Мудрый Юрист

Планирование в бюджетных отношениях как функция государственного управления: правовые проблемы и пути решения

Горбунова Ольга Николаевна, профессор кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, почетный работник высшего профессионального образования, доктор юридических наук, профессор.

Вершило Татьяна Александровна, доцент кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук.

В статье проводится анализ правовых проблем, возникающих в деятельности государства в рамках долгосрочного стратегического планирования, разбираются плюсы и минусы Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации", а также даются рекомендации по совершенствованию бюджетного законодательства.

Ключевые слова: государственное управление, планирование как функция управления, стратегическое планирование, проектирование, прогнозирование, субъект реальной экономической деятельности, проект БК РФ.

Planning in Budgetary Relations as a Function of Public Administration: Legal Issues and Solutions

O.N. Gorbunova, T.A. Vershilo

Gorbunova Olga N., Professor of the Department of Financial Law of the Russian State University of Justice, Honored Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.

Vershilo Tatyana A., Assistant Professor of the Department of Financial Law of the Russian State University of Justice, Candidate of Legal Sciences.

The article analyzes the legal problems that arise in the activities of the state within the framework of long-term strategic planning, understands the pros and cons of the Federal Law "On Strategic Planning in the Russian Federation", as well as provides recommendations for improving budget legislation.

Key words: public administration, planning as a function of management, strategic planning, design, forecasting, the subject of real economic activity, the draft BC RF.

Вопрос о стратегическом планировании возник в государстве не случайно, поскольку развитие государства в долгосрочной перспективе требует от него как необходимое условие появление такого плана, вопросы о необходимости планирования рассматриваются как в Бюджетном кодексе РФ, так и в принятом Федеральном законе "О Стратегическом планировании в Российской Федерации".

Планирование как функция государственного управления представляет собой разработку планов и формирование стратегий государства на основе отношений с внешним окружением, отражающих выбор миссий, сфер деятельности. Также это процесс обеспечения нововведений и изменений, включающий разработку проектов распределения ресурсов, адаптацию к внешней среде, внутреннюю координацию. Объектом планирования является деятельность хозяйствующих субъектов, структурных элементов национальной экономики или национальной экономики в целом.

В Бюджетном кодексе РФ термин "планирование" употребляется применительно к доходам (ч. 4 ст. 96.9), расходам (ч. 3 ст. 72, ч. 1, ч. 2 ст. 158), источникам финансирования дефицита бюджета (ч. 1 ст. 160.2), бюджетным ассигнованиям (ч. 2 ст. 69.2, ст. 174.2), бюджетным инвестициям (ч. 2 ст. 80) и закупкам товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (ч. 2 ст. 217.1). Тем самым подтверждается, что планирование осуществляется при аккумулировании, распределении и использовании бюджетных средств, т.е. на всех стадиях бюджетной деятельности, в частности в ее юридическом и экономическом значении.

Вместе с тем наряду с этим термином Бюджетный кодекс РФ оперирует понятиями "проектирование" (объемов бюджетных ассигнований - ст. 165), "прогнозирование" (недостаточности денежных средств - ст. 6; объема валового внутреннего продукта - ч. 2 ст. 96.9; доходов бюджета - ст. 174.1 и т.д.) и "предложение" (не предлагаемые, не планируемые к изменению в текущем году нормативные акты и договоры - абз. 2 ч. 2 ст. 174.2). Анализ норм БК РФ позволяет заключить, что законодатель применяет понятия планирования, проектирования и предложения в качестве синонимичных, в связи с чем с точки зрения совершенствования юридической техники представляется уместным предложить единообразное применение наиболее подходящего по своему семантическому значению термина планирования.

Однако процесс прогнозирования отличается от планирования. Легальное определение этих понятий приводится в ст. 3 Федерального закона "О стратегическом планировании". Согласно этой норме целью прогнозирования является научная оценка потенциальных рисков, показателей и ожидаемых результатов, а планирования - разработка и непосредственная реализация конкретного плана деятельности.

