Мудрый Юрист

Проблема определения роли органа опеки и попечительства в семейных правоотношениях: субъект или участник?

Чекулаев Сергей Сергеевич, ассистент кафедры гражданского права и процесса Юридической школы, аспирант Высшей школы правоведения Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Дальневосточный федеральный университет, г. Владивосток.

Шпак Анастасия Александровна, студентка 2-го курса, факультет "Юриспруденция", Дальневосточный федеральный университет, г. Владивосток.

Предмет/тема. Статья посвящена анализу современного законодательства Российской Федерации, определяющего роль органа опеки и попечительства в семейных правоотношениях: в каком случае этот орган является субъектом, а в каком - участником семейных правоотношений, а также выявлению проблематики по данному направлению. Изучаемый вопрос актуален, так как при отсутствии четкой законодательной регламентации установить статус органа опеки и попечительства важно для более верного определения круга его полномочий.

Цели/задачи. Провести анализ современного нормативного материала Российской Федерации, касающегося правового статуса органов опеки и попечительства, а также иных соответствующих источников и на его основании определить, в каких случаях орган опеки и попечительства исполняет роль субъекта правовых отношений, регулируемых нормами семейного права, а в каких является их участником.

Методология. При написании статьи использован логический прием анализа, а также такие частнонаучные методы, как формально-юридический, проявляющийся в необходимости дать объяснение исследуемым правовым явлениям, и сравнительно-правовой метод, примененный в целях дифференциации понятий "субъект" и "участник" правовых отношений.

Вывод. На основании произведенного исследования можно сделать вывод о том, что орган опеки и попечительства является субъектом семейных правоотношений, когда непосредственно выполняет обязанности по опеке над несовершеннолетним в установленных законом случаях, а в остальных случаях - участником, но этот вопрос следует более детально рассмотреть как в современной теории права, так и в законодательстве Российской Федерации.

Ключевые слова: орган опеки и попечительства, субъект, участник, семейные правоотношения, права и законные интересы ребенка.

The Problem of Determining the Role of Guardianship Authority in Family Relationships: the Subject or the Participant?

S.S. Chekulaev, A.A. Shpak

Chekulaev Sergei S., assistant at the Department of Civil Law and Process, Law school, Far Eastern Federal University, postgraduate student of the Higher School of law of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Vladivostok, Russia.

Shpak Anastasia A., 2nd-year undergraduate student, Faculty of Law, Far Eastern Federal University, Vladivostok, Russia.

Subject/Topic. The article presents the analysis of the current legislation of the Russian Federation, defining the role of the guardianship authority in family legal relations as a subject or as a participant of family relationships, identifying contemporary issues in this area as well. The issue studied is relevant because within the terms of absence of a clear legal regulation it is extremely important to determine the status of guardianship authority bodies for a more precise definition of the scope of his authority.

Goals/objectives. This study is aimed to conduct an analysis of the present regulatory basis in the Russian Federation relating to the legal status of guardianship authorities' bodies as well as other relevant sources and on its basis to determine the cases when the guardianship authority body plays the role of the subject of legal relations regulated by family law or it is participant of such relations.

Methodology. Within the research conducted the authors used the logical technique of analysis and such methods as formal-legal, manifested in the necessity to give a legal explanation of the studied phenomena, and the comparative legal method, applied for the purposes of differentiation of the notions "subject" and "participant" of legal relations.

Conclusions and Relevance. Based on the present study it can be concluded that the guardianship authority is the subject of family relationships when it directly performs the duties of guardianship over minors in the cases prescribed by law. Within the other relations the guardianship authority serves as a participant but the matter should be more thoroughly considered both in the theory of law and in the legislation of the Russian Federation.

Key words: guardianship authority, subject, participant, family relationship, rights and legitimate interests of the child.

Как подчеркивает в своем Постановлении Пленум Верховного Суда РФ, задачей государства и права в области семейных отношений является защита прав и свобод несовершеннолетнего. В частности, права знать своих родителей, жить и воспитываться в семье, права на заботу родителей и совместное проживание с ними [1]. В некоторых случаях для обеспечения этой защиты необходимы действия компетентного органа - органа опеки и попечительства. Но при этом остается до конца не выясненной его роль в семейных правоотношениях: можно ли его отнести к кругу субъектов семейных правовых отношений (и иногда его прямо называют субъектом [2, 40]), или он, как орган власти, может быть лишь их участником? Или же ему может быть присуща роль как субъекта, так и участника этих правоотношений [3, 5] в зависимости от ситуации?

