Мудрый Юрист

Роль и значение административного судопроизводства в обеспечении качества современного государственного управления

Мартынов Алексей Владимирович, директор Института открытого образования, заведующий кафедрой административного и финансового права Национального исследовательского Нижегородского государственного университета имени Н.И. Лобачевского, доктор юридических наук, доцент.

Статья посвящена фактическому состоянию административного судопроизводства в России. Устанавливается взаимосвязь административного судопроизводства и государственного управления. Определяется степень влияния административного судопроизводства на качество государственного управления. Рассматриваются основные направления для совершенствования административного судопроизводства.

Ключевые слова: административное право, административное судопроизводство, качество государственного управления, развитие административного процесса, взаимосвязь административного судопроизводства и качества государственного управления.

The Role and Importance of Administrative Proceedings in Ensuring Quality of Modern State Administration

A.V. Martynov

Martynov Aleksey V., Director of the Institute of Open Education, Head of the Department of Administrative and Financial Law of the National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod, Doctor of Law, Assistant Professor.

The article is devoted to the actual state of administrative court proceedings in Russia. The interrelation of administrative legal proceedings and state administration is established. The degree of influence of administrative legal proceedings on the quality of public administration is determined. The main directions for improving the administrative procedure are considered.

Key words: administrative law, administrative legal proceedings, the quality of public administration, the development of the administrative process, the relationship between administrative justice and the quality ofpublic administration.

Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) стало архиважным событием для современной правовой системы Российского государства. Граждане и юридические лица получили значимый правовой механизм защиты своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в публично-правовой сфере. Посредством КАС РФ стал непосредственно обеспечиваться судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных и иных публичных полномочий. Соответствующие категории административных дел сейчас закреплены в ч. 2 и 3 ст. 1 КАС РФ.

Следует согласиться с П.П. Серковым, отмечающим, что "принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, несомненно, является знаковым событием в истории российской государственности. В то же время оно не означает, что все проблемы взаимоотношений физических, юридических лиц и органов публичной власти, их должностных лиц получили окончательное разрешение" <1>.

<1> Серков П.П. Административное право, административное судопроизводство и механизм правоотношения // Журнал административного судопроизводства. 2016. N 1. С. 14.

Необходимо обратить внимание, что научная мысль сконцентрировалась именно на правозащитной функции административного судопроизводства. Конечно же, нельзя отрицать тот факт, что в основе административного судопроизводства лежит "идея правовой защиты невластных субъектов (гражданина, индивидуального предпринимателя, предприятия), в его отношениях с публичной властью" <2>. Предметом такой судебной защиты, по мнению А.Б. Зеленцова, "выступают права, свободы и законные интересы граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Данные права и законные интересы, несомненно, имеют свою специфику в сравнении с правами и законными интересами, которые составляют содержание частноправовых отношений, являются предметом частноправовых споров и защищаются в порядке гражданского судопроизводства" <3>.

<2> Панова И.В. Административная юстиция сегодня: административное судопроизводство // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2017. N 1(28). С. 23.
<3> Зеленцов А.Б. Субъективные права и законные интересы как предмет правовой защиты в системе административной юстиции: юридическая природа и виды // Административное право и процесс. 2017. N 6. С. 74.

Это, безусловно, коррелирует с теми задачами, которые поставлены для административного судопроизводства: 1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; 2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; 3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; 4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (ст. 3 КАС РФ).

Вместе с тем многими учеными подчеркивается уникальность, многогранность и многофункциональность административного судопроизводства.

Так, Ю.Н. Стариловым отмечается, что "административное судопроизводство с логических правовых позиций учреждается для контроля, проверки, оценки и юридического измерения публичного управления (исполнение конституционно-правовой функции судебной власти по отношению к исполнительной (административной) власти). Нахождение административного судопроизводства, являющегося правом процессуальным, в структуре административного права означает внутреннюю взаимосвязь и взаимодействие судебной и исполнительной власти по реализации основных для каждой из них государственных функций" <4>. Также он указывает, что административное судопроизводство важно с точки зрения обеспечения надлежащего публичного управления и в силу неизбежного влияния на развитие процедурного административного законодательства <5>.