Представляется, что такое понимание этих терминов применимо и для бюджетных правоотношений. Так, ст. 174.1 БК РФ устанавливает критерии оценки объема денежных средств, которые поступят в бюджет (прогнозирование доходов). В данном случае речь идет о будущих потенциальных объемах ресурсов. Когда же речь идет о бюджетных ассигнованиях (ст. 174.2 БК РФ), то совершенно верным является применение к ним термина "планирование". Поскольку бюджетные ассигнования определяют предельные объемы денежных средств, предусмотренных для исполнения расходных обязательств, размер которых уже спрогнозирован и известен заранее, то планирование объемов бюджетных ассигнований уже само по себе направлено на непосредственное исполнение расходных обязательств, то есть на выполнение плана расходов <1>.

<1> Нуриахметов Н.М. О понятии бюджетной деятельности государства // Финансовое право. 2014. N 10. С. 18.

Основной целью при формировании бюджета являются совершение определенных действий со стороны органов власти и принятие соответствующих решений для наиболее экономичного, продуктивного и результативного, т.е. эффективного, использования бюджетных средств.

В процессе бюджетного планирования происходит:

<2> Рябова Е.В. Характеристика системы бюджетного планирования как объекта финансово-правового регулирования // Финансовое право. 2013. N 7. С. 17.

Следует отметить, что финансовый кризис 2008 - 2009 гг. существенно изменил формы и методы действий Банка России и Правительства РФ по сравнению с докризисным периодом, а также переформулировал задачи развития национальной экономики <3>. Внесли свои коррективы в стратегию формирования бюджетных отношений и санкции, применяемые в отношении России в период с 2014 г.

<3> Бюджетный кодекс Российской Федерации: постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых Центра исследования финансовых проблем Финансовой академии при Правительстве РФ / Под общ. ред. В.М. Родионовой. М.: Юридическая литература, 2014. С. 142.

В проекте долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2023 г. <4>, опубликованном на официальном сайте Минфина РФ, сказано о том, что долгосрочное бюджетное прогнозирование позволит обеспечить устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, а также долгосрочное планирование "позволит уйти от инерционного подхода, когда ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет" <5>.

<4> URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=647.
<5> Там же.

Это связано с тем, что в настоящее время существует проблема, связанная с направлением средств на цели, не соответствующие условиям их получения. В России существуют различные органы государственного финансового контроля, которые реализуют так называемый последующий контроль <6>. То есть в результате реализации контрольных полномочий устанавливаются свершившиеся факты нарушений. Вместе с тем деятельность органов Федерального казначейства позволяет их предупредить <7>. Это становится возможным в результате осуществления органами внутреннего финансового контроля одного из видов финансового (бюджетного) контроля - текущего (оперативного). Вместе с тем стоит отметить, что с внесением изменений в БК РФ 2013 г. текущий финансовый контроль из видов контроля был исключен, как представляется, неоправданно.

<6> Нестеренко Т.Г. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации // Финансы. 2014. N 3. С. 3.
<7> Король Е. О сущности понятий "бюджет", "исполнение бюджета", "казначейское исполнение бюджета" // Бюджет. 2012. N 1. С. 68.

Система ключевых показателей эффективности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее - КПЭ) представляет собой свод данных за предыдущий день в разрезе различных показателей по всем бюджетам бюджетной системы <8>.

<8> Костюченко В.Ф. Пути реализации реформы местного самоуправления казначейскими органами // Финансы. 2012. N 9. С. 24.

Таким образом, понятие "бюджетное планирование" обозначает бюджетную деятельность как процесс реализации, развертывания основного метода этой деятельности, которым является планирование.

Повышение конкурентоспособности нашего государства является важной задачей органов управления как на федеральном уровне, так и на региональном уровне. Высший орган исполнительной власти России вырабатывает основные направления социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. Так, в настоящее время Правительством РФ разработан прогноз социально-экономического развития страны до 2030 г., который предполагает сценарии обеспечения конкурентоспособности страны, развитие малого и среднего бизнеса, территориальное развитие, развитие науки, технологий и инноваций. Вместе с тем достижению данных целей препятствуют асимметричность развития публично-правовых образований, которая вызвана как объективными факторами существования территории, такими как географическое положение, демографическая ситуация, климатические условия, развитие промышленности на соответствующей территории, так и субъективными факторами, которые связаны с умением эффективно управлять территорией. Поэтому эффективное долгосрочное планирование и прогнозирование процессов государством должно учитывать особенности и возможности субъектов Российской Федерации.

