Мудрый Юрист

Декларации в конституционном законодательстве республик в составе Российской Федерации

Сафина Светлана Борисовна, заведующая кафедрой конституционного и административного права Башкирской академии государственной службы и управления при Главе Республики Башкортостан, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются декларации республик в составе Российской Федерации как политико-правовые акты. Анализируется содержание деклараций, основания их принятия, роль и значение в конституционном законодательстве республик. В результате исследования формулируются выводы об основных чертах и особенностях республиканских деклараций.

Ключевые слова: декларации республик, конституционное законодательство, политико-правовой акт, конституция республики.

DECLARATIONS IN CONSTITUTIONAL LAWS OF THE REPUBLICS BEING CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION

S.B. Safina

Safina Svetlana B., Head of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Bashkir Academy of Public Administration and Management under the Head of the Republic of Bashkortostan, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

There in the article the declarations of the republics in the Russian Federation as political and legal acts were examined. The content of the declarations, the reasons of their adoption, the role and significance in the constitutional legislation of the republics were analyzed. As a result of the research, there have been formulated the conclusions of the main features and peculiarities of the republican declarations.

Key words: declarations of republics, constitutional legislation, political legal act, constitution of the republic.

Декларации, как политико-правовые акты, закрепляя основополагающие принципы развития общества и государства на определенном этапе развития, имеют большое значение в регулировании конституционно-правовых отношений. Посредством деклараций может провозглашаться самостоятельность новых государств, осуществляться какие-либо принципиальные изменения в деятельности государственного управления. Иногда декларации констатируют принятие новой конституции. Так, например, образование РСФСР сопровождалось принятием Декларации прав народов России (1917 г.) и Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (1918 г.). В 1922 году Декларацией об образовании СССР вместе с соответствующим Договором было оформлено создание СССР. Принятие Конституции СССР 7 октября 1977 г. осуществлялось с одновременным принятием Декларации Верховного Совета СССР о принятии и объявлении Конституции (Основного Закона) СССР.

Декларации, как правило, содержат положения и принципы, имеющие характер ориентира в конституционно-правовом регулировании, закрепляют направления и приоритеты для развития государства и его законодательства, провозглашают новые концепции развития государственности. В этой связи Е.В. Колесников, например, отмечал, что Декларация о государственном суверенитете РСФСР и Декларация прав и свобод человека и гражданина "в условиях становления новой российской государственности выполняли роль конституционного закона" <1>.

<1> См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов: СГАП, 1998. С. 78.

Необходимо отметить, что декларации представляют собой акты представительного органа, принимаются не народом, а производными от него органами государственной власти. Так, в свое время декларации были приняты III Всероссийским съездом Советов и Советом Народных Комиссаров РСФСР, Верховными Советами РСФСР и СССР, а также Съездом народных депутатов РСФСР.

Декларации, как правило, появляются в период существенных перемен, перед принятием значительных по своему содержанию конституционных актов или сопутствуют их принятию. На провозглашенных в декларациях политико-правовых ориентирах, как правило, принимается конституция, содержащая в том или ином виде положения декларации. При этом декларации могут оставаться самостоятельным документом, а могут включаться или воспроизводиться позднее в конституционных текстах. Так, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа полностью включалась в текст первой Конституции РСФСР 1918 г. Декларация об образовании СССР 1922 г. составила далее часть Конституции СССР 1924 г.

В силу того что декларации регулируют основополагающие общественные отношения, носят общий, программный характер, для их эффективной реализации, как правило, необходимо конкретизировать соответствующие положения в дополнительных законодательных актах. В связи с этим, например, принятие Декларации о языках народов России от 25 октября 1991 г. сопровождалось принятием Закона от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации".

В конституционном законодательстве РФ также можно выделить Декларацию о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Декларацию прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., положения которых были впоследствии включены в Конституцию РФ. Все идеи, закрепленные в названных Декларациях, также получили свое отражение в статьях федеральной Конституции. Например, статья 3 Конституции РФ закрепила положение, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, статья 4 - что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, статья 26 - что каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Декларация прав и свобод человека и гражданина была даже инкорпорирована в текст действовавшей тогда Конституции РСФСР 1978 г., а с принятием Конституции РФ 1993 г. все принципиальные положения Декларации были отражены в ее конституционных нормах.

Оценивая назначение деклараций, С.А. Авакьян справедливо отметил, что они не просто осуществляют конституционно-правовое оформление общественных отношений, но и "являются документами сильного политического звучания. Посредством слова "декларация" подчеркивается программный характер того, что провозглашено. Декларации обращены не только к статусу созданного или провозглашенного, но и к сознанию народа" <2>.