<4> Старилов Ю.Н. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - важнейший этап судебной реформы и модернизации административно-процессуального законодательства // Вестник Воронежского государственного университета. Серия "Право". 2015. N 2(21). С. 11.
<5> Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 13.

Ю.Е. Аврутин исследует вопросы влияния административного судопроизводства на эффективность государственного управления. Заслуживают внимания такие сделанные им выводы: "Во-первых, согласованное развитие взаимосвязанных друг с другом частей (институтов) административного права в большей степени зависит не от КАС, а от практики его применения, в процессе которой и будут выявлены пробелы, неточности, нестыковки в административно-правовом регулировании материальных и процессуальных вопросов осуществления публичного управления. Главное, чтобы выявленные проблемы оперативно, но обдуманно устранялись, а не копились годами. Во-вторых, особое значение административного судопроизводства для эффективной защиты государства и общества от ненадлежащего публичного управления, "исправления" административных ошибок и устранения "административной неправды" пока лишь презюмируются исходя из творческого наследия блестящей плеяды дореволюционных российских административистов, теоретических исследований современных ученых и западного опыта функционирования административной юстиции. Российской практике разрешения административных и иных публичных споров в судах общей юрисдикции еще предстоит становление. Позитивное влияние этой практики на состояние публичного, на реальную защиту физических и юридических лиц от бюрократического произвола зависит от многих факторов, находящихся вне сферы непосредственного правосудия" <6>.

<6> Аврутин Ю.Е. Поможет ли административное судопроизводство обеспечить эффективность государственного управления? // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. N 2(66). С. 47.

Оценивая и, безусловно, поддерживая высказывания известнейших ученых, необходимо указать на прочную взаимосвязь публично-правовой деятельности органов государственного управления и процессуальной формы разрешения административно-правовых споров, которая получила закрепление в КАС РФ. Конечно же, эта связь должна заключаться не только в судебной защите граждан и организаций при нарушении их прав, свобод и законных интересов при разрешении споров с органами государственной власти в сфере публично-правовых отношений и соблюдении установленных КАС РФ судебных процедур, но и в позитивном влиянии принимаемых судебных актов на исполнительную власть.

Здесь уместно напомнить, для каких целей и в каких условиях принимался КАС РФ. Значительный толчок в принятии КАС РФ дал Президент РФ В.В. Путин, выступая на пленарном заседании VIII Всероссийского съезда судей. Им было отмечено, что "следует завершить создание административного судопроизводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления" <7>. Однако говорилось это в контексте другой более глобальной проблемы - повышения доверия людей к правосудию и к судебному корпусу. "Это доверие к судебному корпусу, - отмечалось Президентом страны, - является принципиально важным для страны, для всего российского общества" <8>. Следовательно, можно предположить, что принятие и развитие административного судопроизводства имеет важнейшую цель - повышение доверия общества к судебной системе и к государству в целом.

<7> URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/17158 (дата обращения: 10.11.2017).
<8> URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/17158 (дата обращения: 10.11.2017).

Поэтому административное судопроизводство должно быть не только эффективным механизмом защиты прав и свобод граждан, законных интересов организаций, но и обеспечивать высокий уровень качества государственного управления, которое будет способствовать повышению доверия общества как к судебной, так и к исполнительной власти. Так, сколько бы положительных решений в пользу граждан и организаций ни принималось, но если органы исполнительной власти и их должностные лица никак не реагируют на нарушение прав граждан и организаций, продолжают "штамповать" незаконные административные акты и совершать неправомерные действия, то логичным образом ставится под сомнение целесообразность существования механизмов судебной защиты и продолжает нарастать негативное отношение к органам государственной власти в целом.

