Мудрый Юрист

Кворум призывной комиссии как условие законности вынесения решений

Соколов Я.О., юрист, г. Ростов-на-Дону.

В статье рассматриваются установленные законодательством о военной службе и альтернативной гражданской службе требования к численному составу призывных комиссий при проведении заседаний по вопросам их компетенции. Приводится судебная практика обжалования решений и заключений комиссий, вынесенных при отсутствии кворума.

Ключевые слова: призывная комиссия, кворум, военная служба по призыву, альтернативная гражданская служба, военный комиссариат, обжалование.

The quorum for a meeting of the draft board - a condition of the legitimacy of its decisions

Ya.O. Sokolov

Sokolov Ya.O., lawyer, Rostov-on-Don.

The article discusses the established by the legislation on military service and alternative civil service requirements for the numerical composition of draft boards in the conduct of its meetings in matters of their competence. Given the judicial practice of appeal decisions and conclusions of the commissions made in the absence of a quorum.

Key words: draft board, quorum, alternative civil service, military conscription, military department, appeal.

Одним из условий соблюдения законности при вынесении решения призывной комиссии является наличие кворума на ее заседании. Нарушение этого требования неоднократно становилось основанием для отмены решений комиссий в суде.

Прежде чем перейти к рассмотрению судебной практики по делам об обжаловании таких решений, дадим общую характеристику правового статуса призывных комиссий.

Работа призывных комиссий тесно связана с деятельностью военкоматов. Но юридически это разные органы. В соответствии с п. 4 Положения о военных комиссариатах, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 7 декабря 2012 г. N 1609, военкоматы являются территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации и входят в состав военных округов. Призывные комиссии не относятся к структурным подразделениям Министерства обороны Российской Федерации и, в отличие от военкоматов, работают только в периоды проведения призывных кампаний: весенней - с 1 апреля по 15 июля и осенней - с 1 октября по 31 декабря.

Согласно подп. "б" п. 31 Инструкции по подготовке и проведению мероприятий, связанных с призывом на военную службу граждан Российской Федерации, не пребывающих в запасе, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 400 (далее - Инструкция), военкоматы субъектов Российской Федерации перед каждой призывной кампанией готовят проект решения о создании призывной комиссии субъекта Российской Федерации и призывных комиссий муниципальных образований (с указанием основных и резервных составов). Данное решение выносит высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с п. 1 ст. 26, п. 1 ст. 29 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (далее - Федеральный закон N 53-ФЗ).

Как установлено п. 33 Инструкции, при обслуживании военкоматом нескольких муниципальных образований призывная комиссия создается в каждом из них. Военный комиссар либо заместитель военного комиссара обязаны участвовать на постоянной основе в заседаниях призывных комиссий в качестве заместителя председателя призывной комиссии. Призывная комиссия соответствующего муниципального образования имеет право рассматривать вопросы, связанные с призывом на военную службу граждан, проживающих (зарегистрированных) только на территории этого образования.

На основании п. 1 ст. 27 Федерального закона N 53-ФЗ в состав призывной комиссии муниципального образования включаются:

"глава муниципального образования или его заместитель - председатель призывной комиссии;

должностное лицо военного комиссариата - заместитель председателя комиссии;

секретарь комиссии;

врач, руководящий работой по медицинскому освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на военную службу;

представитель соответствующего органа внутренних дел;

представитель соответствующего органа, осуществляющего управление в сфере образования;

представитель соответствующего органа службы занятости населения (в части вопросов, касающихся альтернативной гражданской службы)".

Пункт 1 ст. 29 Федерального закона N 53-ФЗ определяет состав призывной комиссии субъекта Российской Федерации. Ее председателем является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (например, губернатор или глава республики), заместителем - военный комиссар субъекта Российской Федерации. В комиссию входят врачи-специалисты, участвующие в проведении медицинского освидетельствования и медицинского осмотра граждан. Представительство от МВД России, регионального министерства образования и службы занятости сохраняется в прежней пропорции.

В состав комиссии могут включаться уполномоченные и других ведомств и организаций.

Например, в призывную комиссию Московской области, помимо чиновников и врачей, входят руководитель межрегионального движения "Солдатские матери", первый заместитель атамана казачьего общества, член родительского комитета при военном комиссариате области. В заседаниях муниципальных призывных комиссий региона также участвуют члены родительских комитетов <1>.

