Мудрый Юрист

Укрепление федерализма и местное самоуправление

Т.А. Козлова, заведующая юридическим отделом префектуры Зеленоградского административного округа г. Москвы.

Проблема управляемости или подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти не нова и может решаться, по меньшей мере, несколькими способами.

Первый способ вполне вписывается в концепцию Европейской хартии о местном самоуправлении и заключается в осуществлении непосредственно органами государственной власти контрольных функций только в части исполнения органами местного самоуправления государственных полномочий и использования ими бюджетных дотаций и субвенций, переданных в порядке межбюджетного регулирования. Этот контроль, основанный на финансовых рычагах, может быть весьма эффективным. Нецелевое использование или неэффективное использование средств может стать основанием для отказа в выделении их в следующем периоде, а неиспользованные или использованные не по целевому назначению субвенции вообще могут быть взысканы в соответствующий бюджет субъекта Федерации. При этой схеме отсутствует возможность прямого вмешательства в дела органов местного самоуправления, отстранения должностных лиц органов местного самоуправления от должности и отмена принятых ими актов по вопросам местного значения. Большое значение при предложенной схеме играет судебный контроль за законностью принятых органами местного самоуправления актов, да и за законностью самой деятельности органа местного самоуправления. Законодательному органу субъекта Федерации предоставлено право принимать решение о прекращении полномочий органа местного самоуправления или выборного должностного лица органа местного самоуправления, если заключением суда деятельность органа местного самоуправления будет признана не соответствующей действующей Конституции РФ, конституции, уставу субъекта России, федеральным законам, законам субъекта России, уставу муниципального образования <*>.

<*> Ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В настоящее время в полном объеме эта схема не может быть реализована ни в г. Москве, ни в каком-либо ином субъекте Российской Федерации, да и в России в целом. Это обусловлено, прежде всего, несовершенством существующей судебной системы. Суды перегружены: нагрузка судьи арбитражного суда за 1999 год составила приблизительно 330 - 340 дел в год при оптимальной нагрузке 210 дел в год <*>; еще более напряженная ситуация в судах общей юрисдикции - нагрузка одного федерального судьи, например Зеленоградского окружного (городского) суда г. Москвы, по данным за 1999 год составила более 1800 дел; рассмотрение многих дел длится годами. Ситуация несколько улучшится с введением института мировых судей, но значительного изменения, я думаю, ожидать не следует. Для кардинального изменения ситуации необходимо создание специализированных административных судов, в компетенцию которых должны входить и жалобы на неправомерные действия органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, и споры о признании недействительными актов, как нормативных, так и ненормативных, указанных органов и лиц, и другие дела, традиционно являющиеся административными.

В случае создания специализированных административных судов из сферы деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов будут изъяты все категории административных дел, что устранит имеющиеся в настоящее время проблемы в определении подведомственности споров. Кроме того, специализация будет способствовать более качественному и профессиональному рассмотрению данной категории дел. Система административных судов могла бы воспроизводить существующую систему судов общей юрисдикции:

<*> В.Ф. Яковлев. Укрепление правопорядка и законности в экономике - важнейшая задача арбитражных судов. М., 2000. (Библиотечка "Российской газеты", выпуск N 9).

Для введения системы административных судов необходимо внесение изменений в существующее законодательство о судебной системе, кроме того, потребуется принятие специального административно - процессуального кодекса, решить же эти вопросы оперативно в настоящее время не представляется возможным.

Наличие сильной и независимой судебной власти создает необходимую систему сдержек и противовесов в европейских государствах и США, при этом необходимость непосредственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления со стороны государственных органов власти практически отсутствует. Вопросы укрепления судебной власти, а в перспективе и создание специализированных административных судов, должны быть приоритетными для любой власти и при любой схеме организации взаимодействия органов государственной власти различного уровня и органов местного самоуправления.

Отсутствие федерального закона о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и о порядке передачи и делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления также является препятствием для реализации этой схемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Существующее разграничение, закрепленное в Конституции РФ, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления" и отдельных отраслевых Законах ("Об образовании", "О связи", "О почтовой связи"), весьма размыто, не всегда очевидна грань в разграничении компетенции между государственными органами власти и органами местного самоуправления по конкретным вопросам. На уровне субъектов Федерации эта проблема разрешается по-разному: от законодательного разграничения компетенции в Вологодской, Свердловской, Тверской области до полного отсутствия этого разграничения в Уставах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований. Москва, как субъект Федерации, не является исключением. Закрепляя в Уставе Москвы двойной статус органов власти г. Москвы, законодательные акты Москвы вообще не разграничивают полномочия на государственные, осуществляемые Москвой как субъектом Федерации, и муниципальные. Показательным является и тот факт, что на различных уровнях власти в г. Москве имеет место дублирование полномочий.

