Мудрый Юрист

Реформа следственного аппарата: от перераспределения подследственности до модернизации УК

Н. Соловьев, первый заместитель Министра - начальник Следственного комитета при МВД России.

Кратко характеризуя складывающуюся в России криминогенную обстановку, подчеркну, что негативные тенденции в состоянии преступности продолжают доминировать. Количество зарегистрированных преступлений за 10 лет возросло почти в 2 раза. Число только выявленных преступлений с квалифицирующим признаком "совершено организованной группой" возросло десятикратно, а количество наиболее сложных для расследования экономических правонарушений увеличилось: в финансово - кредитной системе на 39,2%, во внешнеэкономической деятельности на 88,5% и в сфере приватизации на 56,5%.

Неблагоприятная криминологическая ситуация, значительное возрастание интенсивности работы следователей, неадекватный сложности и напряженности уровень оплаты их труда (должностной оклад следователя органа внутренних дел районного звена в 3 раза ниже, чем у следователя прокуратуры) обусловили высокую текучесть и, как следствие, качественный некомплект кадров (в 1994 - 1999 гг. из следствия ежегодно уходило 5,5 - 6 тыс. подготовленных специалистов).

Следственный аппарат страны общей численностью более 63 тыс. человек в основном сосредоточен в МВД России - 83%, прокуратуре - 12,2%, ФСНП - 3,2%. В 1999 году им обеспечено расследование почти 2 млн. уголовных дел, из них органами предварительного следствия в системе МВД - 92,4%, прокуратуры - 7,0%, ФСНП - 0,6%. В соответствии с установленной законом подследственностью следователи органов внутренних дел проводят предварительное следствие по более чем 70% совершаемых преступлений и 90% уголовных дел экономической направленности.

При этом основные контролируемые параметры результатов их работы (качество и сроки расследования, удельный вес прекращенных дел) в течение 10 лет оставались стабильными. В частности, следователям органов внутренних дел в 1990 - 1999 гг. возвращалось в среднем для дополнительного расследования от 8,4 до 6,4% уголовных дел, ими оканчивалось со сроком расследования свыше двух месяцев от 17,8 до 14,4% дел, а число оправданных и лиц, в отношении которых уголовное преследование прекращено по реабилитирующим основаниям, составляло от 3,6 до 3,0 человек на 1000 привлеченных к уголовной ответственности.

Одной из причин относительной стабильности следственных показателей, несмотря на приведенные и другие негативные факторы, является жесткое построение по вертикали (снизу до верху) и устойчивость сложившейся за более чем 30 лет структуры следственного аппарата. В настоящее время органы предварительного следствия в системе МВД России наряду со Следственным комитетом включают 7 следственных управлений по расследованию организованной преступной деятельности по федеральным округам, 88 главных следственных управлений (управлений, отделов) при МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации, 20 следственных управлений (отделов) при УВД на транспорте и 2528 следственных управлений (отделов, отделений, групп) при УВД (ОВД) городов, районов, закрытых территориальных образований и на режимных объектах, водном, воздушном и железнодорожном транспорте. В них 5 тыс. руководителей органов предварительного следствия, обладающих в соответствии с п. 6 "а" ст. 34 УПК процессуальными правами начальника следственного отдела (ст. 127.1 УПК).

Стабилизация качественных показателей следствия в значительной степени обусловлена человеческим фактором, заключающимся, главным образом, в добросовестном отношении следователей к исполнению должностных обязанностей. Однако остается проблема недостаточных образовательного уровня и опыта следственной работы (на 1 января 2000 г. следователей с высшим юридическим образованием - 50,9%; 20% заочно обучается в юридических вузах; со стажем работы до 3 лет - 41,5% сотрудников).

Меры по реформированию следственного аппарата

В развитии следственного аппарата органов внутренних дел в последнем десятилетии условно можно выделить три основных этапа.