<1> Распоряжение губернатора Московской области от 29 сентября 2017 г. N 294-РГ "Об образовании призывных комиссий в Московской области".

В соответствии с п. 14 приложения к указаниям Министра обороны Российской Федерации от 15 декабря 2006 г. N 172/2/8996 "Об образовании родительских комитетов" "по решениям руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и военных комиссаров субъектов Российской Федерации в состав призывных комиссий могут включаться родители, являющиеся членами родительского комитета военного комиссариата субъекта Российской Федерации и (или) родительского комитета при воинской части, в которой проходит военную службу по призыву их сын".

В Ростовской области в состав всех призывных комиссий входят представители казачества и во многих присутствуют члены ветеранских организаций и Добровольного общества содействия армии, авиации и флоту <2>.

<2> Распоряжение губернатора Ростовской области от 24 марта 2017 г. N 76 "О мерах по обеспечению призыва граждан 1990 - 1999 годов рождения на военную службу в Вооруженные Силы Российской Федерации в 2017 году".

Как указано в п. п. 1, 1.1 ст. 28 Федерального закона N 53-ФЗ, призывные комиссии муниципальных образований уполномочены принимать в отношении граждан следующие решения:

Также комиссии наделены полномочием выносить заключения о признании граждан не прошедшими военную службу по призыву, не имея на то законных оснований. Такое заключение выносится одновременно с зачислением гражданина в запас по достижении им 27 лет - возраста, с которого он не подлежит призыву в мирное время <3>.

<3> В соответствии с п. п. 1 - 2, п. 4 ст. 23, ст. 24, п. 1.1 ст. 28 Федерального закона N 53-ФЗ вынесение данных заключений не распространяется на граждан: освобожденных от призыва на военную службу; имеющих право на такое освобождение; признанных не годными к военной службе по состоянию здоровья; не призванных в армию до 27 лет по причине действия отсрочки; в отношении которых решение призывной комиссии муниципального образования было отменено призывной комиссией субъекта Российской Федерации.

Призывные комиссии субъектов Российской Федерации согласно п. 2 ст. 29 Федерального закона N 53-ФЗ выполняют следующие функции:

Призывные комиссии субъектов Российской Федерации вправе отменять решения и заключения нижестоящих комиссий и принимать новые решения из перечня, предусмотренного п. п. 1, 1.1 ст. 28 Федерального закона N 53-ФЗ.

Требования к кворуму на заседаниях призывных комиссий прямо установлены в двух случаях:

Гражданин при несогласии с решением или заключением призывной комиссии вправе оспорить его. Административный иск подается в суд в трехмесячный срок, установленный ч. 1 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Если нарушение допущено комиссией муниципального образования, жалоба может быть направлена в призывную комиссию субъекта Российской Федерации в тот же срок (трехмесячный срок со дня принятия обжалуемого решения (вынесения заключения)).

Обжалование решения или заключения комиссии приостанавливает их исполнение до вступления в законную силу решения суда или вынесения решения вышестоящей призывной комиссией (если гражданин не обращался в суд). Эти положения отражены в п. 7 ст. 28 и п. 4 ст. 29 Федерального закона N 53-ФЗ. Схожее правило содержится в ст. 15 Федерального закона N 113-ФЗ и применяется в случае оспаривания решения призывной комиссии об отказе в замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой <4>.

<4> При этом в данной норме возможность обращения в вышестоящую призывную комиссию не упоминается, речь идет только об обжаловании в судебном порядке.

Рассмотрим практику обжалования решений и заключений призывных комиссий, вынесенных при отсутствии кворума на их заседаниях.

В феврале 2016 г. решением призывной комиссии г. Ангарска Иркутской области гражданин Ф. был признан не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований. Ф. обжаловал данное заключение в суд, ссылаясь на его вынесение неправомочным составом <5>. Административный истец указал, что из семи членов комиссии на заседании находилось только четверо, причем секретарь комиссии не принимала участия в голосовании. Председатель, его заместитель и представитель службы занятости отсутствовали. Это подтвердил призывник К., прибывший в тот день в военкомат. Допрошенный в качестве свидетеля врач, который руководил работой по медицинскому освидетельствованию граждан, наоборот, утверждал, что кворум был соблюден. В подтверждение приводился протокол заседания с подписями членов комиссии. Эти доказательства не вызвали доверия у суда, и он признал решение комиссии незаконным.

