Мудрый Юрист

Постановление правительства РФ от 15.05.2017 № 570: обзор правоприменительной практики

Гурин О.Ю., главный редактор журнала "ПРОГОСЗАКАЗ.РФ".

Романенко А.А., заместитель руководителя департамента по управлению и развитию электронной торговой площадки АО "Российский аукционный дом".

С 25 мая 2017 года действует Постановление Правительства РФ от 15.05.2017 N 570 (далее - ПП РФ N 570). Этот нормативный правовой акт обязывает заказчиков при закупках работ по строительству и реконструкции объектов капитального строительства требовать от подрядчиков личного выполнения отдельных видов работ без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по государственным и (или) муниципальным контрактам. Многочисленные решения ФАС России, появившиеся за истекший период времени, выявили 3 основных категории ошибок при применении заказчиками положений ПП РФ N 570:

  1. заказчик устанавливает требования, предусмотренные ПП РФ N 570, хотя закупка не подпадает под действие данного Постановления;
  2. заказчик не устанавливает требования, предусмотренные ПП РФ N 570, либо устанавливает их некорректно;
  3. заказчик требует от подрядчиков представить предложения о конкретных видах и объемах работ до заключения контракта.

Ниже рассказывается, в чем конкретно проявляются эти ошибки и как их избежать.

Применение ПП РФ N 570 в случаях, когда закупка не подпадает под его действие

Сюда можно отнести случаи, когда:

  1. ПП РФ N 570 применяют субъекты, которым не положено его применять;
  2. ПП РФ N 570 применяют, хотя объект закупки не подпадает под его действие;
  3. объект закупки не содержит работ, указанных в ПП РФ N 570.

Ошибка 1. ПП РФ N 570 применяют субъекты, которым не положено его применять.

ПП РФ N 570 утверждает Виды работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по государственному и (или) муниципальному контрактам. Государственный контракт - это контракт, заключаемый государственным заказчиком <1>. Государственными заказчиками являются <2>:

<1> Пункт 8 ст. 3 Закона N 44-ФЗ.
<2> Пункт 5 ст. 3 Закона N 44-ФЗ.

В свою очередь, муниципальный контракт - это контракт, заключаемый муниципальным заказчиком. Таковым может выступать орган местного самоуправления или муниципальное казенное учреждение <3>.

<3> Пункт 6 ст. 3 Закона N 44-ФЗ.

Соответственно, такие категории заказчиков, как бюджетные учреждения и унитарные предприятия, не являются государственными или муниципальными заказчиками. Заключаемые ими контракты - это просто "контракты" или "договоры", но не "государственные контракты" или "муниципальные контракты". А значит, ПП РФ N 570 не может применяться к закупкам работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, заказчиками которых выступают бюджетные учреждения, унитарные предприятия или иные юридические лица, применяющие Закон N 44-ФЗ в случае реализации ими инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства за счет бюджетных инвестиций <4>.

<4> См. ч. 5 ст. 15 Закона N 44-ФЗ.

Тем не менее указанные категории заказчиков часто не понимают этого.

Пример.

По мнению ФАС России, заказчик и уполномоченный орган неправомерно установили в документации об аукционе требования, предусмотренные ПП РФ N 570. Заказчик является бюджетным учреждением, которое заключает гражданско-правовые договоры, а не государственные контракты, в связи с чем требования ПП РФ N 570 на заказчика не распространяются. Действия заказчика и уполномоченного органа нарушают ч. 2 ст. 110.2 Закона N 44-ФЗ и содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ <5>.

<5> Решение ФАС России от 13.09.2017 по делу N К-1198/17. См. также решения ФАС России от 21.12.2017 N 223ФЗ-1041/17, от 24.11.2017 по делу N 223ФЗ-976/17, от 23.11.2017 N 223ФЗ-977/17, от 11.10.2017 по делу N 223ФЗ-913/17 - во всех этих случаях заказчиками выступали акционерные общества, которые проводили закупки по Закону N 44-ФЗ в рамках реализации инвестиционных проектов за счет бюджетных инвестиций. Применение ПП РФ N 570 такими заказчиками было признано незаконным.

Многие участники закупок тоже этого не понимают. По их мнению, если в наименовании заказчика есть слова "государственный" или "муниципальный", значит, все контракты этого заказчика по определению государственные или муниципальные. А значит, нужно жаловаться, если такой заказчик не применяет ПП РФ N 570!