Для рассмотрения подробнее этой проблемы современного российского права следует сперва дать несколько вводных положений, а именно - что такое органы опеки и попечительства, что такое семейные правоотношения и, собственно, что такое субъект и участник правоотношения.

Итак, понятие органа опеки и попечительства закреплено в законодательстве РФ, в соответствии с которым органом опеки и попечительства признается орган исполнительной власти субъекта РФ (а также в некоторых случаях - орган местного самоуправления, наделенный соответствующими полномочиями) [4], находящийся в ведении Министерства образования и науки РФ [5] и подконтрольный Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки [6].

По смыслу ч. 1 ст. 8 Семейного кодекса орган опеки и попечительства является государственным органом, обеспечивающим защиту семейных прав, то есть своего рода правоохранительным органом, имеющим властные полномочия.

Если же говорить о семейных правоотношениях, то дать им определение достаточно легко: семейные правоотношения - это в наиболее распространенном понимании общественные отношения, возникающие на основании брака, кровного родства, усыновления, иной формы устройства детей, оставшихся без опеки родителей, в семью, урегулированные нормами семейного права [7, с. 11].

Итак, при сравнительной легкости определения двух первых положений представляет немалую сложность уяснение вопроса об определении и нахождении различия между субъектом и участником правоотношений на уровне теории. Дело в том, что большинство ученых ответ на вопрос, что есть субъект правоотношений, начинают со слов "субъект (участник) - это..." [8, с. 515], то есть для многих эти понятия являются тождественными. Но тем не менее более правильным видится их разграничение, хотя бы потому что от роли в правоотношении зависят границы деятельности любого лица (органа) в конкретном правоотношении, в конкретном споре, и есть все основания полагать, что этот вопрос никогда не утратит своей актуальности.

Итак, как говорит наука, субъект правоотношений - это лицо, имеющее субъективные права и юридические обязанности [9], а также, очевидно, способное их самостоятельно приобретать и реализовывать, а также нести ответственность.

Сложность определения понятия подкрепляется и тем, что законодатель, во-первых, не дал в нормативно-правовых актах точного определения понятий "субъект" и "участник" правоотношений, а во-вторых, не назвал органы опеки и попечительства тем или другим термином ни в одной норме закона. Трудно не согласиться с тем, что это упущение является хотя и не главной, но все-таки проблемой современного законодательства.

При таком отсутствии нормативного разграничения более верным видится разграничение участника и субъекта по следующему принципу: имеются ли у него субъективные права и юридические обязанности, имеющие отношение к самой сути, содержанию рассматриваемых правоотношений, может ли он осуществлять их в связи с развитием правоотношений во времени.

Также интересно, что признание некоего лица (органа) субъектом или участником правоотношения находится в зависимости от того, какими являются правоотношения - материальными или процессуальными. Сразу возникает мысль, что орган опеки и попечительства (как и любой другой орган) более уместен в процессуальных отношениях. Действительно, его деятельность чаще всего связана с осуществлением какой-либо регламентированной законом процедуры. Так, например, родитель - субъект; чаще всего он живет и действует в рамках материальных правоотношений, реже - процессуальных, когда становится (опять же, например) стороной в судебном споре, участником разбирательства, но тем не менее не утрачивает своих субъективных прав и юридических обязанностей, не перестает быть субъектом семейных правоотношений. В то время как любой орган (суд, прокуратура, орган опеки и попечительства в том числе) ассоциируется с процессуальными действиями и не ассоциируется с материальным семейным правом, с осуществлением семейных отношений. В сущности роль любого органа в семейных правоотношениях - сторонняя, без него семейные отношения вполне возможны, но без него маловероятно разрешение конфликтных отношений. Поэтому чаще всего орган опеки выступает в семейных правоотношениях как правоохранительный орган, то есть он появляется, когда есть или возможно нарушение законных прав и интересов субъектов семейных правоотношений.