На первом этапе (1989 - 1993 гг.) следственный аппарат органов внутренних дел развивался по экстенсивному пути. Правительством РФ было принято решение об увеличении в указанный период на 29 тыс. единиц штатной численности следователей (при условии поступления на службу ежегодно не более 300 - 400 выпускников юридических вузов). В этой связи на следственную работу за эти годы принято 20,6 тыс. сотрудников без соответствующего уровня образования. Доля следователей с высшим юридическим образованием сократилась с 87% на 1 января 1989 г. до 60% в 1993 году и соответственно с 25 до 55% увеличилось число следователей со стажем работы до 3 лет.

В этот период не удалось в полной мере обеспечить процессуальную самостоятельность и независимость следствия и решить проблему укрепления его федеральной ветви. Уровень взаимодействия между следствием, оперативными и другими службами милиции не обеспечивал в полном объеме возложенных на органы внутренних дел задач по борьбе с преступностью. Недостаточными оказались усилия по обеспечению расследования уголовных дел в отношении набиравшей "силу" организованной преступности созданными в 1992 году специализированными следственными отделами.

На втором этапе (1994 - 1997 гг.) реформирования предприняты дополнительные усилия, направленные, в первую очередь, на улучшение организации расследования и раскрытия преступлений.

В 1996 году утверждена Инструкция по организации взаимодействия подразделений и служб органов внутренних дел в расследовании и раскрытии преступлений, а другим приказом Министерства предусмотрено обязательное участие следователей в реализации оперативных материалов подразделениями по борьбе с организованной преступностью.

Специалисты Следственного комитета участвовали в разработке проекта УПК РФ. Принимались и другие нормативно - правовые и организационно - практические меры по совершенствованию следственной работы, которые позволили несколько улучшить основные качественные показатели следствия.

Одновременно отмечалась тенденция увеличения (+23,8%) числа граждан, оправданных судами и реабилитированных в ходе предварительного следствия по делам следователей органов внутренних дел. Не сократилось в указанный период и количество необоснованно арестованных граждан.

Продолжала ухудшаться и кадровая ситуация. В 1994 - 1997 гг. из органов внутренних дел ежегодно увольнялись от 4,1 до 4,6 тыс. следователей и еще от 1,4 до 1,8 тыс. переходили в другие службы. Число следователей с высшим юридическим образованием в 1997 году сократилось до 44,5%.

В период третьего этапа (с 1998 года по н.в.) приняты и продолжают осуществляться наиболее кардинальные меры, способные приблизить следственный аппарат МВД к концептуальной модели централизованного федерального следственного органа.

Правовой основой для эволюционного развития следственного аппарата органов внутренних дел, ставшей реальной предпосылкой реализации Концепции судебной реформы и Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России (на период до 2005 года), явился Указ Президента РФ от 23 ноября 1998 г. "О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской федерации", которым впервые установлен нормативно - правовой статус органов предварительного следствия в системе МВД во главе со Следственным комитетом.

Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1999 г. "О численности органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и оплате труда их сотрудников" Министру внутренних дел предоставлено право устанавливать надбавку в размере до 50% должностного оклада за службу в органах предварительного следствия, а их штатная численность согласно постановлению может быть изменена только Правительством РФ.

Во исполнение названного Указа Президента РФ Министерством издан ряд ведомственных нормативных правовых актов, согласно которым в 1999 - 2000 гг. осуществлены организационно - штатные мероприятия, направленные на совершенствование деятельности органов предварительного следствия, повышение их статуса и роли руководителей. Расширены полномочия руководителей органов предварительного следствия по приему на службу, увольнению, поощрению и наказанию подчиненных им сотрудников и одновременно поднята "планка" их ответственности за состояние следственной работы.

В числе первостепенных решалась задача совершенствования взаимодействия органов предварительного следствия с оперативными службами в выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами и сообществами (организациями).