ФАС России рассмотрела немало жалоб такого рода, всякий раз признавая их необоснованными <6>.

<6> См., например, решения ФАС России от 01.09.2017 по делу N К-1128/17, от 05.12.2017 по делу N К-1652/17 (заказчиками выступали бюджетные учреждения, которые поступили правильно, не применив ПП РФ N 570), решение ФАС России от 30.08.2017 по делу N К-1115/17 (аналогичный вердикт в отношении заказчика - муниципального унитарного предприятия).

Ошибка 2. ПП РФ N 570 применяют в случаях, когда объект закупки под него не подпадает.

Если много работать с ГрК РФ, волей-неволей вызубришь триаду "строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства" <7>. Однако ПП РФ N 570 утверждает "виды работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по государственному и (или) муниципальному контрактам". Некоторые заказчики "видят" в этой фразе "капитальный ремонт", хотя его там нет.

<7> Статья 52 ГрК РФ и не только - эта триада терминов встречается по тексту ГрК РФ повсеместно.

Пример.

Предмет электронного аукциона - выполнение работ по капитальному ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения. Антимонопольный орган признал заказчика нарушившим ч. 2 ст. 110.2 Закона N 44-ФЗ: проектом контракта предусматривалось применение ПП РФ N 570, хотя его действие на предмет электронного аукциона не распространяется <8>.

<8> Решение Иркутского УФАС России от 07.11.2017 N 1112.

Если со стороны заказчиков такие нарушения единичны, то участники закупок считают работы по капитальному ремонту подпадающими под ПП РФ N 570 очень часто. Об этом свидетельствуют многочисленные жалобы на заказчиков, которые не применяют указанное Постановление при закупке таких работ. ФАС России и ее территориальные органы признают подобные жалобы необоснованными <9>.

<9> См. решения ФАС России от 11.09.2017 по делу N К-1178/17, от 10.08.2017 по делу N ВП-425/17, решения Курского УФАС России по делу от 18.07.2017 по делу N 159/2017, Вологодского УФАС России от 27.07.2017 N 04-11/186-17 и др.

Ошибка 3. ПП РФ N 570 применяют в случаях, когда объект закупки не содержит видов работ, перечисленных в указанном Постановлении.

ПП РФ N 570 утверждает перечень из 34-х видов работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства. Логично, что ПП РФ N 570 подлежит применению лишь в том случае, если предмет контракта предполагает выполнение каких-либо работ из этого перечня. Однако для некоторых заказчиков это неочевидно.

Пример.

Заказчик установил в проекте государственного контракта условие о том, что виды работ, предусмотренные ПП РФ N 570, в совокупном стоимостном выражении должны составлять не менее 15% цены государственного контракта. При этом в техническом задании отсутствовали виды работ из перечня, утвержденного ПП РФ N 570.

По мнению ФАС России, заказчик и уполномоченный орган неправомерно установили требования, предусмотренные ПП РФ N 570. Такие действия нарушают ч. 2 ст. 110.2 Закона N 44-ФЗ и содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ <10>.

<10> Решение ФАС России от 07.12.2017 по делу N К-1677/17. См. также решения Челябинского УФАС России от 27.12.2017 по делу N 899-ж/2017, Владимирского УФАС России от 03.11.2017 N Г 1078-04/2017.

Требования, предусмотренные ПП РФ N 570, не устанавливаются либо устанавливаются некорректно

Эта группа нарушений наиболее разнообразна. Сюда относятся случаи, когда:

  1. заказчик не устанавливает требование о применении ПП РФ N 570, хотя объект закупки содержит работы, которые подпадают под его действие;
  2. заказчик ограничивается ссылкой на применение ПП РФ N 570, не определяя возможные виды и объемы работ;
  3. заказчик переписывает в документацию все 34 вида работ из ПП РФ N 570, хотя техническим заданием предусматривается выполнение лишь некоторых из них;
  4. определив виды и объемы работ по ПП РФ N 570, заказчик не устанавливает штраф за неисполнение подрядчиком обязанности выполнить их лично;
  5. заказчик не определяет или неверно определяет долю работ, подлежащих личному выполнению подрядчиком.

Ошибка 1. Требования, предусмотренные ПП РФ N 570, не устанавливаются, хотя закупаемые работы подпадают под его действие.

Объяснить такое нарушение можно только невнимательностью специалистов, ответственных за подготовку документации о закупке. Однако встречается оно довольно часто.