Конечно, осуществляя свои предписанные законом функции и полномочия, органы опеки и попечительства осуществляют права и несут обязанности, то есть вступают в правоотношения. Но необходимо понимать, что названные правоотношения практически не относятся к семейным. В общем виде семейные правоотношения - регулятивные, а те, в которых орган опеки и попечительства принимает на себя правоохранительную роль, соответственно более похожи на охранительные правоотношения. То есть можно сделать вывод, что эти отношения не являются семейными - в данном случае орган опеки - не субъект семейных правоотношений, а участник. Он не реализует непосредственно собственные права и обязанности - он способствует реализации прав, свобод, законных интересов субъектов, а также наложению на них ответственности (и поэтому сложно не согласиться с тем, что иногда орган опеки относят к субъектам правоотношений, возникающих на основе семейно-правовой ответственности [10]). По подобному принципу определяется и роль прокурора и суда - они не имеют субъективных прав и юридических обязанностей непосредственно в рамках чужой семьи, в рамках чужого семейного спора, они лишь обладают властными полномочиями, благодаря которым могут урегулировать эти споры, они - участники правоотношений.

Кстати, это наталкивает на мысль о еще одном отличии субъекта от участника: в частном праве нередко бывает так, что участник является лицом, наделенным властными полномочиями по отношению к субъекту, тогда как субъект наделен лишь правами и обязанностями и не может самостоятельно воздействовать на участника, так как не имеет над ним власти.

Но не стоит забывать, что при одном основном правоотношении часто возникает множество побочных. Не всегда участник наделяется властными полномочиями в один момент разрешения вопроса, если даже некоторое время раньше он имел эти полномочия в отношении субъектов. Говоря проще: когда представители органа опеки и попечительства приходят в жилое помещение истца, чтобы, например, обследовать условия и обстановку, в которых содержится ребенок, выяснить обстоятельства и по окончании составить акт по форме, утвержденной Приказом Министерства образования и науки РФ [11], который будет использован судом при вынесении решения по конкретному спору, - они обладают властными полномочиями. Когда же орган опеки и попечительства (то есть его представитель) привлекается судьей в процесс для выяснения обстоятельств дела, то в общем орган выступает как участник, не наделенный властными полномочиями. Его роль - это роль свидетеля, третьего лица, слова которого (подкрепляемые вышеуказанным актом) способствуют выяснению реальных обстоятельств дела и вынесению судом обоснованного решения. Эта процедура закреплена в ст. 47 ГПК РФ. Хотя интересно мнение, выраженное Верховным Судом РФ еще в 2011 г. о том, что орган опеки, привлекаемый в судебное заседание при спорах о воспитании несовершеннолетних, является не третьим лицом, а "лицом, участвующим в деле в качестве государственного органа, компетентного дать заключение по существу спора" [12] (что, собственно, не меняет его роли: государственный орган по общему правилу участник в области частного права, коим является семейное).

Итак, помня, что субъектами являются лица, реализация которыми субъективных прав и юридических обязанностей и составляет сущность правоотношения, можно задать вопрос: когда орган опеки и попечительства все-таки может стать субъектом? Ответ напрашивается сам собой - когда будет иметь и сможет осуществлять субъективные права и нести юридические обязанности в рамках правоотношений, являющихся семейными. С одной стороны, орган - это не физическое лицо, он не может вступать в основную массу семейных правоотношений, так как не имеет реальной возможности для осуществления внутри них прав и несения обязанностей. С другой - бывают моменты, когда лицо в силу объективных обстоятельств просто не способно к самостоятельному осуществлению прав и несению обязанностей. Тогда по общему правилу необходимым условием того, чтобы право было все-таки реализовано, интерес защищен, а обязанность исполнена, является участие в деле законного представителя недееспособного (частично дееспособного) лица. Для несовершеннолетних таким представителем следует считать родителей или усыновителей. Но в некоторых ситуациях несовершеннолетний лишен возможности защиты со стороны родителей или усыновителей. То есть становится возможным его оставление один на один с законом, с нарушенным правом, с нарушителем этого права. Тогда законодатель, осознавая беспомощность несовершеннолетнего и первоочередную необходимость защиты именно его прав и интересов, уполномочивает орган опеки на осуществление тех действий, которые в нормальных условиях должны выполнять родители или усыновители. Это происходит, как говорит ч. 1 ст. 121 Семейного кодекса РФ, в случаях, когда родители не могут (при смерти, болезни) или не хотят (при самовольном длительном отсутствии или уклонении от своих обязанностей, в том числе когда родители отказываются забирать детей из образовательных или иных организаций) заботиться о своих детях, а также при создании действиями или бездействием родителей угрозы жизни или здоровью ребенка либо препятствий для его нормального развития и воспитания, то есть в тех случаях, когда очевидно отсутствует родительское попечение.