Важным шагом по укреплению процессуальной независимости следователей и предупреждению незаконного вмешательства в их деятельность при расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами, в том числе с участием или при прямом попустительстве должностных лиц, а также фактов коррупционных проявлений со стороны последних стало создание десяти региональных следственных отделов по расследованию организованной преступной деятельности, подчиненных Следственному комитету, на что постановлением Правительства РФ от 6 октября 1999 г. дополнительно выделено 170 единиц штатной численности. Этими отделами за 8 месяцев 2000 года возбуждено и расследовалось свыше 160 уголовных дел о бандитизме, организации преступного сообщества, присвоении и растрате, мошенничестве и иных тяжких и особо тяжких преступлениях, в том числе имеющих межрегиональный характер, совершенных организованными преступными формированиями. Несколько ранее, в феврале 1999 г., в этих же целях создано региональное управление по расследованию организованной преступной деятельности на Северном Кавказе. В развитие Указа Президента РФ от 31 июля 2000 г. "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" на базе региональных следственных отделов и регионального управления по расследованию организованной преступной деятельности на Северном Кавказе создано 7 следственных управлений (в соответствующих федеральных округах) по расследованию организованной преступной деятельности, подчиненных Следственному комитету.

Предпринятые Президентом и Правительством РФ, МВД России меры способствовали повышению уровня организации работы органов предварительного следствия и, в конечном счете, качественных показателей следствия. Так, удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, уменьшился с 8,2% в 1998 году до 6,0% за 8 месяцев 2000 года и оконченных в срок свыше двух месяцев - соответственно с 16,3 до 13,8%. Последовательно сокращается число граждан, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности (с 2400 человек в 1998 году до 2020 в 1999 году и 990 - за 8 месяцев 2000 года), в том числе содержавшихся под стражей (с 1189 человек в 1998 году до 528 - за 8 месяцев 2000 года). Улучшилась и кадровая ситуация. Некомплект следователей на 1 июля 2000 г. составлял 1500 человек (3,1%).

Изложенное позволяет сделать вывод, что закрепленные в названных указах Президента РФ и постановлении Правительства РФ, в ведомственных нормативных правовых актах МВД России положения фактически сделали следственный аппарат в системе МВД России строго централизованной федеральной структурой.

Следующим шагом в совершенствовании деятельности органов предварительного следствия как в системе МВД, так и в структуре ФСБ, ФСНП и Генеральной прокуратуры РФ должен стать федеральный закон "Об органах предварительного следствия", разработка проекта которого по инициативе Министерства была включена в Федеральную целевую программу по усилению борьбы с преступностью на 1999 - 2000 гг. В целях реализации этого предложения Минюстом РФ была образована межведомственная рабочая группа, однако ее работа в настоящее время временно приостановлена в связи с мнением Генеральной прокуратуры РФ о нецелесообразности разработки названного проекта. В этой связи МВД при поддержке ФСНП и ФСБ обратилось в Правительство РФ с предложением продолжить подготовку законопроекта, который должен регламентировать правовой статус и структуру органов предварительного следствия в стране, их иерархию, порядок взаимодействия с другими государственными органами, поскольку ст. 126 УПК РСФСР и соответствующая норма в проекте УПК РФ лишь предусматривают производство предварительного следствия по уголовным делам следователями прокуратуры, органов внутренних дел, федеральной службы безопасности и федеральных органов налоговой полиции, не регламентируя указанные выше вопросы.

Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской федерации" и Законами РФ "О милиции" и "О федеральных органах налоговой полиции" не регулируются в полной мере и вопросы государственной и социальной защиты следователей. Например, к категории федеральных государственных служащих отнесены следователи прокуратуры, а остальные следственные работники (почти 90%) в их число не входят.

Не могут быть решены указанные вопросы и путем принятия законопроекта "О статусе следователя", поскольку он не предусматривает правовой статус и структуру органов предварительного расследования.

Пути реформирования следственного аппарата

Впервые идея создания единого следственного аппарата получила реальное развитие в материалах XIX партийной конференции и во многом была обусловлена получившими широкое общественное звучание событиями, связанными с расследованием уголовных дел о хищениях и коррупции в Узбекистане и ряде других республик бывшего СССР.