Пример.

Согласно техническому заданию в рамках исполнения контракта необходимо выполнить строительные работы, а также работы по реконструкции помещений в производственном корпусе биозавода. Заказчик и уполномоченный орган неправомерно не установили в документации об аукционе требования, предусмотренные ПП РФ N 570. Действия заказчика и уполномоченного органа нарушают ч. 2 ст. 110.2 Закона N 44-ФЗ, что содержит признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ <11>.

<11> Решение ФАС России от 08.11.2017 по делу N К-1534/17. См. также решения ФАС России от 16.08.2017 по делу N К-1056/17, от 03.08.2017 N КГОЗ-241/17, от 02.08.2017 N КГОЗ-239/17, от 08.12.2017 N КГОЗ-430/17 и мн. др.

Чтобы избежать такой ошибки, государственным и муниципальным заказчикам следует внимательно соотносить состав закупаемых работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства с перечнем, утвержденным ПП РФ N 570.

Ошибка 2. Заказчик ссылается на ПП РФ N 570, не определяя возможные виды и объемы работ.

Если техническим заданием предусматривается выполнение каких-либо видов работ из числа перечисленных в ПП РФ N 570, недостаточно указать в документации, что "подрядчик должен руководствоваться ПП РФ N 570". Заказчик обязан установить возможные виды работ по строительству и (или) реконструкции, которые могут быть предложены подрядчиком для самостоятельного выполнения в объеме, соответствующем требованиям ПП РФ N 570 <12>.

<12> Подпункт "а" п. 2 ПП РФ N 570.

Заказчики часто забывают об этом, что расценивается контрольными органами как неисполнение требований ч. 2 ст. 110.2 Закона N 44-ФЗ.

Пример правовой оценки.

Наличие в аукционной документации и проекте муниципального контракта условия о том, что "подрядчик обязан выполнить самостоятельно виды и объемы работ, предусмотренные ПП РФ N 570", не является надлежащим установлением возможных видов и объема работ по строительству, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по муниципальному контракту <13>.

<13> Решение Липецкого УФАС России от 22.06.2017 N 180м/17. См. аналогичные решения ФАС России от 21.07.2017 по делу N К-906/17, от 27.07.2017 по делу N К-953/17, от 02.10.2017 по делу N К-1269/17, от 27.10.2017 по делу N К-1445/17, от 19.10.2017 по делу N К-1371/17, от 06.12.2017 по делу N ВП-581/17.

Ошибка 3. Заказчик переписывает в документацию все виды работ из ПП РФ N 570, хотя техническим заданием предусматривается выполнение лишь некоторых из них.

Пример.

Объект закупки - строительство научно-методического центра по профилактике и борьбе со СПИДом. Заказчик переписал в документацию о закупке все 34 вида работ из ПП РФ N 570.

Вывод ФАС России: аукционной документацией неправомерно установлена возможность самостоятельного выполнения подрядчиком работ, не предусмотренных проектно-сметной документацией (например, "устройство верхнего строения железнодорожного пути", "устройство туннелей", "устройство штолен", "дноуглубительные и водолазные работы") <14>.

<14> Решение ФАС России от 30.10.2017 по делу N К-1467/17.

Несмотря на очевидную нелепость, эта ошибка встречается довольно часто. Так, ФАС России указывала в своих решениях, что:

<15> Решение ФАС России от 11.12.2017 по делу N К-1692/17.<16> Решение ФАС России от 08.08.2017 по делу N К-1010/17.<17> Решение ФАС России от 08.09.2017 по делу N К-1171/17.

Ошибка 4. Определив виды и объемы работ по ПП РФ N 570, заказчик не устанавливает штраф за их неисполнение подрядчиком лично.

За ненадлежащее исполнение подрядчиком обязательств по выполнению видов и объемов работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, которые он обязан был выполнить самостоятельно, устанавливается штраф в размере 5% стоимости таких работ <18>. Проводя закупку с применением ПП РФ N 570, заказчик должен включать условие об уплате указанного штрафа в проект контракта <19>.

<18> Пункт 7 Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.08.2017 N 1042).
<19> Подпункт "в" п. 2 ПП РФ N 570.

Заказчики нередко забывают это делать.

Пример.

В документации об аукционе не установлен штраф за ненадлежащее исполнение подрядчиком обязательств по выполнению видов и объемов работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, которые он обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по контракту.