Об этом, кстати, указывает А.Т. Боннер, довольно жестко критикуя недавно вступивший КАС РФ: "Грандиозное событие - принятие и вступление КАС в действие - свершилось. Но стало ли от этого лучше нашим гражданам? Стало ли им легче защищать нарушенные или оспариваемые права, свободы и законные интересы? Стало ли легче судьям, разрешающим такого рода дела, от того, что теперь иски по ним именуются административными? Не без сожаления приходится констатировать, что на все поставленные здесь вопросы приходится отвечать сугубо отрицательно... Разрешают административные иски те же самые судьи, которые рассматривают иски гражданские и обладают тем же набором юридических знаний и умений и аналогичным судейским менталитетом" <9>. В конце своей разгромной статьи уважаемый ученый делает следующий вывод: "Так существует ли в Российской Федерации административное судопроизводство и это миф или реальность? Поскольку в России принят и действует КАС, то формально-юридически административное судопроизводство существует. Однако порядок его регламентации в весьма малой степени отличается от действовавшего до недавнего времени порядка рассмотрения гражданских дел, возникающих из публично-правовых отношений (подраздел III раздела II ГПК РФ). Так что административное судопроизводство в РФ, в полной мере использующее гражданско-процессуальную форму рассмотрения дел, вряд ли может быть названо административно-процессуальной формой рассмотрения дел или административным процессом. Это, по существу, слегка подправленное гражданское судопроизводство, которое к тому же создает для граждан и судей ряд серьезных, а порой и трудно разрешимых проблем" <10>.

<9> Боннер А.Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность, или Спор процессуалиста с административистом // Закон. 2016. N 7. С. 37.
<10> Там же. С. 50.

С такими скоропалительными выводами известного ученого вряд ли полностью можно согласиться. Конечно же, судейский корпус не всегда обновляется за счет квалифицированных кадров, притом что такая тенденция складывается уже два десятилетия в нашей стране. В судах разного уровня уже сформированы коллегии по рассмотрению административных дел, в районных судах выделяются судьи конкретной специализации, которые занимаются рассмотрением административных дел.

При этом по их же отзывам применение КАС и разрешение в соответствии с ним административных дел дается очень непросто. Думается, аналогичная ситуация была, когда были приняты первые АПК РФ (1995, 2002 гг.), УПК РФ (2001 г.), ГПК РФ (2002 г.). Количество изменений и дополнений, которые были в них внесены с момента введения в действие, носит гигантский и валообразный характер. Этим, кстати, КАС РФ нисколько не отличается от своих "собратьев".

Вместе с тем для облегчения применения КАС РФ как судьями, так и гражданами, должностными лицами огромную работу проделывает Верховный Суд РФ, которую просто нельзя не заметить. Так, Пленумом Верховного Суда РФ только за последние несколько лет были приняты важнейшие разъяснения: по вопросам применения судами КАС РФ <11>; о применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел <12>; некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы <13>; некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости <14>; применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства <15>; некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела <16>; некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок <17>; судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей <18>; практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих <19>; некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами <20>.

<11> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. N 11.
<12> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 13 июня 2017 г. N 21 "О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2017. N 8.
<13> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2017 г. N 15 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2017. N 7.
<14> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2015 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2015. N 9.
<15> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. N 1.
<16> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 г. N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. N 4.
<17> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 марта 2016 г. N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. N 5.
<18> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2016 г. N 13 "О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. N 6.
<19> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2014 г. N 8 (в ред. от 28.06.2016) "О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2014. N 7.
<20> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации РФ от 27 декабря 2016 г. N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2017. N 2.

Если говорить о доступе граждан к правосудию в порядке административного судопроизводства, то КАС РФ предусмотрел дополнительные гарантии на квалифицированное представительство по административным делам, разрешаемым судами. В соответствии с ч. 1 ст. 55 КАС РФ представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование. Согласно ч. 9 ст. 208 КАС РФ при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде РФ граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным ст. 55 КАС РФ. Кроме того, ч. 4 ст. 54 КАС РФ предусматривает обязательное участие представителя (адвоката) в административных делах о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях.