В 1988 - 1989 гг. МВД проведен эксперимент по самостоятельному функционированию следственных подразделений в ряде краев, областей, однако реальных положительных результатов достигнуто не было.

В Концепции судебной реформы в Российской Федерации (1991 год) предусмотрено выделение органов предварительного следствия в самостоятельную федеральную структуру в виде "следственного комитета как службы обвинительной власти".

Идея единого следственного аппарата была наиболее полно реализована в 1995 году в Казахстане, где одномоментно был образован Государственный следственный комитет (ГСК), который обеспечивал расследование всех категорий уголовных дел. Одной из причин его создания явилась невозможность обеспечения на основании действующего в республике законодательства процессуальной самостоятельности следователей и независимости следственного аппарата от местных органов власти и управления. Однако при создании ГСК не проведен тщательный анализ складывающейся политической ситуации в связи с выделением следствия в обособленную структуру, не сделан прогноз дальнейшего ее развития. В результате ГСК, противопоставив себя другим правоохранительным ведомствам, остался без их поддержки и породил дополнительную межведомственную разобщенность. Опыт создания и недолгого функционирования в Казахстане самостоятельного следственного аппарата, упраздненного 5 ноября 1997 г., показал, что поспешность в создании ГСК привела к частичному разрушению существовавшей системы расследования преступлений и снижению уровня контроля государства над осуществлением единой уголовной политики.

Идея создания единого следственного аппарата в России пока не реализована. В последние годы, наоборот, наблюдается тенденция создания следственных аппаратов в органах, ведущих борьбу с преступностью, имеющих оперативные службы для выявления и раскрытия преступлений, неотложного реагирования на них (органы предварительного следствия воссозданы в ФСБ и образованы в ФСНП России).

Анализ деятельности органов предварительного следствия, результаты проведенных экспериментов, в том числе и опыт Казахстана, позволяют выделить ряд позитивных и негативных моментов, которые могут возникнуть в ходе реформирования органов предварительного расследования.

К позитивным можно отнести: наличие независимой федеральной структуры, способной обеспечивать проведение единой уголовной политики на территории всей страны; исключение вмешательства в процессуальную деятельность не уполномоченных на то законом лиц; укрепление законности в деятельности правоохранительных органов, в том числе органов предварительного следствия.

Негативными последствиями при принятии такого решения являются: снижение концентрации усилий процессуального и оперативного воздействия в решении задач по борьбе с наиболее опасными преступлениями, в первую очередь экономической и организованной направленности, коррупционными проявлениями; ухудшение взаимодействия с оперативными службами; сокращение на первоначальном этапе уровня материального, финансового и кадрового обеспечения следственного аппарата; уменьшение возможностей защиты, в том числе физической, следственных работников и членов их семей силами всей системы МВД.

Одномоментный переход к самостоятельности в результате выделения органов предварительного следствия из системы МВД в качестве независимой федеральной структуры приведет также к ухудшению обеспечивающей составляющей его деятельности. В настоящее время в 13 образовательных учреждениях системы МВД созданы факультеты по подготовке следственных работников, при 9 - курсы повышения квалификации и переподготовки следственных работников. В случае выделения органов предварительного следствия из системы МВД их образовательная база будет утрачена и ее предстоит создавать вновь. Потребуются значительные средства из федерального бюджета на проведение экспертиз, поскольку база разветвленной сети экспертно - криминалистических подразделений МВД станет платной.

Чтобы избежать серьезных издержек в правоохранительной деятельности при осуществлении задачи совершенствования следственного аппарата, представляется целесообразным поэтапное его реформирование по мере стабилизации общественно - политической, экономической и правовой ситуации в обществе.

На первом этапе необходимо:

Одним из резервов повышения эффективности стадии досудебного производства является рациональное использование имеющихся сил и ресурсов органов дознания и предварительного следствия, которое может быть осуществлено путем принятия ряда законодательных решений.

