Мудрый Юрист

Правовое регулирование деятельности бюджетных фондов

Бабошкин Дмитрий Сергеевич, аспирант 3-го года обучения очной формы Саратовской государственной юридической академии.

Объектом исследования являются бюджетные фонды (прежде всего целевые бюджетные фонды). Предметом - правовое регулирование деятельности бюджетных фондов, т.е. отношения, складывающиеся как при расходовании средств целевых бюджетных фондов, так и при осуществлении контроля за таким расходованием со стороны уполномоченных на то органов. Актуальность и новизна связаны с тем, что целевые бюджетные фонды крайне редко выступают объектом исследования, фактически эта ниша бюджетной системы является малоизученной. Автором использовались общенаучные методы познания (анализ, синтез, сравнение, формально-логический метод). Практическая значимость заключается в раскрытии проблемных аспектов правового регулирования деятельности бюджетных фондов в Российской Федерации, которые стали следствием несистемного реформирования законодательства. В результате сложилась ситуация, при которой из федерального законодательства вычеркнуто определение понятия "целевой бюджетные фонд" (т.е. де-юре целевых бюджетных фондов не существует), однако на практике они существуют на всех уровнях бюджетной системы. В ходе исследования также выявлено, что целевые бюджетные фонды существуют на федеральном, региональном и местном уровнях. Основным нормативно-правовым актом, без которого в реальности существовать целевой бюджетный фонд не может, является бюджет (бюджет как соответствующий федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации или соответствующий акт органа местного самоуправления), однако отдельные аспекты могут быть урегулированы подзаконными нормативно-правовыми актами.

Ключевые слова: бюджетные фонды, целевые бюджетные фонды, бюджетная система, бюджетное право, финансовое право, правовое регулирование, региональные фонды, местные фонды, правовое регулирование, бюджет.

Legal Regulation of the Budget Fund Activities

D.S. Baboshkin

Baboshkin Dmitry S., 3rd Year Intramural Postgraduate Student of the Saratov State Law Academy.

The Object of study are the budget funds (especially target budgetary funds). The subject - legal regulation of budget funds, that is, the relations as in the spending of budget funds and monitoring this expenditure on the part of authorized bodies. Relevance and novelty are related to the fact that the target budget funds are rarely the object of research, in fact, this niche of the budget system is poorly understood. The author used General scientific methods of cognition (analysis, synthesis, comparison, method, formal logical method). The practical significance lies in revealing the problematic aspects of legal regulation of budget funds in the Russian Federation, which were the result of ad hoc law reform. The result was a situation in which Federal law deleted the definition of "trust Fund budget" (that is, de jure budgetary funds do not exist), but in practice they exist at all levels of the budget system. The study also found that the target budget funds exist at the Federal, regional and local levels. The main normative legal act, without which in reality be the target budgetary Fund cannot, in the budget (the budget as of the relevant Federal law, the law of the Russian Federation or a corresponding act of the local government), however some aspects can be regulated by sub-legal acts.

Key words: budget funds targeted budget funds, budget system, budget law, financial law, legal regulation, regional funds, local funds, regulation, budget.

Бюджетные фонды являются элементом как бюджетной системы в целом, так и непосредственно бюджетов (федеральных, региональных, местных) <1>, поэтому первоначально стоит определиться с таким понятием, как "бюджет". Это необходимо для получения наиболее полного представления о том, что такое бюджетные фонды, а также для понимания того, что существуют они не обособленно, а в рамках определенной системы.

<1> Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 14.

В ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодатель определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления <2>.

<2> См.: статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2017. N 31 (часть I). Ст. 4811.

Однако такое понимание бюджета является достаточно поверхностным, не позволяющим получить ясное и четкое представление о том, что такое бюджет. Бюджет представляет из себя достаточно сложное и многоплановое понятие, существующее на стыке юридических и экономических наук, имеющих неодинаковое понимание этого понятия <3>.

<3> Комягин Д.Л. Бюджетное право России: Учеб. пособие / Под общ. ред. А.Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. С. 40 - 42.

Под бюджетом, помимо всего прочего, понимают финансовый план-прогноз публично-правового образования, а также своеобразную государственную смету расходов и доходов <4>. Кроме того, бюджет как экономическая категория и сам представляет собой централизованный фонд финансовых ресурсов государства <5>. Такое понимание нисколько не противоречит легальному, а только дополняет его.

<4> См.: Там же.
<5> Курченко Л.Ф. Бюджетная система Российской Федерации: субфедеральный и местный уровни: Учеб. пособие. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К°", 2012. С. 57.

Ранее определение целевых бюджетных фондов давалось в ныне утратившей силу ст. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации <6>.

<6> См.: пункт 9 ст. 1 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ (ред. от 29 ноября 2014 г.) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117; 2017. N 31 (часть I). Ст. 4811.

Таким образом, легальное, т.е. установленное законодателем, определение бюджетного фонда в настоящий момент отсутствует. Однако это не означает, что бюджетные фонды прекратили существование. Они существуют, но в основном в федеральном законодательстве не называются так напрямую.

