, их должностные лица или иные наделенные властными полномочиями субъекты <2>.

<1> Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 3; Евтихиев И.И., Власов В.А. Административное право СССР: Учеб. М., 1946. С. 8 - 9; Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права / Отв. ред. В.Ф. Коток. М.; Л., 1949. С. 23 - 24.
<2> Советское административное право. Государственное управление и административное право / Ред. кол.: Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин М., 1978. С. 23 - 24, 28 - 30, 60 - 70.

Указанного подхода к пониманию сущности и назначения административного права с небольшой корректировкой, обусловленной введением Конституцией Российской Федерации 1993 г. категории "исполнительная власть", продолжают придерживаться подавляющее большинство современных российских ученых-административистов. Так, по мнению Л.Л. Попова, Ю.И. Мигачева, С.В. Тихомирова, назначение административного права заключается в регулировании особой группы общественных отношений - управленческих, возникающих, развивающихся и прекращающихся в сфере реализации исполнительной власти, государственного управления во всем комплексе экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности. При этом государственное управление рассматривается ими как государственная организующая юридически-властная деятельность органов исполнительной власти и иных уполномоченных государственных органов по обеспечению исполнения законов. Как отмечают названные авторы, субъекты регулируемых административным правом отношений не обладают юридическим равенством; обязательным участником таких отношений выступает субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников данных отношений <1>.

<1> Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2011. С. 18 - 22, 210, 213.

Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов определяют административное право как отрасль права, регулирующую общественные отношений управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов, а также при обеспечении юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц. Названные ученые рассматривают государственное управление в качестве формы осуществления исполнительной власти, т.е. как исполнительно-распорядительную деятельность <1>.

<1> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. М., 2015. С. 23 - 24, 35, 54.

Однако зададимся вопросом: соответствует ли сложившийся в советской юридической науке стереотип понимания места и роли административного права в механизме публично-правового регулирования общественных отношений современному состоянию и направлениям развития Российского государства, в том числе его правовой системы? Так, некоторыми ведущими учеными-административистами на рубеже XX - XXI вв. была осознана необходимость пересмотра сформировавшегося облика данной отрасли права. В частности, Ю.А. Тихомиров уже в 2001 г. отмечал, что "симпатии" постсоветского административного права повернулись от управления в чистом виде к регулированию, к "сугубо нормативным способам воздействия, создающим рамки деятельности. Административные режимы функционального содержания как бы скрепляют и придают единообразную направленность свободно действующим субъектам ради сохранения публичных интересов" <1>.

<1> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 59.

Очевидно, что необходимость модернизации механизма административно-правового регулирования общественных отношений обусловлена формированием в современной России нового социально-экономического уклада, существенно отличающегося от того, который существовал в советский период, и, соответственно, возникновением потребности в пересмотре роли, задач, функций, форм и методов деятельности органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, в механизме функционирования государства и общества на основе положений Конституции РФ 1993 г. Реально такой пересмотр происходит уже с начала 2000-х гг. В частности, в ходе проведенной в 2004 - 2012 гг. административной реформы возник, получил нормативно-правовое закрепление и развивается в настоящее время ряд направлений корректировки административно-правового регулирования общественных отношений. К числу таких направлений можно отнести формирование института оказания публичных (государственных и муниципальных) услуг; систематизацию и упорядочение административных процедур, в рамках которых органы исполнительной власти реализует имеющиеся у них функции; существенное сокращение числа видов деятельности физических и юридических лиц, подлежащих лицензированию; введение в жесткие нормативно-правовые рамки контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти; либерализацию законодательства об административных правонарушениях.

В связи с отмеченными и иными принципиальными изменениями, происходящими в административно-правовой политике Российского государства в постсоветское время, на повестку дня выносится вопрос о формировании нового облика административного права как одной из ведущих отраслей современного права Российской Федерации, определяющей "юридическую анатомию" и "юридическую физиологию" исполнительной власти и возникающих в сфере ее осуществления общественных отношений.

Ранее мною была предпринята попытка очертить рамки предмета современного административного права <1>. Вместе с тем четко и полно определить место и роль административного права в правовой системе Российской Федерации невозможно без рассмотрения вопроса о соотношении его с другими отраслями российского права, без установления границ того массива общественных отношений, который регулируется нормами административного права, и соответственно пределов административно-правовой регламентации. Попробую в рамках настоящей статьи охарактеризовать юридическую специфику административного права, пределы действия его норм, его место и роль в системе современных отраслей права.

<1> Кононов П.И. О предмете современного российского административного права // Адм. право и процесс. 2011. N 3. С. 2 - 6; Он же. О некоторых дискуссионных вопросах понимания предмета современного российского административного права // Там же. 2013. N 2. С. 4 - 8; Он же. О современных подходах к пониманию административного права: право публичного управления или право публичного благополучия // Там же. 2017. N 3. С. 64 - 70.