<2> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 66.

На уровне республик соответствующее конституционное законодательство также включает в себя декларации, принятые республиками в определенные периоды их государственно-правового развития. Как правило, конституции республик в обязательном порядке в своих текстах отражают закрепленные в декларациях основные идеи и принципы. Конституции некоторых республик содержат ссылки даже на международные декларации, но только исключительно в связи с закреплением правового статуса личности. Так, преамбула Конституции Республики Бурятии признает приоритет общечеловеческих ценностей, право народов на самоопределение, права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека, других международно-правовых актах и в Конституции РФ. Статья 18 Конституции Адыгеи устанавливает, что на территории Республики Адыгеи гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией РФ и Конституцией Республики Адыгеи, Всеобщей декларацией прав человека и иными международными правовыми актами.

Основную массу республиканских деклараций представляют, безусловно, декларации о государственном суверенитете соответствующей республики, принятые в период 1990 - 1992 гг. Первой республикой, принявшей 20 июля 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете, была Северо-Осетинская Республика. В последующем аналогичные декларации были приняты Карельской Республикой (9 августа 1990 г.), Республикой Коми (29 августа 1990 г.), Татарской Республикой (30 августа 1990 г.), Якутской Республикой (27 сентября 1990 г.), Удмуртской Республикой (30 сентября 1990 г.), Бурятской Республикой (10 октября 1990 г.), Башкирской Республикой (11 октября 1990 г.), Республикой Калмыкией (18 октября 1990 г.), Марийской Республикой (22 октября 1990 г.), Чувашской Республикой (24 октября 1990 г.), Республикой Тува (1 ноября 1990 г.), Чечено-Ингушской Республикой (27 ноября 1990 г.), Кабардино-Балкарской Республикой (31 января 1991 г.).

В декабре 1990 года Мордовия приняла Декларацию, но не о государственном суверенитете, а о государственно-правовом статусе Мордовской ССР, предусмотревшем отказ от автономного статуса Республики, и подобный же акт был принят в мае 1991 г. Дагестаном. В 1992 году объявили себя суверенными республиками в составе РСФСР четыре автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, а также Ингушетия, выделившаяся из Чечено-Ингушской Республики <3>.

<3> См.: Железнов Б.Л. Декларации республик о государственном суверенитете: правовая оценка // Вестник экономики, права и социологии. 2007. N 4. С. 42.

Практически во всех декларациях провозглашался отказ от автономного статуса и осуществлялось признание республики в качестве суверенного государства. При этом земля, природные богатства и другие ресурсы объявлялись исключительной собственностью народа республики, закреплялись собственная территория и гражданство, государственные символы республики (герб, флаг, гимн) и государственный язык. Практически все декларации указывали, что они являются основой для разработки конституции и республиканского законодательства. Некоторые декларации ограничивали действие федерального законодательства на территории республики. Показательны в этой связи положения Декларации о государственном суверенитете Калмыцкой ССР от 18 октября 1990 г., которая устанавливала, что "в целях обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета Калмыцкой ССР устанавливается верховенство Конституции Калмыцкой ССР и законов Калмыцкой ССР. Законы РСФСР и СССР, принятые в соответствии с полномочиями, добровольно переданными республикой в ведение органов власти РСФСР и СССР, имеют высшую юридическую силу на ее территории.

Законы и акты органов РСФСР и СССР не должны нарушать права Калмыцкой ССР. Действия актов РСФСР и Союза ССР, вступающие в противоречие с суверенными правами Калмыцкой ССР, приостанавливаются. Разногласия между Калмыцкой ССР, РСФСР и Союзом ССР разрешаются на основе соответствующих договоров".

Другие республики также закрепляли противоречащие федеральному законодательству положения. Например, Декларация Татарской ССР от 30 августа 1990 г. не упоминала о том, что Татарская Республика остается субъектом РСФСР; Декларации Советской Республики Тува от 12 декабря 1990 года и Коми ССР от 29 августа 1990 года предусматривали возможность выхода из состава СССР и РСФСР путем референдума.

Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РСФСР в деле о проверке конституционности ряда правовых актов Республики Татарстан, по результатам которого 13 марта 1992 г. было принято Постановление N 3-П <4>. В своем решении Конституционный Суд указал, что не может оставить без внимания тот факт, что, в отличие от подобных деклараций других республик в составе РСФСР, Декларация о государственном суверенитете Республики Татарстан совершенно не упоминает о том, что Республика Татарстан состоит в РСФСР, и о верховенстве законов РСФСР над законами Республики Татарстан. Отрицание принципа верховенства федеральных законов над законами субъектов Федерации противоречит конституционному статусу республики в федеративном государстве, препятствует формированию правового государства. Провозглашение в Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан безусловного приоритета Конституции и законов Республики Татарстан на всей территории Республики противоречит конституционным положениям. В связи с этим все нормы Декларации и законодательных актов Республики Татарстан, в которых ставилось под сомнение ее нахождение в составе РФ, верховенство федеральной Конституции и федерального законодательства, а также нормы, провозглашавшие Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, строящим свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками на основе равноправных договоров, были признаны неконституционными.

<4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. N 3-П по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. "О референдуме Татарской ССР", Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 671.

Оценивая сущность республиканских деклараций, Б.Л. Железнов отмечал, что "республики, считавшиеся автономными и не имевшие права на выход из федерации, в одностороннем порядке устанавливали свой новый государственный статус, объявляли о своем суверенитете и о необходимости изменения всего конституционного законодательства... знаменовали собой революционный разрыв конституционного поля" <5>. Как справедливо отмечалось в правовой литературе, принятие в республиках деклараций о государственном суверенитете усилило сепаратистские настроения в этих республиках, привело к игнорированию многими регионами законов РФ, резкому нарушению хозяйственных связей и существенному ухудшению дел в экономике России <6>.

<5> Железнов Б.Л. Указ. соч. С. 44.
<6> Подробнее см.: Филиппов Н.К. Республики в составе Российской Федерации. Чебоксары: Чувашское кн. изд-во, 1997. С. 57 - 61.

Как уже отмечалось, декларации рассматривались республиками как основы для разработки конституций и развития законодательства, и некоторые республики в связи с этим придавали декларациям статус закона. Так, пункт 10 Декларации о государственном суверенитете Башкирской ССР устанавливал, что "Декларация действует с момента ее принятия и имеет силу закона". После принятия в 2000 году Конституционным Судом РФ соответствующих решений по вопросам суверенитета в РФ многие республики, изымая из конституционных текстов упоминание о государственном суверенитете республики, уточняли свои позиции по декларациям. Для того чтобы вывести из правового пространства республики не соответствующие федеральной Конституции нормы деклараций, республики предпринимали разные пути. Одни переводили декларации из разряда "законов" в разряд политико-исторических документов, другие - переписывали положения деклараций, третьи - прямо утверждали, что никаких юридических последствий декларация не несет. В частности, ст. 2 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2001 г. N 33 "О приведении некоторых законов Чувашской Республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством" установила: "В связи с принятием 30 ноября 2000 года Конституции Чувашской Республики, а также учитывая, что Декларация о государственном суверенитете Чувашской ССР, принятая Верховным Советом Чувашской ССР 24 октября 1990 года, носит характер торжественного программного заявления, определявшего задачи и основные направления по разработке новой Конституции Чувашской Республики, и в настоящее время сама по себе не несет никаких правовых последствий, принятие данного акта в форме закона признать утратившим силу и считать этот акт Декларацией". Похожие законодательные коррективы были внесены и в Республике Бурятии <7>, в соответствии с которыми Декларация о государственном суверенитете Республики Бурятии от 8 октября 1990 г. была признана утратившей силу. Декларация о государственном суверенитете Коми ССР от 29 августа 1990 г. тоже была признана утратившей силу, но не законом Республики, а постановлением Государственного Совета Республики Коми от 26 сентября 2001 г.

<7> О признании утратившей силу Декларации о государственном суверенитете Республики Бурятия: Закон Республики Бурятия от 24 апреля 2002 г. N 1004-11 // Ведомости Верховного Совета Республики Бурятия. 1992. N 4.

В Республике Башкортостан Декларация о государственном суверенитете Башкирской ССР была откорректирована Государственным Собранием Республики Башкортостан, которое своим Постановлением от 27 января 2005 г. исключило из текста Декларации положение о том, что Декларация имеет силу закона. А в Татарстане Верховный Суд Республики Татарстан по результатам рассмотрения заявления прокурора Республики о несоответствии нормам Конституции РФ и решениям Конституционного Суда РФ пунктов 1 и 2 данной Декларации в своем Определении от 17 июня 2004 г. установил, что декларация сама по себе ничего юридически не регламентирует без законодательной реализации, а значит, не требует принятия каких-либо действий по ее изменению.