Конечно же, не могут быть признаны серьезными заявления профессора-процессуалиста А.Т. Боннера об отсутствии в настоящее время разработанной и общепризнанной такой административно-процессуальной формы, как административное судопроизводство.

Как совершенно верно отмечается М.А. Штатиной, Концепция административного судопроизводства была обоснована и разработана задолго до принятия КАС РФ. На протяжении многих лет виднейшие ученые в области административного права, такие, как Н.Г. Салищева, Д.Н. Бахрах, В.Д. Сорокин, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Ю.М. Козлов, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.Ю. Хаманева, Г.А. Кузьмичева и многие другие, доказали не только необходимость формирования административной юстиции и административного судопроизводства, но и определили концептуальные основы этого института, его элементы и содержание <21>. Не замечать достижения административно-правовой науки в этой области, по крайней мере, не объективно.

<21> Штатина М.А. Эволюция теории административного процесса в научных работах заслуженного юриста Российской Федерации Н.Г. Салищевой // Административное право и процесс. 2017. N 6. С. 23.

Строго говоря, в нашем далеко не идеальном, находящемся на стадии становления российском правовом государстве вряд ли мог появиться совершенный кодифицированный закон, решающий все без исключения многолетние проблемы рассмотрения споров между невластными субъектами и государством. Безусловно, административное судопроизводство, установленное КАС РФ, требует дальнейшего совершенствования. Об этом и пишут многие ученые в области административного права, говоря о том, что дальнейшее развитие должно быть только поступательным и нельзя допустить отхода назад <22>.

<22> Старилов Ю.Н. К дискуссии о Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия "Право". 2017. N 2(29). С. 20 - 22.

К примеру, следует согласиться с видным ученым в области административного права Б.В. Россинским, указывающим, что в порядке административного судопроизводства должны рассматриваться жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, т.е. в рамках производства по административным делам об оспаривании решений и действий органов исполнительной власти, других государственных органов, что требует необходимых дополнений и изменений КоАП РФ и КАС РФ <23>. Необходимо поддержать и обоснованную позицию Ю.Н. Старилова о том, что служебно-правовые споры, возникающие из административных отношений, необоснованно исключены из сферы регулирования КАС РФ и по непонятной рекомендации Верховного Суда РФ не подлежат разрешению в порядке административного судопроизводства <24>.

<23> Россинский Б.В. Проблемы совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Современные концепции административного права и процесса: теория и практика: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, РАНХиГС, 29 сентября 2017 г.) / Отв. ред. проф. О.В. Гречкина. Челябинск: Цицеро, 2017. С. 26.
<24> Старилов Ю.Н. К дискуссии о Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия "Право". 2017. N 2(29). С. 27.

На мой взгляд, к сожалению, очень мало высказываний о проблеме, связанной с влиянием административного судопроизводства на качество деятельности органов исполнительной власти и принимаемых ими административных актов. Следует напомнить, что административное судопроизводство должно в целом позитивно влиять на государственное управление, так как оно является важным механизмом ограничения административного произвола и чрезмерного бюрократизма. К сожалению, на мой взгляд, такого позитивного влияния в настоящее время не ощущается.

Трудно не согласиться с высказыванием немецкого профессора Вильфреда Бергманна о том, что "администрация осуществляет исполнение властных решений через людей и поэтому она всегда должна находиться под контролем, чтобы по возможности ограничить произвол" <25>.

<25> Бергманн В. Введение к российскому изданию "Основные понятия германского административно-процессуального права". В кн.: Административно-процессуальное право Германии. Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений / Пер. с нем. / В. Бергманн, введ., сост. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 39.

Как отмечается другими авторитетными учеными, "судебный надзор за администрированием может быть важным элементом в общей законности деятельности правительства и администрирования. Законность деятельности правительства и администрации частично зависит от имеющихся механизмов подотчетности и проверки администрирования. Судебный надзор создает один из наиболее важных из них механизмов" <26>.