В подобных ситуациях организации, каким-либо образом контактирующие с несовершеннолетними, должны сообщать в органы опеки и попечительства об обстоятельствах, свидетельствующих об отсутствии родительского попечения, и последние, в свою очередь, берут ребенка под свою опеку - обеспечивают временное устройство несовершеннолетнего гражданина до решения вопроса о его передаче под опеку или попечительство либо в соответствующую организацию [13].

Но когда с момента выявления несовершеннолетнего, оставшегося без попечения родителей (попечения иных законных представителей), прошел месяц, а опекун или попечитель так и не назначен, на орган опеки и попечительства по месту выявления несовершеннолетнего прямо возлагается обязанность исполнения обязанностей опекуна или попечителя [14]. Такие отношения между ребенком и органом опеки и попечительства сохраняются до тех пор, пока несовершеннолетнему не будет назначен опекун либо попечитель, или до помещения его в специальные организации, на которые возлагаются обязанности опекунов или попечителей (образовательные, медицинские организации, в том числе организации для детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения) [14].

В данном случае заметно изменение положения органа опеки и попечительства, он наделяется дополнительными правами и обязанностями, дающими основания утверждать, что при их реализации он принимает статус субъекта правоотношений, связанных с воспитанием несовершеннолетних. То есть он начинает непосредственно выполнять функции, указанные в его названии, - опеку и попечительство. Кроме выполнения предусмотренных законом обязанностей выявлять детей, оставшихся без попечения, вести их учет, считающихся уже исполненными на рассматриваемый момент, он обязан заботиться о детях, защищать их права, как уже нарушенные, так и еще не нарушенные, принимая максимальные меры по их сохранению, а также прилагать все усилия для устройства их в новую семью.

Еще один аргумент в пользу признания данной точки зрения: в соответствии с Семейным кодексом РФ деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается. Очевидно, что, когда ребенка защищать необходимо, законных представителей нет, орган опеки и попечительства - единственный законный представитель и защитник несовершеннолетнего, следовательно, в таком случае, он должен стать в правоотношении именно субъектом (чтобы иметь возможность достигать своих целей эффективно).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что, когда орган опеки и попечительства непосредственно становится на защиту прав ребенка, то есть замещает его родителей, усыновителей, иных законных представителей (которые, в свою очередь, должны были при нормальном течении дел реализовывать права и интересы несовершеннолетнего) в правоотношении, реализует как собственные права и обязанности (чаще процедурные, как уполномоченный государственный или муниципальный орган), так и права и обязанности законных представителей несовершеннолетнего, а также способствует реализации и защите прав, свобод, законных интересов ребенка, тогда он является субъектом. Когда же орган опеки и попечительства реализует права и обязанности только в качестве правоохранительного (в некотором смысле) органа, уполномоченного законом на обеспечение соблюдения законности в семейных правоотношениях, либо способствует иным правоохранительным органам в ее обеспечении, тогда он может быть назван участником как правоотношений, возникающих из споров, связанных именно с воспитанием детей, так и семейных правоотношений в целом.