Возможно, по этим причинам, а, может быть, и не только по этим, с точки зрения большинства губернаторов необходимо было усиление влияния органов власти субъектов Российской федерации на муниципальные образования. А. Тулеев в одном из своих телевизионных интервью сказал, что целесообразно вообще сохранить выборность высших должностных лиц только на уровне России и субъектов Федерации, а все должностные лица нижестоящего уровня должны назначаться. Этот подход не является новым. В 1993 г. указами Президента РФ Б.Н. Ельцина (Указ от 26.10.1993 N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", Указ Президента N 1617 от 09.10.93 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления") устанавливалось, что главами местного самоуправления являются ранее назначенные (избранные) главы местных администраций. В последующем с принятием Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был закреплен принцип выборности глав местного самоуправления либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления. Как уже было сказано ранее, слабость судебной системы, отсутствие законодательного регулирования по вопросам разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления делают в настоящее время наиболее привлекательной и, в определенном смысле, оправданной такую схему взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, которая заключается, по сути, в соподчиненности этих звеньев управления. В настоящее время в средствах массовой информации достаточно подробно освещаются инициативы Президента В.В. Путина по укреплению федерализма, изменению взаимодействия между различными уровнями власти. Данные инициативы предполагают предоставление Президенту права отстранять от должности высших должностных лиц субъектов Федерации, а мэрам и губернаторам предоставить аналогичное право в отношении нижестоящих звеньев управления. В своем телевизионном обращении к гражданам страны В.В. Путин сказал: "Если глава территории при определенных условиях может отстраняться от должности Президентом страны, то у него должно быть аналогичное право в отношении нижестоящего уровня власти" <*>. В обращении о местном самоуправлении ничего не говорится, но очевидно предполагается, т.к. большинство нижестоящих уровней власти в субъектах Федерации - это органы местного самоуправления.

КонсультантПлюс: примечание.

Указ Президента РФ от 09.10.1993 N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 17.06.2000 N 1110 "О признании утратившими силу некоторых указов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации".

<*> "Российская газета" N 96 (2460) от 19.05.2000.

Безусловно, недопустимой является сложившаяся ситуация в системе и государственного управления, и местного самоуправления, когда правовой нигилизм отдельных руководителей как органов власти, так и органов местного самоуправления приводит не только к ущемлению прав отдельных личностей, но и к существенному противоречию с государственными интересами, направленными на сохранение целостности государства, создание правового государства в России. В условиях, когда судебная система страны не эффективна, предложенная Президентом В. Путиным схема укрепления государственной власти необходима и единственно возможна. Но в отношении органов местного самоуправления к реализации предложений Президента РФ необходимо подходить с особой осторожностью.

Конституция РФ (ст. 12) закрепила очень важный принцип: "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Важность этого принципа состоит в определении приоритетов. Так, органы государственной власти, реализуя государственную власть на соответствующей территории, действуют от имени и в интересах государства, т.е. определяющим является государственный интерес. Органы местного самоуправления, не входящие в систему государственной власти, действуют от имени и в интересах населения муниципального образования, т.е. приоритет отдается интересам населения муниципального образования. При подобной конституционной трактовке местного самоуправления вполне закономерен вопрос: "На каком основании должностное лицо органа государственной власти сможет отстранить от должности главу муниципального образования, если органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а следовательно, не находятся с ними в соподчиненном состоянии?". Более того, Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" еще более жестко зафиксировал принцип независимости органов местного самоуправления от государственных органов власти: "Образование органов местного самоуправления, назначение на должность лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются" (ст. 17), - а если нельзя назначить, то и нельзя и отстранить от занимаемой должности.

Подобная законодательная конструкция имеет место далеко не во всех государствах, так, например, в законодательстве Великобритании вообще отсутствует понятие "местное самоуправление", а наиболее приближенное к населению управленческое звено именуется "местное управление", что не противоречит Европейской хартии о местном самоуправлении. В статье 7 Европейской хартии о местном самоуправлении закреплен принцип, согласно которому "статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата", а следовательно, при выработке оснований для отстранения от должности выборных лиц местного самоуправления губернатором (мэром) необходимо придерживаться правила: только нарушение Конституции и законов может быть основанием для отстранения названных лиц от должности.

Из приведенного выше анализа видно, что реализация предложений Президента РФ по усилению подконтрольности различных звеньев управления, если это коснется местного самоуправления, потребует внесения изменений и в Конституцию РФ, и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". При внесении соответствующих изменений необходимо определить исчерпывающий перечень оснований для отстранения должностных лиц от должности, прежде всего для того, чтобы хорошая идея укрепления государственности не переросла в банальное сведение счетов с неугодными или "неудобными" руководителями различного уровня. Кроме того, по той же причине обязательно нужно законодательно закрепить право судебного обжалования принятых решений об отстранении от должности.

В Российской Федерации построение демократического, правового государства находится только в начале своего пути. Резкие переходы от жестких принципов централизма, которые были единственными в течение всего советского периода развития нашей страны, к демократии крайне неблагоприятно отразились и на политической, да и на экономической ситуации в стране. История не терпит быстрых смен формаций, для любых перемен необходимы соответствующие предпосылки: экономические, политические, идеологические, социальные и т.п.

В настоящий, по сути своей переходный, исторический период возможны и переходные модели управления и взаимодействия различных управленческих институтов (от органов государственной власти до органов местного самоуправления). Именно в качестве переходной, с моей точки зрения, нужно рассматривать и предложенную Президентом РФ систему взаимодействия различных управленческих звеньев. Несмотря на то что предлагаемые подходы ограничивают принципы организационной самостоятельности и независимости субъектов РФ от Центра, органов местного самоуправления - от органов государственной власти субъектов РФ, сама экономико - политическая ситуация подтверждает, что реализация этих подходов на современном этапе вполне оправдана. При этом необходимо четко представлять ту грань, преступить за которую нельзя ни при каких условиях, чтобы не погубить те ростки самоуправления, которые только начали прорастать на очень непростой, с экономико - политической точки зрения, российской "почве".