Проект БК РФ <9> предусматривает частично новый принцип бюджетной системы Российской Федерации - принцип сбалансированности и устойчивости бюджета - и определяет его также через систему показателей, необходимых к достижению. Однако следует отметить, что проект БК РФ не предусматривает критериев, относящихся к сбалансированности и устойчивости в отдельности. Поэтому представляется важным моментом закрепление в бюджетном законодательстве таких критериев, которые в будущем позволят бюджетной системе оставаться сбалансированной и устойчивой независимо от влияния на нее как внешних факторов, таких как геополитическая ситуация и др., так и внутренних (например, предоставление преференций и льгот в развитие малого и среднего бизнеса и др.).

<9> URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/budget/bud_codex/.

Долгосрочное бюджетное планирование позволяет обеспечить финансовую и экономическую стабильность, а также найти решение проблем, связанных:

В настоящее время Россия перешла к многолетнему бюджетному планированию, при этом в российской практике применяется механизм "скользящего" планирования, при котором показатели предыдущего плана частично переходят в следующий. Бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. Однако возникает вопрос: насколько последовательно данный переход - новый трехлетний временной период (горизонт) - реализован в правовом регулировании?

Особую актуальность приобретают и нуждаются в научном обосновании методологические вопросы совершенствования системы стратегического планирования, разработки алгоритмов деятельности и распределения компетенции органов государственной власти и управления, организационно-правового обеспечения формирования системы мониторинга и оценки состояния национальной безопасности при реализации стратегических национальных приоритетов. Важную роль играет создание системы документов стратегического планирования.

28 июня 2014 г. был принят Федеральный закон N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <10> (далее - Закон N 172-ФЗ), который предусматривает как бюджетное, так и стратегическое планирование. Ознакомление с Законом N 172-ФЗ позволило сделать вывод о том, что безопасность страны невозможна без использования инвестиций частного капитала (собственника капитала). В Законе N 172-ФЗ даже не упоминаются субъекты экономической деятельности.

<10> Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // Российская газета. 2014. 3 июля.

Стратегическое планирование должно реально воплощаться в жизнь, при этом уже на уровне виртуального планирования должны учитываться и обязательно отражаться интересы не только органов государственного управления, но и субъектов экономической деятельности. Однако из анализа текста Закона N 172-ФЗ видно, что круг субъектов стратегического планирования ограничен, поскольку к ним в данном Законе относятся только органы государства и муниципального образования. Однако реальную экономическую и социальную деятельность в государстве осуществляют субъекты экономической деятельности, без учета интересов и мнений которых невозможно осуществлять эффективное планирование, причем в государстве с рыночной экономикой большая часть субъектов экономической деятельности является частными предпринимателями. Еще Поль Мари Годме <11> говорил, чтобы успешно выполнить задачи, поставленные перед государством (с рыночной экономикой), необходимо привлечение частного капитала, для чего государство должно заинтересовать частного инвестора, создать определенные условия, чтобы привлечь частного инвестора делать инвестиции. В то же время Кейнс Джон Менард <12> в своей теории государственного управления рыночной экономикой предлагал заинтересовывать частного инвестора инвестировать свой капитал в направления экономического развития, нужные государству. При этом он предусматривал возможность добавлять к частным инвестициям средства из бюджета (на восстановление тарифов и цен и др.).

<11> Годме П.М. Финансовое право / Пер. и вступ. ст. Р.О. Халфиной. М.: Прогресс, 1978. С. 55.
<12> Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. Петрозаводск: Петроком, 1993. С. 110 - 197.