<26> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юристъ, 2002. С. 336.

В самом КАС РФ заложены для реализации этого правового механизма необходимые правовые условия. Так, одной из задач административного судопроизводства является укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (п. 4 ст. 3 КАС РФ).

Другой важный механизм закреплен в ч. 1 ст. 200 КАС РФ, согласно которой при выявлении случаев нарушения законности суд выносит частное определение и не позднее следующего рабочего дня после вынесения частного определения направляет его копии в соответствующие органы, организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны сообщить в суд о принятых ими мерах по устранению выявленных нарушений в течение одного месяца со дня вынесения частного определения, если иной срок не установлен в частном определении.

Таким образом, суды по административным делам наделены стандартными полномочиями по направлению обязательных для исполнения всеми участниками публично-правовых отношений предписаний (частных определений) для исправления сложившейся неправомерной ситуации и восстановления нарушенного режима законности.

Но так ли эффективен закрепленный механизм для влияния судебных решений на качество государственного управления? Ответ на этот вопрос требует внимательного изучения.

Если обратиться к самому определению качества власти, то здесь целесообразно привести рассуждения В.Н. Лексина, И.В. Лексина и Н.Н. Чучелиной, которые отмечают, что под качеством власти "следует понимать совокупность свойств, обусловливающих фактическую способность выполнения властных функций в соответствии с правовыми предписаниями... Здесь уместно привести сравнение с медициной, которая может быть, например, гуманной, безразличной, платной, элитной, народной и т.д., но качественной она может считаться только тогда, когда больные выздоравливают, а здоровые не заболевают по медицинскому недосмотру" <27>.

<27> Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М.: Европроект, 2006. С. 28.

Действительно, качество - это довольно субъективный критерий. Он может быть применен к целому ряду явлений и процессов, в том числе и в сфере публичного управления. Например, может рассматриваться организация и структура административных процедур, качество результатов этих управленческих процедур, а также качество принимаемых управленческих решений. В сущности, качество имеет отношение к степени, в которой определенное конкретное явление соответствует своей идеальной версии или оптимальной модели. Чем больше признаков, сходных с идеалом, есть у явления, тем выше его качество. При оценке качества имеет значение степень качества, т.е. количество аспектов или признаков, соответствующих определенным критериям, хотя это и не является единственным фактором. При этом качество каждого критерия (аспекта) в отдельности также имеет существенное значение. Это может быть выражено в численных величинах или при помощи таких критериев, как "высокое", "умеренное", "слабое" и т.д. Также может быть поставлен вопрос о том, является ли качество "надлежащим или ненадлежащим".

Применительно к влиянию судебных решений, принимаемых в рамках административного судопроизводства, на качество государственного управления необходимо отметить следующее.

Во-первых, нет основания сомневаться, что различные судебные решения по административным делам влияют на качество государственного управления и поддерживают необходимый уровень деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Если такого влияния не существовало, то не было бы необходимости установления судебного контроля за деятельностью и решениями, принимаемыми органами государственного управления и их должностными лицами. Административные ошибки, допускаемые органами публичного управления и их должностными лицами, должны были бы рассматриваться как негативные явления, которые могут быть исправлены самими властными субъектами публичного управления. Однако исправления административных ошибок самими субъектами публичного управления не могут рассматриваться как эффективный механизм защиты прав и свобод граждан, законных интересов организаций, так как государственная система защищает свои структуры и отстаивает принятые решения. Тем самым необходимо участие независимого арбитра, т.е. суда, который, руководствуясь принципами законности, беспристрастности, равноправия и состязательности, помогает исправлять допущенные нарушения законности и восстанавливать нарушенные права. Это одно из важнейших достижений принципа разделения властей в правовом государстве.