<5> Решение Ангарского городского суда Иркутской области от 5 февраля 2016 г. по делу N 2а-120/2016. URL: https://angarsky-irk.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=17029787&delo_id=1540005&new=0&text_number=1.

Таким образом, нарушение комиссией порядка вынесения решения может повлечь его отмену вне зависимости от его содержания. Суд не учитывал, из-за чего гражданин был признан не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, и не анализировал причины неисполнения им воинского долга. Даже если оспариваемое решение являлось правильным по сути, процедурные упущения должностных лиц предопределили его отмену.

Другой пример обжалования решения призывной комиссии, принятого при отсутствии кворума, имел место осенью 2015 г. в г. Костроме <6>. Решение оспаривалось прокурором. Надзорное ведомство считало освобождение гражданина от призыва на военную службу неправомерным, а порядок его вынесения - нарушенным. Представитель комиссии возражал в суде, что решение принято в правомочном составе. Но несколько членов комиссии не подтвердили факт подписи протокола, заявив, что вместо них расписался кто-то другой. В итоге суд признал оспариваемое решение незаконным, а выданный гражданину военный билет - недействительным и подлежащим возврату в военкомат.

<6> Решение Свердловского районного суда г. Костромы от 25 сентября 2015 г. по делу N 2-1170/2015. URL: https://sverdlovsky-kst.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=64775197&delo_id=1540005&new=0&text_number=1&case_id=64463792.

С жалобами на нарушение порядка работы призывных комиссий обращаются и граждане, подавшие заявления о замене военной службы по призыву альтернативной гражданской.

Одно из таких дел рассматривалось в мае 2015 г. в Брасовском районном суде Брянской области <7>. Гражданин К. указывал, что вопреки требованиям закона решение по его заявлению принималось только одним человеком - сотрудником военкомата, который членом комиссии не являлся. Начальник районного отдела военкомата <8> утверждал, что отказ в замене вида службы правомерен, так как молодой человек пропустил срок подачи заявления. Однако доказать соблюдение процедуры вынесения решения чиновникам не удалось.

<7> Решение Брасовского районного суда Брянской области от 20 мая 2015 г. по делу N 2-331/2015. URL: https://brasovsky-brj.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=43222453&delo_id=1540005&new=0&text_number=1&case_id=43175567.
<8> С 1 декабря 2016 г. муниципальные отделы военных комиссариатов в России переименованы в военные комиссариаты, должности начальников муниципальных отделов изменены на должности военных комиссаров.

Согласно действовавшей в тот период ч. 1 ст. 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации данная обязанность лежала именно на призывной комиссии. Как следовало из приведенной нормы, "обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие)".

В п. 2 ст. 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вступившего в силу уже после рассмотрения данного дела, также установлено, что "обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений".

Единственным доказательством, которое начальник отдела военкомата представил в подтверждение законности вынесенного решения, стала выписка из книги протоколов призывной комиссии с информацией о том, что гражданину отказано в удовлетворении заявления из-за пропуска срока его подачи <9>. Но, как отметил суд, из данной выписки невозможно было "установить фамилии членов комиссии, принимавших участие в рассмотрении заявления, наличие кворума, а также факт принятия решения простым большинством голосов".

<9> По общему правилу п. 1 ст. 11 Федерального закона N 113-ФЗ заявление подается в военкомат за шесть месяцев до начала призывной кампании, в которую гражданин подлежит призыву на военную службу. Граждане, пользующиеся отсрочками, сроки действия которых должны истечь после окончания очередного призыва, при преждевременном прекращении основания для отсрочки вправе подать заявления после 1 апреля или после 1 октября в течение 10 дней со дня прекращения основания для отсрочки.

Что касается пропуска срока подачи заявления, то это не является безусловным основанием для отказа в замене вида службы. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17 октября 2006 г. N 447-О "По жалобам граждан Жидкова Михаила Александровича и Пильникова Олега Сергеевича на нарушение их конституционных прав статьей 11 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" указал следующее: "Статья 11 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства, закрепляющая обязанность гражданина довести до сведения призывной комиссии, иного уполномоченного органа, а также суда доводы о наличии у него убеждений или вероисповедания, которые противоречат несению военной службы, не может рассматриваться как устанавливающая такие сроки обращения гражданина с заявлением о замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой, которые в случае их пропуска по уважительным причинам не могли бы быть восстановлены судом или иным правоприменительным органом".