Остановлюсь на подходах к пониманию отрасли права. В целом можно согласиться с выработанными в теории права признаками любой отрасли права, такими как: 1) наличие обособленной, замкнутой, цельной совокупности правовых норм; 2) способность взаимодействовать с другими отраслями права; 3) наличие собственного предмета, т.е. специфического вида однородных общественных отношений, подвергающихся правовому регулированию; 4) наличие собственного особого метода правового регулирования отношений, образующих предмет отрасли <1>. Важнейшим из перечисленных признаков отрасли права, на мой взгляд, выступает обособленность группы правовых норм, формирующих соответствующую отрасль. Причем внешне такая обособленность выражается в существовании совокупности нормативных правовых актов отраслевого законодательства, включающего, как правило, базовый кодифицированный отраслевой закон <2>.

<1> Алексеев С.С. Собр. соч.: В 10 т. М., 2010. Т. 2. С. 131 - 134; Радько Т.Н. Проблемы теории государства и права: Учеб. М., 2017. С. 391 - 392.
<2> Алексеев С.С. Об отраслях права // Сов. государство и право. 1972. N 3. С. 12; Общая теория государства и права: Акад. курс: В 3 т. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. Т. 2. С. 338.

О.С. Иоффе совершенно правильно указал на несостоятельность попыток отрыва права, творцом которого выступает государство, от законодательства, которое также формируется в результате государственной деятельности <1>. В связи с этим представляется, что цельный юридический облик любой отрасли права как системы общеобязательных правил поведения, устанавливаемых государством, определяется не наличием некоего массива общественных отношений, подлежащих специальному (отраслевому) правовому регулированию, а наличием и внешним законодательным обособлением совокупности правовых норм, предназначенных для регулирования данных отношений.

<1> Иоффе О.С. Избранные труды: В 4 т. СПб., 2010. Т. 4. С. 400.

Безусловно, нельзя отождествлять структуру отрасли права и отрасли законодательства, поскольку они могут не совпадать. В одном законодательном акте могут содержаться нормы разных отраслей права. Вместе с тем само по себе существование внешней "законодательной оболочки" совокупности общеобязательных правил с обозначением ее наименования позволяет судить об обособлении этой совокупности правовых норм, выделении законодателем отдельной сферы общественных отношений, регулируемых данными нормами, а значит, и о формировании соответствующей отрасли права.

При этом в отраслевых законодательных актах, в первую очередь кодексах, определяются границы той сферы общественных отношений, которые подлежат регулированию соответствующей отраслью права, и специфический правовой режим, т.е. основные начала (принципы), цели, задачи и методы такого регулирования. Так, ст. ст. 1 - 2 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливают сферу общественных отношений, регулируемых гражданским правом, и основные начала их регулирования; ст. ст. 1 - 3 Земельного кодекса Российской Федерации - сферу и основные принципы регулирования общественных отношений, образующих предмет земельного права; ст. ст. 1 - 4 Жилищного кодекса Российской Федерации - сферу и основные начала регулирования общественных отношений, составляющих предмет жилищного права, и т.п. В каких-то кодексах предметы отраслей права обозначены пунктирно, в самом общем виде, а в каких-то - обстоятельно, с перечислением видов регулируемых отраслью отношений.

Вкрапление в структуру отраслевых кодифицированных законов "несистемных норм", относящихся к иным отраслям права, ни в коей мере не влияет на определение общей отраслевой принадлежности общественных отношений, регулируемых данными законами. Так, нахождение в структуре разд. VII Гражданского кодекса РФ норм, регламентирующих процедуры государственной регистрации объектов интеллектуальной собственности и средств индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий и являющихся по своей природе административно-процессуальными, не изменяет в целом принадлежности содержащихся в данном Кодексе норм к отрасли гражданского права. Аналогично наличие в структуре Земельного кодекса РФ гл. XII, нормы которой регулируют административные и административно-процессуальные отношения, связанные с осуществлением государственного земельного надзора, не препятствует отнесению содержащегося в указанном Кодексе нормативного материала к земельному праву.

Таким образом, законодательная обособленность совокупности отраслевых правовых норм имеет принципиальное значение, во-первых, для более или менее точного и полного нормативного определения системы общественных отношений, регулируемых соответствующей отраслью права; во-вторых, для закрепления правового режима (основных начал, целей, задач, методов) регулирования этой системы отношений; в-третьих, для отграничения предмета данной отрасли от предмета других отраслей права. Соответственно, при наличии такой законодательной обособленности группы правовых норм с нормативным закреплением круга регламентируемых ею общественных отношений и специального юридического режима их регулирования мы можем говорить о существовании той или иной отрасли права.