Вывод контрольного органа в сфере закупок: действия заказчика нарушают ч. 8 ст. 34 Закона N 44-ФЗ, что содержит признаки административного правонарушения, ответственность за нарушение которого предусмотрена ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ <20>.

<20> Решение ФАС России от 01.12.2017 N КГОЗ-420/17. См. также решение ФАС России от 11.08.2017 по делу N К-1034/17.

Ошибка 5. Заказчик не определяет (либо неверно определяет) долю работ, подлежащих самостоятельному выполнению подрядчиком.

В совокупном стоимостном выражении объем работ, выполняемых подрядчиком лично, должен составлять <21>:

<21> Подпункт "в" п. 2 ПП РФ N 570.

Заказчик должен недвусмысленно указать участникам закупки возможный объем работ, подлежащих личному выполнению. Иное будет означать ненадлежащее исполнение требований ч. 2 ст. 110.2 Закона N 44-ФЗ.

Например, фраза "конкретные виды и объемы работ, выполняемые подрядчиком без привлечения других лиц, включаются им в государственный контракт самостоятельно" фактически означает, что минимальный объем работ заказчиком не определен. По крайней мере так считает ФАС России <22>.

<22> Решение ФАС России от 10.11.2017 по делу N К-1556/17.

Также не стоит писать, что минимальный объем работ, подлежащих личному выполнению подрядчиком, с 01.07.2018 будет составлять 25%, если контракт явно будет заключен до наступления этой даты <23>.

<23> Решение ФАС России от 25.10.2017 по делу N К-1430/17.

И еще: не нужно трактовать формулировки "не менее 15%", "не менее 25%" как позволяющие установить любой конкретный процент выше 15 или 25. ФАС России считает, что такие действия нарушают требования ПП РФ N 570 <24>.

<24> См. решение ФАС России от 21.08.2017 по делу N К-1073/17 (заказчик установил обязательный минимум 25%), решение ФАС России от 16.01.2018 по делу N 18/44/105/31 (обязательный минимум был установлен в размере 40% цены контракта).

Ошибки при установлении обязанности подрядчика представить предложения о конкретных видах и объемах работ

Конкретные виды и объемы работ из числа возможных видов и объемов работ включаются в государственный и (или) муниципальный контракт по предложению подрядчика. Однако ПП РФ N 570 не уточняет, когда и в какой форме участник закупки, с которым заключается контракт, должен представить свои предложения относительно видов и объемов работ, которые он обязуется выполнить самостоятельно. Будучи "принуждены к творчеству", заказчики нередко создают условия, которые противоречат положениям Закона N 44-ФЗ. Например:

Ошибка 1. Заказчик требует представить информацию о конкретных видах и объемах работ в составе заявки на участие в закупке.

Основной способ закупки работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства - электронный аукцион. Закон N 44-ФЗ не позволяет заказчикам произвольно расширять требования к составу заявки на участие в электронном аукционе. Даже с благородной целью исполнения требований ПП РФ N 570.

Пример правовой оценки.

Часть 5 ст. 66 Закона N 44-ФЗ устанавливает исчерпывающей перечень сведений и документов, подлежащих предоставлению во второй части заявки на участие в аукционе. Предоставление видов и объемов работ, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно, указанной нормой не предусмотрено.

С учетом изложенного положения аукционной документации о том, что виды и объемы работ, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно, предоставляются во второй части заявки на участие в аукционе, не соответствуют требованиям ч. 5 ст. 66 Закона N 44-ФЗ <25>.

<25> Решение ФАС России от 28.09.2017 по делу N К-1256/17.

Ничего не изменится и в том случае, если способ закупки - конкурс с ограниченным участием: ч. 5 ст. 51 Закона N 44-ФЗ не предусматривает предоставление информации о конкретных видах и объемах работ, которые участник закупки обязуется выполнить самостоятельно, в составе заявки участника на участие в конкурсе <26>.

<26> См. решения ФАС России от 30.10.2017 по делу N ВП-525/17, от 24.07.2017 по делу N К-926/17.

Ошибка 2. Заказчик обязывает победителя закупки представить предложения о конкретных видах и объемах работ до заключения контракта.

Как и в предыдущем случае, контрольные органы в сфере закупок полагают, что для такого требования нет правовых оснований.

Пример для случая, когда проводится электронный аукцион.