Как правило, доктринальные определения бюджетных фондов совпадают с упраздненным легальным <7>. Определение звучало следующим образом: целевые бюджетные фонды - это образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемые по отдельной смете.

<7> Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 313.

Все бюджетные фонды являются целевыми, поэтому определение целевых бюджетных фондов подходит ко всем бюджетным фондам. Это связано с тем, что всякий бюджетный фонд создается для решения конкретной задачи (или комплекса задач), а также для отделения (обособления) части финансовых ресурсов от общей массы. Соответственно, финансовые ресурсы этих фондов должны использоваться исключительно в определенном законом или иным нормативно-правовым актом (в зависимости от уровня бюджета) направлении <8>.

<8> Лагутин И.Б. Правовое регулирование бюджетного процесса в Российской Федерации: Учеб. пособие. Курск: Курск. гос. ун-т, 2010 // СПС "Гарант".

Как уже было замечено ранее, бюджетные фонды являются прежде всего составной частью бюджета <9>, поэтому нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность соответствующих фондов, зависят непосредственно от уровня бюджетной системы.

<9> Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009 // СПС "Гарант".

В Российской Федерации провозглашены самостоятельность и независимость бюджетных уровней как один из принципов бюджетной системы, означающий, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут самостоятельно с учетом общих требований федерального законодательства формировать бюджет и осуществлять его исполнение, а также осуществлять иную деятельность, сопряженную с бюджетным процессом <10>. Таким образом, существуют бюджеты трех уровней: федеральный бюджет, региональный бюджет, местный (муниципальный) бюджет. Очевидно, что деятельность бюджетных фондов, относимых к федеральному бюджету, регулируется федеральными нормативно-правовыми актами, к региональному бюджету - нормативно-правовыми актами субъекта, к местному бюджету - соответствующими актами органов местного самоуправления. Однако из этого не следует, что статус региональных бюджетных фондов регулируется только нормативно-правовыми актами субъектов, а местных - актами органов местного самоуправления в силу общераспространенности отдельных норм федерального законодательства <11>. К таким, например, можно отнести нормы, касающиеся ответственности (в том числе уголовной) за нецелевое использование финансовых ресурсов бюджетных фондов.

<10> Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. 10-е изд., испр. и доп. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К°", 2012. С. 314.
<11> См.: Там же. С. 52.

Необходимо также обратить внимание на то, что ряд бюджетных фондов (федеральных, региональных и местных), которые определены законодателем как наиболее важные, существуют в силу их упоминания в кодифицированных федеральных нормативно-правовых актах.

На федеральном уровне, в частности, можно выделить предусмотренные ст. ст. 82, 96.9, 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации резервный фонд Президента Российской Федерации, резервный фонд, фонд национального благосостояния <12>. Перечисленные бюджетные фонды присутствуют в федеральном бюджете в силу императивного указания законодателя. Напрямую они не называются бюджетными фондами, но определение их как обособленной части бюджета, установление конкретной цели использования позволяют сделать вывод о том, что и соответствующие федеральные резервные фонды, и фонд национального состояния являются бюджетными фондами.

<12> См.: статьи 82, 96.9, 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 26.04.2007) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 18. Ст. 2117.

Федеральным законодательством также предусмотрен ряд бюджетных фондов, которые могут быть созданы не только на федеральном, но и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, например, законодатель называет резервный фонд субъектов <13> и фонд финансовой поддержки поселений (внутригородских районов) <14>.

<13> См.: статья 81.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 26.04.2007) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 18. Ст. 2117.
<14> См.: статья 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2017. N 31 (часть I). Ст. 4765.

Кроме того, в ст. ст. 179.2, 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации раскрывается сущность дорожных и инвестиционных фондов, которые в соответствии с нормами законодательства могут создаваться как на федеральном, так и на иных уровнях <15>.

<15> См.: статьи 179.2, 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 26.04.2007) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 18. Ст. 2117.

Перечисленные нормы не являются императивными, т.е. субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут самостоятельно решать вопрос о создании соответствующих фондов и включении их в бюджет. Таким образом, создаются названные фонды в силу действительной необходимости или наличия соответствующей финансовой базы, а не прямого указания закона, однако исходная нормативно-правовая база для создания этих фондов установлена непосредственно федеральным законодательством, что в значительной степени и упрощает работу по разработке региональных и местных бюджетов и делает бюджеты разных уровней наиболее единообразными.

В настоящий момент наметилась тенденция отказа от создания бюджетных фондов и их замены принципом общего покрытия расходов бюджета за счет всех поступающих в него доходов <16>. Проблемой это нельзя назвать, поскольку бюджетная система динамична, а содержание бюджета изменчиво и зависимо от множества внутренних и внешних факторов. Относительная устойчивость нормативной базы позволяет значительно облегчить деятельность законодателя и не принимать новые нормативно-правовые акты, реагируя на изменения бюджетной системы.