В то же время в российской системе права имеются отрасли, нормы которых хотя и обособлены в соответствующих законах и иных нормативных правовых актах, однако сфера регулируемых этими отраслями общественных отношений нормативно не закреплена. К числу таких отраслей относится и административное право. В Конституции РФ (ст. ст. 71 - 72) наряду с иными отраслями законодательства названо в том числе административное законодательство, наличие которого официально подтверждает существование административного права как одной из отраслей российского права. Однако в отличие от многих других отраслей российского законодательства и соответствующих им отраслей права, например гражданского, семейного, жилищного, земельного, трудового, уголовного, налогового, таможенного, муниципального, экологического, градостроительного, административное законодательство не систематизировано.

Это законодательство представляет собой формировавшуюся в течение длительного времени вне какой-либо концепции и системы совокупность федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, которые имеют общую сферу правового регулирования, а именно сферу функционирования исполнительной власти. В структуре этого законодательства есть и крупные федеральные законодательные акты, в частности Федеральные законы от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем данные законодательные акты регулируют отдельные направления деятельности органов исполнительной власти и возникающие в ходе этой деятельности отношения и ни по отдельности, ни в совокупности не имеют концептуального значения в административном праве. Следует констатировать, что в массиве российского административного законодательства отсутствует стержневой федеральный закон (кодекс), который определял бы общую концепцию (основные начала) и пределы административно-правового регулирования, сферу и структуру (группы, виды) общественных отношений, регламентируемых нормами именно административного права, иными словами, квинтэссенцию данной отрасли права. Соответственно, ее "юридическая физиономия" является весьма размытой и весьма условной.

Кроме того, поскольку в юридической науке предмет административного права увязывается прежде всего с функционированием исполнительной власти, которая пронизывает абсолютно все сферы жизнедеятельности государства и общества, имеет место конвергенция публичного и частного права <1>, а потому при определении сферы регулируемых административным правом общественных отношений возникает сложный вопрос об их отграничении от существующих параллельно с ними правовых отношений иной отраслевой принадлежности. Например, отношения в сфере использования и охраны земель регулируются гражданским, земельным и административным правом; отношения в сфере строительства объектов капитального строительства - земельным, градостроительным, гражданским и административным правом; отношения в сфере образования, здравоохранения - гражданским и административным правом; отношения в сфере финансов - финансовым и административным правом и т.п. Помимо этого, административное право и иные отрасли права могут регулировать аналогичные по своему содержанию общественные отношения. В их числе можно выделить отношения, возникающие при оказании физическим лицам и организациям государственных, образовательных, медицинских, информационных услуг.

<1> Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М., 2015. С. 26 - 27.

Каковы в указанных случаях критерии разграничения сфер административно-правового регулирования и иного отраслевого регулирования? В отечественной литературе по административному праву не дается четкого и однозначного ответа на этот вопрос. Глубоких научных исследований проблематики разграничения сфер правового регулирования административного и других отраслей права в современных условиях развития российской государственности и российской правовой системы, к сожалению, не проводилось. Обозначу собственную позицию по вопросам определения места и роли административного права в системе отраслей современного российского права и отграничения его от этих отраслей.

Прежде всего, необходимо выделить те сферы общественных отношений, которые полностью или в основном (при наличии спорных вопросов) регулируются административным правом как одной из отраслей материального права и включаются большинством современных представителей административно-правовой науки, хотя и с некоторыми оговорками, в его предмет.

  1. Сфера внутриаппаратных административных государственно-управленческих отношений, возникающих и существующих внутри системы государственных органов и учреждений и внутри самих этих органов и учреждений, связанных с созданием и организацией текущего функционирования государственного аппарата в целом и его отдельных элементов. Это именно внутренние государственно-управленческие отношения, не затрагивающие осуществление исполнительной власти, внешневластной деятельности органов исполнительной власти и других административно-публичных органов <1>.
<1> Здесь и далее под административно-публичными органами помимо органов исполнительной власти понимаются не входящие в систему органов исполнительной власти государственные органы (за исключением Президента РФ, органов законодательной и судебной власти, прокуратуры, Следственного комитета РФ), органы местного самоуправления, иные государственные и негосударственные организации, уполномоченные на осуществление от имени государства публичной деятельности определенного вида и наделенные в целях ее осуществления внешневластными распорядительными и (или) охранительными полномочиями.