Во-вторых, действительно, суд определяет, что может или что должен сделать орган исполнительной власти или соответствующее должностное лицо, какие действия они должны предпринять. Однако это не отменяет и того, что в определенных случаях можно утверждать, что суд установил планку слишком низко или слишком высоко. Иными словами, судебные решения, принимаемые судом в рамках административного судопроизводства, дают правовую оценку действиям и решениям органов исполнительной власти, их должностных лиц, но такие судебные решения представляют собой один из многих возможных взглядов на правовое качество исполнительной власти. Субъектами, оценивающими качество исполнительной власти, могут быть Президент РФ, специальные органы государственного управления (например, Счетная палата РФ, прокуратура и т.п.), органы законодательной власти, общественные объединения, граждане. Следовательно, судебные решения дают представление о правовом качестве исполнительной власти, но они не могут рассматриваться в качестве единственного возможного критерия для оценки такого качества.

В-третьих, большой проблемой являются лояльность и сдержанность судов по отношению к исполнительной власти. Это обусловлено сложившейся исторически культурной зависимостью судов от исполнительной власти в России. Как небезосновательно отмечается учеными, "в России суды только стремятся занять подобающее им место, нельзя переоценивать их реальные возможности в формировании принципов административного права, если учесть то обстоятельство, что суды сохраняют зависимость от исполнительной системы власти, особенно в части удовлетворения бытовых нужд судей и судов. Такая зависимость может привести к значительным деформациям либеральных принципов администрирования, направленных прежде всего на защиту интересов личности, создание условий для оптимальной реализации ее прав и свобод" <28>.

<28> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 169.

К сожалению, в современной России в настоящее время не искоренилась практика административного давления со стороны органов исполнительной власти, в особенности высших исполнительных органов власти субъектов РФ, на органы судебной власти при рассмотрении различных споров, рассматриваемых в порядке гражданского, уголовного или административного судопроизводства, в которых у правящих элит имеются политические или экономические интересы.

Таким образом, органы публичного управления, пользуясь лояльностью и сдержанностью суда, могут строить свою политику в принятии тех или иных государственно-властных решений, не опасаясь при этом, что их решения впоследствии будут оспорены и отменены в судебном порядке. Лояльность и сдержанность судов обусловливают также низкий уровень реагирования на допущенные нарушения законности и прав, свобод и законных интересов граждан и организаций и использования для этого предусмотренных процессуальным законодательством механизмов. Тем самым сложилась негативная судебная практика, что далеко не во всех подобных случаях суды выносят частные определения в порядке ст. 200 КАС РФ.

В-четвертых, в правоприменительной практике никоим образом не разрешается ситуация, когда органы публичного управления и их должностные лица принимают большое количество однотипных или аналогичных решений, которые в суде оспаривает лишь небольшое число граждан или организаций. Если административный иск будет поддержан (удовлетворен) судом, то это будет означать, что органы публичного управления должны изменить ошибочные решения или принять новые решения, которые влияют на права и законные интересы граждан и организаций, оспоривших их. Однако административные решения, касающиеся граждан и организаций, которые решили их не оспаривать, останутся без изменений. Тем самым это позволяет органам публичного управления и их должностным лицам, при отсутствии дополнительных указаний суда, игнорировать нарушение прав, свобод и законных интересов других граждан и организаций, которые решили не оспаривать по каким-то причинам в судебном порядке незаконные и необоснованные действия и решения органов публичного управления и их должностных лиц. В данном случае действует принцип невмешательства судебной власти в деятельность другой - исполнительной - власти. Кроме того, суд не должен осуществлять при этом несвойственную правосудию функцию.

Однако будет ли решена в полной мере задача, установленная для административного судопроизводства, связанная с укреплением законности и предупреждением нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений? Конечно же нет.

Специфика и отличительные особенности административного судопроизводства (в отличие от гражданского или уголовного судопроизводств) заключаются как раз в том, чтобы подтолкнуть органы исполнительной власти и их должностных лиц к принятию таких решений и созданию таких механизмов, которые позволят защитить и обеспечить права для тех, кто не обращался за правовой защитой в порядке административного судопроизводства в отношении административных решений, которые оказались ошибочными. Тем самым будет обеспечиваться необходимое качество государственного управления, а функция судебного контроля будет иметь наибольшую эффективность.