Таким образом, как верно отмечал Б.Л. Железнов, декларации республик о государственном суверенитете, даже если первоначально они считались в республиках законами, по своей юридической природе не являлись нормативными правовыми актами, а были программными документами политического и идеологического характера, оказавшими значительное влияние на последующее формирование конституционно-правового поля в стране <8>.

<8> Железнов Б.Л. Указ. соч. С. 45.

Сегодня ссылки на декларации о государственном суверенитете республик как политико-правовой источник в текстах республиканских конституций можно встретить только в преамбуле конституций и только в качестве основания переименования (преобразования) республики в 1990 г. Так, преамбула Конституции Республики Башкортостан указывает, что образованная в 1919 г. Башкирская автономная республика в составе РСФСР была преобразована в 1990 г. в Республику Башкортостан в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете. Преамбула Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) гласит, что образованная в 1922 г. Якутская АССР в 1990 г. преобразовалась в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете республики в Якутскую - Саха ССР.

В конституционном законодательстве республик существуют и декларации другого рода - декларации, посредством которых осуществляется принятие или введение в действие республиканских конституций. Например, принятие Конституции Северной Осетии - Алании в 1994 г. было оформлено Декларацией Верховного Совета Республики Северная Осетия о принятии и объявлении Конституции Республики Северная Осетия - Алания. Декларация включена в текст Конституции, и в ней говорится, что Верховный Совет Республики, действуя от имени народа Республики, принимает Конституцию Северной Осетии - Алании и объявляет о ее введении в действие с 7 декабря 1994 г. В данном случае Декларация носит больше процессуальный, но не содержательный характер. Такие декларации "пристегнуты" к конституции, сопровождают ее и существуют только вместе с ней. Давая оценку подобного рода декларациям, С.А. Авакьян отмечает, что у деклараций (или законов) о провозглашении конституций, введении их в действие свое назначение, ставящее их на уровень самой конституции <9>.

<9> См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Рос. юрид. изд. дом, 1997. С. 64.

Принятие в РФ в 2014 г. Республики Крым и образование в составе РФ новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя привнесли в состав конституционного законодательства республик новый вид деклараций - декларации о независимости. Постановлением Верховного Совета Автономной Республики Крым и Постановлением Севастопольского городского Совета 11 марта 2014 г. была утверждена Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя. Депутаты указанных представительных органов, основываясь на положениях Устава ООН и ряда других международных документов, закрепляющих право народов на самоопределение, совместно приняли решение о том, что в случае, если в результате референдума народов Крыма будет принято решение о вхождении Крыма, включая Автономную Республику Крым и город Севастополь, в состав России, Крым после референдума будет объявлен независимым и суверенным государством с республиканской формой правления. Декларация также провозглашала, что Республика Крым будет демократическим, светским и многонациональным государством, которое обязуется поддерживать мир, межнациональное и межконфессиональное согласие на своей территории. В случае соответствующих результатов референдума Республика Крым обратится к РФ с предложением о принятии Республики Крым на основе соответствующего межгосударственного договора в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта РФ. Таким образом, Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя явилась одним из оснований принятия Республики Крым в состав РФ и послужила правовым фундаментом для подготовки Конституции Республики Крым.

Анализируя принятие республиканских деклараций и их содержание, можно сформулировать несколько обобщающих выводов. В частности, во-первых, декларации республик как элементы их конституционного законодательства появились с начала 1990-х гг., советская конституционно-правовая практика их не знала. Во-вторых, все декларации, как правило, оформляют какие-либо государственно-правовые реформы и предшествуют принятию республиканской конституции. В-третьих, декларации республик, как и республиканские конституции, имеют политико-правовое значение и регулируют основополагающие общественные отношения. В-четвертых, практически все республиканские декларации - это декларации о государственном суверенитете республики. Исключение составляют декларация о введении в действие конституции республики (Северная Осетия - Алания) и декларация о независимости республики как части иностранного государства (Крым), принятая в целях принятия этой республики в состав Российской Федерации.

Литература

  1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность / С.А. Авакьян. М.: Российский юридический издательский дом, 1997. 512 с.
  2. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. / С.А. Авакьян. М.: Юристъ, 2005. 719 с.
  3. Железнов Б.Л. Декларации республик о государственном суверенитете: правовая оценка / Б.Л. Железнов // Вестник экономики, права и социологии. 2007. N 4. С. 42 - 45.
  4. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права / Е.В. Колесников. Саратов: СГАП, 1998. 196 с.
  5. Филиппов Н.К. Республики в составе Российской Федерации / Н.К. Филиппов. Чебоксары: Чувашское кн. изд-во, 1997. 158 с.