Можно выделить следующие группы внутриаппаратных административных государственно-управленческих отношений:

  1. административные организационно-учредительные отношения, возникающие и существующие в связи с формированием органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов, а также подведомственных им организаций, наделением их определенным правовым статусом, компетенцией и полномочиями (за исключением отношений по формированию Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, регулируемых нормами конституционного права);
  2. административные организационно-управленческие отношения, возникающие и существующие в связи с организацией и осуществлением государственного управления внутри системы органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов, подведомственных им организаций, между ее уровнями и звеньями (за исключением финансово-бюджетных отношений, регулируемых нормами финансового права);
  3. административные организационно-служебные отношения, возникающие и существующие в аппаратах всех государственных органов и их системах, отдельных государственных организациях (например, в Вооруженных силах Российской Федерации) в связи с поступлением граждан на государственную службу в эти органы и организации и ее прохождением;
  4. административные организационно-нормотворческие отношения, возникающие и существующие в аппаратах органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов в связи с подготовкой проектов нормативных правовых актов данных органов, их изданием (принятием), государственной регистрацией и опубликованием;
  5. административные организационно-координационные отношения, возникающие в системе органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов в связи с осуществлением текущего межведомственного горизонтального взаимодействия между различными органами исполнительной власти, другими административно-публичными органами при отсутствии между ними субординационной подчиненности (например, отношения текущего взаимодействия между МВД России и ФСБ России).

В рамках выделенных видов административных отношений нормы административного права выполняют следующие функции:

а) устанавливают системы, виды, структуру, правовой статус (цели деятельности, задачи, функции, полномочия) органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов;

б) определяют правила организационно-субординационного ведомственного взаимодействия между органами исполнительной власти, иными административно-публичными органами, подведомственными им организациями, входящими в определенную замкнутую систему;

в) определяют правила формирования служебного аппарата государственных органов и некоторых государственных организаций, организационно-субординационного служебного взаимодействия внутри указанных органов и организаций, правовой статус (права, обязанности, ограничения, запреты, служебную ответственность) должностных лиц, иных государственных служащих;

г) устанавливают правила подготовки, согласования, проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов, содержащих нормы не только административного, но и других отраслей права, их принятия (издания), государственной регистрации, опубликования и введения в действие;

д) регламентируют правила организационно-координационного взаимодействия между организационно независимыми органами исполнительной власти, иными административно-публичными органами.

  1. Сфера внешних административных исполнительно-регулятивных и исполнительно-охранительных отношений, возникающих и существующих в процессе реализации органами исполнительной власти, другими административно-публичными органами в отношении не находящихся в их организационно-служебном подчинении иных органов, организаций и физических лиц внешних государственных функций правоприменительного характера (оказание государственных услуг, государственный контроль (надзор), обеспечение государственной и общественной безопасности, борьба с преступностью и др.). Входящие в эту сферу отношения обусловлены уже не внутренним государственным управлением, а осуществлением исполнительной власти, возникают и реализуются в ходе внешневластной деятельности органов исполнительной власти и иных административно-публичных органов.

Можно выделить следующие группы внешних административных исполнительно-регулятивных и исполнительно-охранительных отношений:

  1. административные обслуживающие отношения, возникающие и существующие в связи с предоставлением органами исполнительной власти, иными административно-публичными органами и подведомственными им организациями физическим лицам и организациям государственных услуг, в том числе регулируемых нормами других отраслей права (например, услуг по государственному кадастровому учету объектов недвижимого имущества, государственной регистрации прав на такие объекты, оформлению и выдаче паспортов, выдаче различных справок и т.п.) <1>;
<1> Здесь возникают вопросы о том, являются ли обслуживающие отношения управленческими, т.е. осуществляется ли в их рамках государственное управление в отношении потребителей государственных услуг, и все ли из этих отношений регулируются административным правом, возможно ли их регулирование гражданским правом.
  1. административные разрешительные (административно-санкционирующие) отношения, возникающие и существующие в связи с предоставлением органами исполнительной власти, иными административно-публичными органами физическим лицам и организациям лицензий и иных специальных разрешений на осуществление отдельных видов деятельности, совершение отдельных действий, регулируемых в том числе нормами других отраслей права, с официальным подтверждением прав (правового статуса) указанных лиц, законности использования ими определенных видов имущества (аттестация, аккредитация, сертификация и т.п.) <1>;
<1> Применительно к этим отношениям возникает вопрос о том, не является ли предоставление соответствующих административных разрешений оказанием государственных услуг.
  1. административные контрольно-надзорные отношения, возникающие и существующие в связи с осуществлением органами исполнительной власти и иными административно-публичными органами государственного контроля и надзора за соблюдением физическими лицами и организациями в том числе норм других отраслей права (за исключением контрольно-надзорных отношений, регулируемых нормами конституционного, муниципального, финансового, таможенного, уголовно-исполнительного права, прокурорского права);
  2. административные принудительно-ограничительные отношения, возникающие в связи с обеспечением органами исполнительной власти, иными административно-публичными органами государственной и общественной безопасности охраны общественного порядка, осуществлением антитеррористической деятельности, борьбы с административными правонарушениями и преступлениями, посягающими в том числе на отношения, регулируемые другими отраслями права, предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, принудительным исполнением судебных актов и актов других органов, сопровождающиеся применением в необходимых случаях в отношении физических лиц и организаций мер административного ограничения и принуждения (за исключением принудительно-ограничительных отношений, регулируемых нормами финансового, таможенного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права) <1>.
<1> Применительно к данной группе отношений остается неясным, регулируются ли административным правом отношения, возникающие в процессе осуществления уполномоченными органами исполнительной власти оперативно-розыскной деятельности.