Первое. Снизить уровень реагирования государства на криминальные проявления по принципу публичности на основе сбалансированного соотношения публичного и частного интересов, расширения круга преступлений, особенно экономических, по которым уголовное преследование осуществлялось бы по инициативе пострадавшего.

Второе. В зависимости от тяжести деяния и его общественной значимости, сложности в поиске доказательств и их закреплении разделить функции предварительного следствия и дознания следующим образом.

На органы предварительного следствия возложить расследование всех тяжких и особо тяжких преступлений. При этом, начиная с момента возбуждения уголовного дела и даже осмотра места происшествия, расследование осуществляется во взаимодействии с органом дознания, выражающемся в том, что по делам о преступлениях этой категории, когда следователь физически не может вступить в дело с момента возбуждения, дознанию предоставляется право это сделать самостоятельно и в течение 10 дней выполнить неотложные следственные действия, после чего передать дело следователю.

По преступлениям небольшой и средней тяжести, по которым обязательно предварительное следствие, предлагается проводить дознание до обнаружения лица, которое может быть привлечено в качестве обвиняемого. При его установлении дело направляется следователю.

По несложным для доказывания преступлениям небольшой тяжести, за которые предусмотрено наказание до 2 лет лишения свободы, и средней тяжести (до 5 лет), предлагается две существующие формы расследования (дознание по уголовным делам и протокольную форму) объединить в одну в виде сокращенного производства (10 дней).

Всего на органы дознания может быть возложено досудебное производство примерно по 700 тыс. преступлений, что превышает существующую нагрузку на 15 - 20%. В этой связи часть штатной численности следователей могла бы быть передана органам дознания.

Тем самым в рамках органа дознания под единым руководством предусматривается совмещение оперативно - розыскной деятельности и закрепления ее результатов процессуальными методами, что ориентировано на единый конечный результат - раскрытие преступлений, не представляющих большой сложности в их расследовании. Эти предложения соответствуют требованиям ст. ст. 8 и 9 Закона РФ "О милиции".

Предложения МВД о расширении подследственности органов дознания поддержаны Генеральной прокуратурой, ФСНП, ФСБ России и направлены соответствующим письмом на имя Председателя Государственной Думы РФ.

Третье. Расширить перечень как конкретных преступлений, так и общих оснований заключения компромиссных "сделок с правосудием", которые должны, с одной стороны, стимулировать лиц, совершивших правонарушения, к сотрудничеству с правоохранительными органами, с другой - предусматривать сокращенный порядок производства досудебного расследования и судебного разбирательства.

Четвертое. Обеспечить сбалансированную регламентацию форм уголовного преследования и обеспечения прав участников процесса, позволяющую избежать явных перекосов в пользу обвиняемых, осложняющих выполнение функции уголовного преследования (например, пересмотреть нормы об ознакомлении обвиняемого с материалами уголовного дела по окончании расследования).

Пятое. Устранить существующую несогласованность процесса доказывания между двумя первоначальными стадиями уголовного процесса - возбуждением дела и предварительным расследованием. Необходимо решить вопрос о доказательственном значении оформленных показаний лиц в виде "объяснений", предварительных исследований (актов) специалистов, выполненных до возбуждения дела, совершенствовании процедуры включения в число доказательств материалов оперативно - розыскной деятельности.

Шестое. Модернизировать отдельные нормы действующего УК. Например, наличие в диспозициях значительного числа статей Особенной части УК таких квалифицирующих признаков, как неоднократность, наличие судимости, нарушает принципы материального права - вины и справедливости. Требуется корректировка диспозиций статей, содержащих признаки, не имеющие существенного значения для установления уголовной ответственности, но требующие значительных и порой безуспешных усилий по их доказыванию.

Перечисленные проблемы и пути их решения - лишь общие штрихи в выработке концептуальных положений о месте и роли следственного аппарата в системе государственных органов. К участию в этой работе мы приглашаем практиков и ученых.