К сожалению, в Законе N 172-ФЗ говорится только о субъектах государственного и муниципального управления, а интересы экономического управления вообще не учтены, хотя без них не будет развиваться успешно не только оборона страны, но и социальная сфера, особенно в моногородах, которые неизбежно будут возникать при успешном экономическом развитии и интересы которых должны обеспечиваться за счет средств основного предприятия, т.е. в основном частного инвестора.

Поэтому участвовать в стратегическом планировании в обязательном порядке должен и субъект реальной экономической деятельности.

Кроме того, ст. 9 Закона N 172-ФЗ, в которой перечислены субъекты стратегического планирования, отсылает к ст. 2 Закона N 172-ФЗ, которая, к сожалению, говорит только о правовом регулировании, но не указывает на конкретный состав субъектов участников планирования, что необходимо для стратегического планирования. Такие участники, как субъекты экономической деятельности, должны быть в обязательном порядке отражены в законе, и за ними должны быть закреплены определенные права и обязанности, а также ответственность.

По поводу стратегического планирования необходимо обратить внимание на статью профессора Н.М. Казанцева "Пробелы Федерального закона о стратегическом планировании" <13>.

<13> Казанцев Н.М. Пробелы Федерального закона о стратегическом планировании // Проблемы науки административного права: Материалы научной конференции "Лазаревские чтения" (г. Севастополь, 20 - 21 ноября 2014 г.): Сб. науч. ст. М.: Контракт, 2015. С. 136 - 142.

В целом Н.М. Казанцев пишет о стратегическом планировании на основе зарубежного опыта, где глубоко анализирует и подвергает совершенно обоснованной критике положения Закона N 172-ФЗ.

Несомненно, приведенные доводы должны быть учтены законодателем. В то же время нельзя согласиться с последним постулатом автора, где он указывает, что для стратегического планирования в государстве должен быть образован новый орган государства, подчиненный Президенту РФ. Думается, что увеличение количества органов управления, которое обязательно ведет к резкому увеличению бюрократического аппарата в государстве, не пойдет на пользу государству, поскольку такое увеличение потребует от государства дополнительных затрат на функционирование данного органа. Вместе с тем думается, что следует предлагаемую Н.М. Казанцевым компетенцию возложить на Министерство экономического развития и Министерство финансов, внутри которых можно организовать специальные службы по стратегическому планированию.

В обозримом будущем человечество будет развиваться в рыночной экономике, а следовательно, в условиях товарно-денежных отношений, где будут существовать категории денег, финансов, бюджета. Думается, что и в стратегическом планировании должна быть определена роль бюджета как лучшего информационного источника, поскольку он отражает текущие события в любой цивилизованной экономике.

Литература

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых Центра исследования финансовых проблем Финансовой академии при Правительстве РФ / Под общ. ред. В.М. Родионовой. М.: Юридическая литература, 2014. 278 с.
  2. Годме П.М. Финансовое право / Пер. и вступ. ст. Р.О. Халфиной. М.: Прогресс, 1978. 428 с.
  3. Казанцев Н.М. Пробелы Федерального закона о стратегическом планировании // Проблемы науки административного права: Материалы научной конференции "Лазаревские чтения" (г. Севастополь, 20 - 21 ноября 2014 г.): Сб. науч. ст. М.: Контракт, 2015. С. 136 - 142.
  4. Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. Петрозаводск: Петроком, 1993. 308 с.
  5. Король Е. О сущности понятий "бюджет", "исполнение бюджета", "казначейское исполнение бюджета" // Бюджет. 2012. N 1. С. 68 - 71.
  6. Костюченко В.Ф. Пути реализации реформы местного самоуправления казначейскими органами // Финансы. 2012. N 9. С. 24 - 28.
  7. Нестеренко Т.Г. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации // Финансы. 2014. N 3. С. 3 - 5.
  8. Нуриахметов Н.М. О понятии бюджетной деятельности государства // Финансовое право. 2014. N 10. С. 18 - 21.
  9. Рябова Е.В. Характеристика системы бюджетного планирования как объекта финансово-правового регулирования // Финансовое право. 2013. N 7. С. 17 - 21.