Применительно к выделенным видам административных отношений нормы административного права выполняют следующие функции:

а) определяют виды, содержание и внепроцессуальные процедуры предоставления органами исполнительной власти, иными административно-публичными органами, подведомственными им организациями государственных услуг физическим лицам и организациям;

б) устанавливают виды деятельности, отдельных действий, на осуществление (совершение) которых необходимо получить специальное административное разрешение (одобрение, согласие) органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов, определяют разрешительные компетенцию и полномочия указанных органов, основные понятия, принципы и требования, относящиеся к административной разрешительной деятельности;

в) регламентируют виды, основания и принципы организации и осуществления органами исполнительной власти, иными административно-публичными органами государственного контроля (надзора), контрольно-надзорные компетенцию и полномочия указанных органов, базовые понятия и требования, относящиеся к административной контрольно-надзорной деятельности;

г) устанавливают виды мер административного ограничения и принуждения, компетенцию и полномочия органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов по их применению, определяют содержание данных мер, основания, принципы и внепроцессуальные процедуры их применения.

  1. Сфера административных судебно-охранительных отношений, возникающих и существующих в процессе применения судами (судьями) общей юрисдикции и арбитражными судами (судьями) в отношении физических лиц и организаций предусмотренных нормами административного законодательства Российской Федерации мер административного ограничения и принуждения.

Данная сфера отношений выделена мною в связи с тем, что эти отношения возникают не в рамках правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов, а в связи с применением норм административного права органами другой ветви государственной власти - судебной. Речь идет о материальных административных правоотношениях, возникающих непосредственно между судами (судьями) и физическими лицами или организациями по поводу применения к последним различных административно-правовых мер охранительного характера, которые в силу закона не могут быть применены органами исполнительной власти, другими административно-публичными органами. Такие отношения, поскольку они возникают и реализуются на основе материальных административно-правовых норм, с моей точки зрения, подлежат включению в предмет административного права. При этом возникающие в ходе указанной судебной деятельности процессуальные отношения, регулируемые нормами Кодекса административного судопроизводства РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ, безусловно, не входят в предмет административного права как отрасли исключительно материальной <1>.

<1> В литературе по административному праву было высказано и иное мнение. Так, Д.Н. Бахрах в одном из своих учебников включил в предмет административного права в том числе отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства (Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. М., 2006. С. 26 - 27).

Представляется возможным выделить следующие группы административных судебно-охранительных отношений:

  1. административные судебно-принудительные отношения, возникающие и существующие в связи с применением судами (судьями) к физическим и юридическим лицам мер административного принуждения, в частности мер административной ответственности (административных наказаний) за совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; мер административного пресечения правонарушений (таких как аннулирование лицензии, приостановление деятельности, ликвидация общественного объединения, религиозной организации, запрет их деятельности, помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение);
  2. административные судебно-ограничительные отношения, возникающие и существующие в связи с применением судами (судьями) к физическим лицам мер административного ограничения, в том числе не связанных с их противоправным поведением и направленных на обеспечение общественной безопасности, безопасности отдельных граждан (например, установление административного надзора за лицом, освобожденным из мест лишения свободы, принудительная госпитализация гражданина в медицинскую организацию).

При регулировании обозначенных видов административных отношений нормы административного права выполняют следующие функции:

а) устанавливают виды мер административного принуждения, применяемых судами, определяют содержание данных мер, основания и принципы их применения;

б) устанавливают виды мер административного ограничения, применяемых судами, определяют содержание данных мер, основания и принципы их применения.

  1. Сфера административных общественно-охранительных отношений, возникающих и существующих в процессе публично-правового взаимодействия между физическими лицами и (или) организациями без непосредственного участия в них органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов, действующих от их имени должностных лиц, но под их общим потенциальным контролем (надзором). Связаны с непублично-властным обеспечением исполнения и соблюдения их участниками установленных нормами административного законодательства требований к их публичному поведению.

Вопрос о возможности включения в предмет административного права данной сферы общественных отношений является весьма дискуссионным. Начало этой дискуссии было положено еще в 60-х гг. прошлого века. В тот период в советской административно-правовой науке сформировались два подхода к решению обозначенного вопроса. Первый подход был четко и недвусмысленно сформулирован Ю.М. Козловым, который полагал, что в предмет административного права могут включаться только общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, с обязательным участием в любых из них органов государственного управления или иных уполномоченных на осуществление государственно-управленческой деятельности организаций, и категорически отрицал возможность существования административных правоотношений между гражданами, между гражданами и организациями <1>. Иную точку зрения отстаивал Г.И. Петров, который допускал возможность возникновения регулируемых нормами административного права отношений между гражданами, между гражданами и организациями без участия в них субъектов государственного управления и приводил примеры подобных отношений <2>.