Положения документации об аукционе, предусматривающие, что виды и объемы работ, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно, заполняются на этапе заключения контракта, не соответствуют требованиям частей 1, 2, 3 ст. 70 Закона N 44-ФЗ <27>.

<27> См. решения ФАС России от 11.01.2018 по делу N 18/44/105/17, от 13.11.2017 по делу N К-1563/17, от 28.09.2017 по делу N К-1256/17, от 14.07.2017 по делу N К-869/17, от 17.07.2017 по делу N К-876/17.

Пример для случая, когда проводится конкурс с ограниченным участием.

Положения конкурсной документации, предусматривающие, что конкретные виды и объемы работ из числа видов и объемов работ, которые генеральный подрядчик должен выполнить самостоятельно, представляются заказчику при заключении государственного контракта, не соответствуют требованиям частей 1, 2, 3 ст. 54 Закона N 44-ФЗ <28>.

<28> См. решения ФАС России от 05.12.2017 по делу N К-1654/17, от 02.11.2017 по делу N К-1499/17, от 03.11.2017 по делу N К-1514/17, от 31.08.2017 по делу N К-1121/17.

Ошибка 3. Заказчик не включает в контракт обязанность подрядчика согласовать конкретные виды и объемы работ.

Итак, единственный легитимный способ включить в государственный или муниципальный контракт предложения подрядчика о видах и объемах работ, которые он обязуется выполнить самостоятельно, - это заполнить соответствующее приложение к контракту уже после его заключения. Условие об этом необходимо заблаговременно включить в проект контракта, иначе контрольный орган может посчитать, что заказчик не обеспечил исполнение требований ПП РФ N 570.

Пример правовой оценки.

В проекте контракта отсутствует положение о том, что конкретные виды и объемы работ, подлежащие включению в контракт, определяются по предложению подрядчика из числа видов работ, указанных в документации в качестве возможных, что не соответствует требованиям ПП РФ N 570.

С учетом того что конкретные виды работ, которые подрядчик должен выполнить своими силами, не допускается требовать в составе заявки и на стадии заключения контракта, в проекте контракта необходимо предусмотреть, что определенные виды работ, которые подрядчик должен выполнить своими силами, включаются в контракт по предложению подрядчика <29>.

<29> Решение ФАС России от 31.07.2017 по делу N К-966/17.

Как может быть устроено такое условие, показывает следующий пример.

Заказчик установил в документации о закупке возможные виды и объемы работ, из которых подрядчик может выбирать минимальный объем для самостоятельного выполнения (таблица 1).

Таблица 1

п/п

Наименование видов работ, предусмотренных как ПП РФ N 570, так и ПСД

Объем работ, тыс. руб.

Земляные работы

1.1

Дорожное устройство и обстановка дороги (земляные работы)

7,73599

1.2

Пересечения и примыкания. Земляное полотно

302,29875

1.3

Присыпные обочины

1 237,48332

1.4

Пересечения и примыкания. Присыпные обочины

34,79864

Устройство дорожной одежды автомобильных дорог

2.1

Дорожная одежда

40 257,09573

2.2

Пересечения и примыкания. Дорожная одежда

2 081,23043

ИТОГО

43 920,64286

А в проекте контракта было предусмотрено приложение, представляющее собой форму для предложения подрядчиком конкретных видов и объемов работ (таблица 2).

Таблица 2

п/п

Наименование видов работ, предусмотренных как ПП РФ N 570, так и ПСД

Объем работ, тыс. руб.

Стоимость

Заказчик установил, что в данном приложении указываются конкретные виды и объемы работ из числа видов и объемов работ, предусмотренных таблицей 1, определенные по предложению подрядчика. Такие работы включаются в контракт исходя из их сметной стоимости, предусмотренной проектной документацией, и в совокупном стоимостном выражении должны составлять не менее 15% цены контракта.

Контрольный орган посчитал, что установленный заказчиком порядок согласования конкретных видов и объемов работ является надлежащим <30>.

<30> Решение Омского УФАС России от 22.08.2017 N 03-10.1/226-2017.

* * *

ПП РФ N 570 - сравнительно "молодой" нормативный правовой акт, с момента его вступления в силу не прошло и года. Судебной практике по вопросам применения ПП РФ N 570 еще только предстоит сформироваться. Однако первые ответы на вопросы, волнующие закупщиков, уже были даны в решениях ФАС России и ее территориальных органов. Надеемся, что обзор таких решений был полезен государственным и муниципальным заказчикам!