Отсюда можно сделать вывод, что, если заявление поступило с опозданием, члены комиссии обязаны выяснить причину задержки. Если причина является уважительной, они должны восстановить пропущенный срок. Но в данном случае призывная комиссия ничего этого не сделала.

Суд отменил оспариваемое решение, мотивировав свою позицию несоблюдением порядка его принятия и отсутствием доказательств проведения заседания полномочным составом комиссии. На комиссию суд возложил обязанность повторно рассмотреть заявление гражданина.

В июне 2012 г. из-за отсутствия кворума было отменено аналогичное решение одной из призывных комиссий Владимирской области <10>. В ходе судебного разбирательства стало известно, что двое членов комиссии, подписавшие решение, в действительности отсутствовали на заседании и участвовать в рассмотрении заявления не могли. Еще одно должностное лицо, представленное как член комиссии, фактически таковым не являлось. Указанное лицо входило в резервный состав комиссии в качестве заместителя председателя. Но заместитель председателя из основного состава принимал участие в заседании. Присутствие его сменщика не давало последнему права голоса.

<10> Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 20 июня 2012 г. по делу N 2-781/12. URL: https://gus-hrustalsky-wld.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=728922&delo_id=1540005&new=0&text_number=1.

Кроме того, даже результаты голосования легитимных членов комиссии не были отражены в протоколе заседания, что не позволило суду "определить правомочность принятого решения (принято ли оно большинством голосов участвующих членов призывной комиссии)" <11>.

<11> Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 20 июня 2012 г. по делу N 2-781/12. URL: https://gus-hrustalsky-wld.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=728922&delo_id=1540005&new=0&text_number=1.

Суд признал, что данное решение противоречит закону, нарушает права и свободы гражданина, и отменил его.

Во всех перечисленных случаях успешное обжалование подобных решений стало возможным благодаря наличию доказательств - нарушения порядка их вынесения. К таковым относились показания свидетелей из числа посетителей военкомата, членов комиссии, признавших, что они не принимали участия в голосовании, и истребованные судом документы, подтверждающие несоблюдение процедуры заседания комиссии.

Библиографический список

  1. Антипьева Н.В. Особенности правового статуса призывных комиссий // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 7. С. 31 - 34.
  2. Братановский С.Н. К вопросу об альтернативной гражданской службе // Административное право и процесс. 2016. N 9. С. 26 - 30.
  3. Калинин И.Б. Правовое обоснование изменений в законодательстве об альтернативной гражданской службе // Сборник научных трудов Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия. Томск, 2013. С. 123 - 135.
  4. Комментарий к Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе" (постатейный) / А.В. Кудашкин, А.С. Зорин, Я.В. Лобов, А.И. Тюрин, К.В. Фатеев, С.В. Шанхаев // Право в Вооруженных Силах - консультант. За права военнослужащих. 2007. URL: http://base.garant.ru/5751210/.
  5. Кузянов А.В. Реформирование государственной военной службы: некоторые вопросы обжалования решений органов, осуществляющих призыв на военную службу // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. N 6. С. 96 - 101.
  6. Левинсон Л.С. Альтернатива призыву: тем, кто делает выбор // За демократическую альтернативную гражданскую службу. М., 2006. URL: http://www.biblioteka.freepress.ru/e_books/alternativa.htm.
  7. Лютницкая О.В. Общественный контроль в сфере призыва на военную службу. Проблемы и перспективы // Военно-юридический журнал. 2013. N 1. С. 2 - 7.
  8. Остроумов А.А. Право на обжалование в суд решений, действий, бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2014. N 7. С. 52 - 60.
  9. Панченко В.Ю., Сабитов М.Р. О правовом режиме реализации права на альтернативную гражданскую службу // Евразийский юридический журнал. 2015. N 9. С. 143 - 144.
  10. Пефтиев И.И. Юридическое закрепление и проблемы реализации права на альтернативную гражданскую службу // Северо-Кавказский юридический вестник. 2007. N 4. С. 71 - 76.
  11. Фоков А.П. О практике рассмотрения судами дел в сфере военной или альтернативной гражданской службы // Российский судья. 2008. N 5. С. 2 - 3.
  12. Ходусов А.А. Альтернативная гражданская служба в мирное и военное время // Российский военно-правовой сборник. N 5: Актуальные проблемы правового обеспечения прохождения военной службы в Российской Федерации. 2006. С. 2.