<16> Бабич А.М., Павлова Л.Н. Указ. соч. С. 314.

На уровне субъектов Российской Федерации ситуация во многом аналогичная в силу того, что субъекты Российской Федерации (как и муниципальные образования), как правило, дублируют существующую на федеральном уровне систему с учетом собственных особенностей. Сущность же связи бюджета с бюджетными фондами не меняется в зависимости от уровня бюджета в силу того, что в сущности бюджет идентичный и с правовой, и с экономической точки зрения и на федеральном, и на региональном, и на местном уровнях.

В бюджетных нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации понятие "бюджетный фонд" встречается, и в разных субъектах Российской Федерации создаются практически идентичные бюджетные фонды: дорожные фонды, фонды развития регионов <17> и др. Это связано с тем, что законодатели субъектов Российской Федерации создают нормы, соответствующие федеральному законодательству. В указанном случае это приводит к тому, что бюджетные системы разных уровней практически идентичны по своему наполнению (с учетом разницы масштабов и финансовых возможностей разных субъектов Российской Федерации). На муниципальном уровне ситуация складывается аналогичная (с учетом распространения на них нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации).

<17> Бочкарева Е.А. Сбалансированная бюджетная система: финансово-правовое исследование: Монография. Краснодар: ОИПЦ "Перспективы образования", 2013. С. 13.

Нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации может устанавливаться правовой статус отдельных бюджетных фондов. Система, сложившаяся на местном уровне, во многом схожая. Основные отличия связаны с такими объективными факторами, как заметное различие в финансовых возможностях муниципальных образований и регионов, не говоря уже о Российской Федерации. Учитывая это, необходимо заметить, что бюджетные фонды на местном уровне могут и не создаваться вовсе.

В силу того что бюджетные фонды являются финансовыми ресурсами, то общими, установленными федеральным законодательством, правилами регулируется деятельность распорядителей или субъектов, имеющих право управлять соответствующими ресурсами. К примеру, управление средствами целевого бюджетного инвестиционного фонда города Москвы осуществляет конкретный орган власти <18>. Соответственно, действия по реализации этих ресурсов будут регулироваться как общими нормами бюджетного законодательства, так и нормами других отраслей права. Например, отношения, возникающие при совершении бюджетных правонарушений, регулируются в том числе и уголовным правом. В частности, ст. 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации называется преступлением (т.е. деянием уголовно наказуемым) нецелевое использование бюджетных средств <19>.

<18> См.: пункт 6.1 Положения о целевом бюджетном инвестиционном фонде (утв. Постановлением Правительства Москвы от 14.05.2002 N 344-ПП (ред. от 03.07.2007)) (документ не опубликован) // СПС "Гарант".
<19> См.: статья 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 2017. N 31 (часть I). Ст. 4752.

Статус и правовое положение отдельных бюджетных фондов, не установленных Бюджетным фондом Российской Федерации, раскрываются отдельными нормативно-правовыми актами, преимущественно носящими подзаконный характер. Это свойственно не только для бюджетных фондов федерального бюджета, но и для бюджетных фондов бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. Из вышеизложенного следует, что на местном и региональном уровнях, как правило, создаются бюджетные фонды, обозначенные законодателем на федеральном уровне (инвестиционный, дорожный, резервные фонды), несмотря на провозглашение самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и на отсутствие прямого запрета создавать какие-либо иные бюджетные фонды. На региональном или местном уровне соответствующие правовые нормы могут конкретизироваться в специализированных актах, издаваемых исполнительными органами. И, конечно, фактическое существование бюджетного фонда полностью зависит от соответствующего закона о бюджете, поэтому, как было уже сказано ранее, наличие действующих (не утративших силу) норм права, устанавливающих статус определенного бюджетного фонда, не гарантирует, что этот фонд существует фактически с учетом нынешней тенденции, направленной на упразднение бюджетных фондов.

Литература

  1. Бабич А.М. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов / А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. 703 с.
  2. Бочкарева Е.А. Сбалансированная бюджетная система: финансово-правовое исследование: Монография / Е.А. Бочкарева. Краснодар: ОИПЦ "Перспективы образования", 2013. 320 с.
  3. Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / А.С. Нешитой. 10-е изд., испр. и доп. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К°", 2012. 336 с.
  4. Курченко Л.Ф. Бюджетная система Российской Федерации: субфедеральный и местный уровни: Учеб. пособие / Л.Ф. Курченко. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К°", 2012. 252 с.
  5. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: Учеб. пособие / Д.Л. Комягин; под общ. ред. А.Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. 352 с.
  6. Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009 // СПС "Гарант".
  7. Лагутин И.Б. Правовое регулирование бюджетного процесса в Российской Федерации: Учеб. пособие / И.Б. Лагутин. Курск: Курский. гос. ун-т, 2010 // СПС "Гарант".
  8. Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Х.В. Пешкова. М., 2014. 60 с.