<1> Козлов Ю.М. Избранные труды: Сб. науч. тр. / Отв. ред. Э.П. Андрюхина. М., 2017. С. 24 - 26, 87 - 93.
<2> Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960. С. 105 - 107.

Подавляющее большинство советских ученых-административистов поддерживало позицию Ю.М. Козлова. Такая же ситуация наблюдается в современной отечественной науке административного права. С моей точки зрения, разделяемой некоторыми другими учеными-административистами, в частности А.И. Стаховым и Д.В. Осинцевым <1>, правилен все-таки вывод о возможности регулирования административным правом ряда общественных отношений непублично-властного характера, возникающих и существующих в сфере находящегося под общим контролем (надзором) государства публичного взаимодействия физических лиц и (или) организаций без непосредственного участия в них субъектов исполнительной власти, иных административно-публичных органов <2>.

<1> Осинцев Д.В. Система административного права (методология, наука, регламентация): Моногр. М., 2014. С. 119 - 121.
<2> Соответствующую аргументацию подробнее см.: Кононов П.И. О предмете современного российского административного права. С. 2 - 6; Он же. О некоторых дискуссионных вопросах понимания предмета современного российского административного права. С. 4 - 8; Он же. О современных подходах к пониманию административного права: право публичного управления или право публичного благополучия. С. 64 - 70. См. также: Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России: Учеб. М., 2017. Ч. 1. С. 19 - 20.

Представляется возможным выделить следующие группы непублично-властных общественно-охранительных отношений:

  1. административные внутренние охранительно-обеспечительные отношения, возникающие внутри организаций любых организационно-правовых форм, во внутренней деятельности индивидуальных предпринимателей между руководителями и иными должностными лицами этих организаций, индивидуальными предпринимателями, с одной стороны, и работникам и (или) иными членами (участниками, контингентом) указанных организаций, индивидуальных предпринимателей - с другой, по поводу непублично-властного обеспечения исполнения и соблюдения установленных нормами административного законодательства публично-правовых обязанностей, требований, ограничений и запретов (например, требования пожарной, санитарной, промышленной, транспортной безопасности, порядка осуществления денежных расчетов, применения контрольно-кассовой техники и т.п.);
  2. административные внешние охранительно-обеспечительные отношения, возникающие между физическими лицами и (или) организациями, между организациями в сфере их внешнего публичного взаимодействия по поводу непублично-властного обеспечения исполнения и соблюдения правил проведения массовых публичных мероприятий, требований безопасности, в том числе безопасности дорожного движения, требований, ограничений и запретов, действующих в сфере публичного общения, в частности запрета на курение, распитие спиртных напитков, нарушение режима тишины и спокойствия в определенное время и т.п. (например, отношения между гражданами в общественных местах по поводу соблюдения запрета на курение; отношения между участниками дорожного движения в процессе этого движения; отношения между организациями по поводу соблюдения правил благоустройства на определенной территории; отношения между организацией-заказчиком и организацией-подрядчиком по поводу обеспечения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства и т.п.).

В ходе регулирования указанных видов административных отношений нормы административного права выполняют следующие функции:

а) устанавливают обязательные публично-правовые требования (правила), подлежащие исполнению и соблюдению всеми организациями, их руководителями, индивидуальными предпринимателями в процессе внутренней организации их деятельности, определяют права и обязанности указанных лиц, связанные с обеспечением действия названных требований (правил);

б) устанавливают публично-правовые требования (правила) к поведению физических лиц, организаций и их должностных лиц в сфере внешнего публичного взаимодействия между ними, определяют права и обязанности указанных лиц в данной сфере, связанные с обеспечением названных требований (правил).

Завершая характеристику предмета административного права, хотелось бы подчеркнуть, что административное право не регулирует процессуальные отношения, возникающие в ходе административной деятельности органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов, а также деятельности судов по применению административно-правовых норм. Эти отношения, с моей точки зрения, разделяемой многими другими учеными-административистами <1>, регламентируются нормами отдельной, в целом уже сформировавшейся отрасли права - административно-процессуального права. Вопрос соотношения административного и административно-процессуального права требует отдельного рассмотрения.

<1> См., например: Панова И.В. Административно-процессуальное право. М., 2007. С. 13 - 20; Административный процесс Российской Федерации: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2017. С. 44 - 52.

Таким образом, исходя из обозначенного выше круга общественных отношений, которые, с моей точки зрения, должны включаться в структуру предмета административного права, и функций, выполняемых административно-правовыми нормами при регулировании этих отношений, можно определить место, роль и назначение данной отрасли права в глобальном механизме правового регулирования и в системе российского права.