Здесь целесообразно было бы расширить полномочия суда и предусмотреть возможность распространения судебных решений на аналогичные административные дела. Здесь не говорится о судебном прецеденте, а имеются в виду дополнительные полномочия суда давать указания органам исполнительной власти и их должностным лицам об отмене или изменении аналогичных (одинаковых, однотипных) административных решений, принятых в отношении граждан или организаций, права, свободы и законные интересы которых были нарушены, но они не обратились за их защитой в судебном порядке.

Это не будет чем-то экстраординарным, так как в законодательстве РФ уже установлены правовые механизмы взаимодействия судебных органов и органов исполнительной власти по устранению выявленных нарушений и несоответствий Конституции РФ, а именно необходимо обратить внимание на ст. 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <29>, возлагающую обязанность на государственные органы и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда РФ. На мой взгляд, аналогичная норма должна быть включена и в действующий Кодекс административного судопроизводства РФ.

<29> См.: СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Подводя итог всему сказанному в этой статье, хотелось бы отметить, что административное судопроизводство будет влиять на качество государственного управления только тогда, когда результаты работы органов судебной власти и органов исполнительной власти будут удовлетворять законные потребности граждан. Граждане должны быть уверены, что в случае нарушения их прав и свобод, они смогут быстро и эффективно посредством административного судопроизводства восстановить нарушенные права, а деятельность субъектов публичного управления будет подлежать такой судебной оценке, которая позволит предотвращать подобные нарушения как в отношении этих граждан, так и в отношении других участников публично-правовых отношений.

Литература

  1. Аврутин Ю.Е. Поможет ли административное судопроизводство обеспечить эффективность государственного управления? / Ю.Е. Аврутин // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. N 2(66). С. 40 - 50.
  2. Бергманн В. Введение к российскому изданию "Основные понятия германского административно-процессуального права" / В. Бергманн. В кн.: Административно-процессуальное право Германии. Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений / Пер. с нем. / В. Бергманн, введ., сост. М.: Волтерс Клувер, 2007. 241 с.
  3. Боннер А.Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность, или Спор процессуалиста с административистом / А.Т. Боннер // Закон. 2016. N 7. С. 24 - 51.
  4. Галлиган Д. Административное право: история развития и основные современные концепции / Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. М.: Юристъ, 2002. 410 с.
  5. Зеленцов А.Б. Субъективные права и законные интересы как предмет правовой защиты в системе административной юстиции: юридическая природа и виды / А.Б. Зеленцов // Административное право и процесс. 2017. N 6. С. 74 - 83.
  6. Лексин В.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа / В.Н. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н. Чучелина. М.: Европроект, 2006. 352 с.
  7. Панова И.В. Административная юстиция сегодня: административное судопроизводство / И.В. Панова // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2017. N 1(28). С. 23 - 31.
  8. Россинский Б.В. Проблемы совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / Б.В. Россинский // Современные концепции административного права и процесса: теория и практика: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, РАНХиГС, 29 сентября 2017 г.) / Отв. ред. проф. О.В. Гречкина. Челябинск: Цицеро, 2017. С. 21 - 27.
  9. Серков П.П. Административное право, административное судопроизводство и механизм правоотношения / П.П. Серков // Журнал административного судопроизводства. 2016. N 1. С. 14 - 24.
  10. Старилов Ю.Н. К дискуссии о Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации / Ю.Н. Старилов // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2017. N 2(29). С. 19 - 44.
  11. Старилов Ю.Н. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - важнейший этап судебной реформы и модернизации административно-процессуального законодательства / Ю.Н. Старилов // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2015. N 2(21). С. 8 - 15.
  12. Штатина М.А. Эволюция теории административного процесса в научных работах заслуженного юриста Российской Федерации Н.Г. Салищевой / М.А. Штатина // Административное право и процесс. 2017. N 6. С. 19 - 24.