Административное право является одной из центральных отраслей российского права, нормы которой тесно переплетены и применяются во взаимосвязи с нормами других отраслей не только публичного, но и частного права. Такое место данной отрасли в системе права обусловливается тем, что ее нормы устанавливают правовые основы построения системы органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов, их компетенцию и полномочия в различных сферах функционирования государства и общества, регулируют организацию и определяют формы и методы их внешней правоприменительной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация норм многих отраслей как публичного, так и частного права (таких как финансовое, таможенное, гражданское, семейное, жилищное, градостроительное, земельное, экологическое право).

В частности, нормы административного права определяют систему, административную компетенцию и полномочия, административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдающих лицензии и иные специальные разрешения физическим лицам и организациям и реализующих соответствующие нормы гражданского права; органов исполнительной власти, осуществляющих охрану окружающей среды и реализующих нормы экологического права; органов государственного жилищного надзора, реализующих нормы жилищного права, и т.п.

Кроме того, действие норм других отраслей как публичного, так и частного права обеспечивается посредством невластной реализации, т.е. самостоятельного, без участия административно-публичных органов, использования, исполнения и соблюдения физическими лицами и организациями отдельных норм административного права. Например, соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями административно-правовых норм, предусматривающих обязанность применения контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов, позволяет обеспечивать реализацию норм финансового права, регламентирующих правила исчисления налогов. Соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при продаже товаров санитарных требований, установленных нормами административного права, позволяет обеспечивать реализацию гражданско-правовых норм, предусматривающих права покупателей на приобретение качественных и безопасных товаров. Соблюдение гражданами - участниками дорожного движения административно-правовых норм, регламентирующих правила фиксации дорожно-транспортных происшествий, позволяет обеспечивать использование норм гражданского права, определяющих порядок возмещения имущественного ущерба, причиняемого этими происшествиями.

Помимо содействия реализации норм различных отраслей права, административно-правовые нормы призваны охранять и защищать общественные отношения, урегулированные этими нормами. Такая охрана и защита обеспечиваются прежде всего посредством осуществления регулируемой нормами административного права контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти и иных административно-публичных органов, в ходе которой выявляются и пресекаются нарушения норм различных отраслей права (земельного, экологического, градостроительного, жилищного и т.д.), а также посредством применения предусмотренных данными нормами мер административного принуждения, в частности пресекательно-восстановительных мер и мер административной ответственности. Например, нормы Особенной части КоАП РФ устанавливают административную ответственность за нарушение норм конституционного, гражданского, трудового, финансового, земельного, экологического права.

Таким образом, административное право в системе отраслей российского права выполняет следующие функции:

  1. определяет систему, компетенцию и полномочия органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов, устанавливающих и (или) применяющих в процессе своей административной деятельности нормы других отраслей права;
  2. предусматривает правила подготовки, принятия (издания) и введения в действие нормативных административно-правовых актов, содержащих нормы других отраслей права;
  3. устанавливает принципы, регулирует правовые формы и методы административной деятельности органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов по применению норм других отраслей права;
  4. определяет административные права и обязанности должностных лиц органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов, прочих представителей данных органов (государственных служащих), использование и исполнение которых обеспечивает реализацию норм других отраслей права;
  5. регламентирует внепроцессуальные административные процедуры, упорядочивающие деятельность органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов по применению норм других отраслей права;
  6. определяет административные права и обязанности физических лиц и организаций, использование и исполнение которых позволяет гарантировать реализацию прав и обязанностей, установленных нормами других отраслей права;
  7. обеспечивает публично-правовую охрану и защиту общественных отношений, урегулированных нормами других отраслей права.

Исходя из сказанного, можно сделать следующие общие выводы.

  1. Административное право представляет собой одну из центральных отраслей современного российского права, нормы которой в совокупности регулируют следующие сферы общественных отношений: сферу внутриаппаратных административных государственно-управленческих отношений, сферу внешних административных исполнительно-регулятивных и исполнительно-охранительных отношений, сферу административных судебно-охранительных отношений и сферу административных общественно-охранительных отношений.
  2. Центральное место административного права в системе отраслей права обусловлено тем, что его нормы, действуя непосредственно, а также в рамках тех или иных административно-процессуальных отношений, регламентируемых нормами административно-процессуального права, сопровождают властную деятельность органов исполнительной власти, иных административно-публичных органов по установлению и применению норм других отраслей права в различных сферах функционирования государства и общества, а значит, обеспечивают реальное действие этих норм и реальное урегулирование соответствующих отраслевых правоотношений.

Список литературы

Административный процесс Российской Федерации: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2017.

Алексеев С.С. Об отраслях права // Сов. государство и право. 1972. N 3.

Алексеев С.С. Собр. соч.: В 10 т. М., 2010. Т. 2.

Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. М., 2006.

Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. Пг., 1915.

Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. Пг., 1917.

Евтихиев И.И., Власов В.А. Административное право СССР: Учеб. М., 1946.

Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917.

Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1911.

Иоффе О.С. Избранные труды: В 4 т. СПб., 2010. Т. 4.

Кабалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929.

Козлов Ю.М. Избранные труды: Сб. науч. тр. / Отв. ред. Э.П. Андрюхина. М., 2017.

Кононов П.И. О некоторых дискуссионных вопросах понимания предмета современного российского административного права // Адм. право и процесс. 2013. N 2.

Кононов П.И. О предмете современного российского административного права // Адм. право и процесс. 2011. N 3.

Кононов П.И. О современных подходах к пониманию административного права: право публичного управления или право публичного благополучия // Адм. право и процесс. 2017. N 3.

Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М., 2015.

Общая теория государства и права: Акад. курс: В 3 т. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. Т. 2.

Осинцев Д.В. Система административного права (методология, наука, регламентация): Моногр. М., 2014.

Панова И.В. Административно-процессуальное право. М., 2007.

Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960.

Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2011.



Радько Т.Н. Проблемы теории государства и права: Учеб. М., 2017.

Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. М., 2015.

Советское административное право. Государственное управление и административное право / Ред. кол.: Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин М., 1978.

Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России: Учеб. М., 2017. Ч. 1.

Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права / Отв. ред. В.Ф. Коток. М.; Л., 1949.

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001.

References

Administrativnyj process Rossijskoj Federacii: Ucheb. / Pod red. L.L. Popova. M., 2017.



Alekseev S.S. Ob otraslyax prava // Sov. gosudarstvo i pravo. 1972. N 3.

Alekseev S.S. Sobr. soch.: V 10 t. M., 2010. T. 2.

Baxrax D.N. Administrativnoe pravo Rossii: Ucheb. M., 2006.

Belyavskij N.N. Policejskoe pravo (Administrativnoe pravo): Konspekt lekcij. Pg., 1915.

Deryuzhinskij V.F. Policejskoe pravo: Posobie dlya studentov. Pg., 1917.

Elistratov A.I. Osnovnye nachala administrativnogo prava. M., 1917.

Evtixiev I.I., Vlasov V.A. Administrativnoe pravo SSSR: Ucheb. M., 1946.



Ioffe O.S. Izbrannye trudy: V 4 t. SPb., 2010. T. 4.

Ivanovskij V.V. Uchebnik administrativnogo prava (Policejskoe pravo. Pravo vnutrennego upravleniya). Kazan', 1911.

Kobalevskij V. Sovetskoe administrativnoe pravo. Xar'kov, 1929.

Kononov P.I. O nekotoryx diskussionnyx voprosax ponimaniya predmeta sovremennogo rossijskogo administrativnogo prava // Adm. pravo i process. 2013. N 2.

Kononov P.I. O predmete sovremennogo rossijskogo administrativnogo prava // Adm. pravo i process. 2011. N 3.

Kononov P.I. O sovremennyx podxodax k ponimaniyu administrativnogo prava: pravo publichnogo upravleniya ili pravo publichnogo blagopoluchiya // Adm. pravo i process. 2017. N 3.



Korshunov N.M. Konvergenciya chastnogo i publichnogo prava: problemy teorii i praktiki. M., 2015.

Kozlov Yu.M. Izbrannye trudy: Sb. nauch. tr. / Otv. red. Eh.P. Andryuxina. M., 2017.

Obshhaya teoriya gosudarstva i prava: Akad. kurs: V 3 t. / Pod red. M.N. Marchenko. M., 2002. T. 2.

Osincev D.V. Sistema administrativnogo prava (metodologiya, nauka, reglamentaciya): Monogr. M., 2014.

Panova I.V. Administrativno-processual'noe pravo. M., 2007.

Petrov G.I. Sovetskoe administrativnoe pravo. Chast' obshhaya. L., 1960.

Popov L.L., Migachev Yu.I., Tixomirov S.V. Gosudarstvennoe upravlenie i ispolnitel'naya vlast': soderzhanie i sootnoshenie / Pod red. L.L. Popova. M., 2011.



Rad'ko T.N. Problemy teorii gosudarstva i prava: Ucheb. M., 2017.

Rossinskij B.V., Starilov Yu.N. Administrativnoe pravo: Ucheb. M., 2015.

Sovetskoe administrativnoe pravo. Gosudarstvennoe upravlenie i administrativnoe pravo / Red. kol.: Yu.M. Kozlov, B.M. Lazarev, A.E. Lunev, M.I. Piskotin M., 1978.

Staxov A.I., Kononov P.I. Administrativnoe pravo Rossii: Ucheb. M., 2017. Ch. 1.

Studenikin S.S. Socialisticheskaya sistema gosudarstvennogo upravleniya i vopros o predmete sovetskogo administrativnogo prava // Voprosy sovetskogo administrativnogo prava / Otv. red. V.F. Kotok. M.; L., 1949.

Tixomirov Yu.A. Administrativnoe pravo i process: Polnyj kurs. M., 2001.