Список источников

  1. О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. N 10 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 30.11.2017).
  2. Серебрякова А.А. Органы опеки и попечительства как субъекты семейного права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 4. С. 37 - 41.
  3. Косенко Е.В. Субъекты семейного права: Монография. М. - Берлин: Директ-Медиа, 2016. 134 с.
  4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 N 51-ФЗ (с посл. изм. и доп. от 29.12.2017) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 15.01.2018).
  5. Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 N 466 (с посл. изм. и доп. от 09.06.2017) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 05.01.2018).
  6. Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан: Приказ Министерства образования и науки РФ от 24 сентября 2010 г. N 957 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 19.01.2018).
  7. Гонгало Б.М., Крашенинников П.В., Михеева Л.Ю., Рузакова О.А. Семейное право: Учебник / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2008. 302 с.
  8. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. 560 с.
  9. Радько Т.Н., Лазарев В.В., Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник для бакалавров. М.: Проспект, 2016 // http://study.garant.ru/#/document/57318760/paragraph/1629:0 (дата обращения: 19.01.2018).
  10. Тагаева С.Н. Объект и субъект семейно-правовой ответственности // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. N 2 (24). С. 141 - 149.
  11. Приказ Министерства образования и науки РФ от 14 сентября 2009 г. N 334 "О реализации Постановления Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423" // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 21.01.2018)
  12. Обзор практики разрешения судами споров, связанных с воспитанием детей (утв. Президиумом ВС РФ 20 июля 2011 г.) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 18.12.2017)
  13. Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан: Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 (с посл. изм. и доп. от 30.12.2017) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 30.12.2017).
  14. Об опеке и попечительстве: Федеральный закон от 24 апреля 2008 N 48-ФЗ (с посл. изм. и доп. от 29.07.2017) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 30.12.2017).

References

About application by courts of the legislation on the settlement of disputes related to the upbringing of children: resolution of the Plenum of the Supreme Court of 27 May 1998 N 10 [O primenenii sudami zakonodatelstva pri razreshenii sporov, svyazannyh s vospitaniem detey: Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 27 maya 1998 g. N 10] // Reference legal system "ConsultantPlus" (date accessed: 30.11.2017).

Serebryakova A.A. Bodies of guardianship authority as the subjects of family law [Organy opeki i popechitelstva kak sub'ekty semeynogo prava] // Laws of Russia: experience, analysis, practice [Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika]. 2013. No. 4. P. 37 - 41 [in Russian].

Kosenko E.V. The subjects of family law: Monograph [Sub'ekty semeynogo prava: Monografiya]. M. - Berlin: Direkt-Media [M. - Berlin: Direkt-Media], 2016. 134 p. [in Russian].

The Civil code of the Russian Federation (part one): the Federal law of 30.11.1994 N 51-FL (with the latest changes from 29.12.2017) [Grazhdanskiy kodeks Rossiyskoy Federatsii (chast pervaya): Federal'nyi zakon ot 30.11.1994 N 51-FZ (s posl. izm. i dop. ot 29.12.2017)] // Reference legal system "ConsultantPlus" (date accessed: 05.01.2018).

On approval of the Regulations on the Ministry of education and science of the Russian Federation: decree of the Government of the Russian Federation of 03.06.2013 No. 466 (with the latest changes from 09.06.2017) [Ob utverzhdenii Polozheniya o Ministerstve obrazovaniya i nauki Rossiyskoy Federatsii: Postanovlenie Pravitelstva RF ot 03.06.2013 N 466 (s posl. izm. i dop. ot 09.06.2017)] // Reference legal system "ConsultantPlus" (date accessed: 05.01.2018).

About approval of Administrative regulations of execution by Federal service on supervision in the sphere of education and science of the state function on control over activity of bodies of guardianship authority concerning minor citizens: the order of the Ministry of education and science of the Russian Federation of 24 September 2010 N 957 [Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta ispolneniya Federalnoy sluzhboy po nadzoru v sfere obrazovaniya i nauki gosudarstvennoy funktsii po osuschestvleniyu kontrolya za deyatelnostyu organov opeki i popechitelstva v otnoshenii nesovershennoletnih grazhdan: Prikaz Ministerstva obrazovaniya i nauki RF ot 24 sentyabrya 2010 g. N 95] // Reference legal system "ConsultantPlus" (date accessed: 19.01.2018).

Gongalo B.M., Krasheninnikov P.V., Mikheyeva L.Yu., Ruzakova O.A. Family law: Textbook [Semeynoe pravo: Uchebnik] / Under the editorship of P.V. Krasheninnikov. M.: Statut [M.: Statut], 2008. 302 p. [in Russian].

Nersesyants V.S. General theory of state and law [General theory of state and law]. M.: Norma; INFRA-M, 2012. 560 p. [in Russian].

Radko T.N., Lazarev V.V., Morozova L.A. Theory of state and law: textbook for bachelors [Teoriya gosudarstva i prava: Uchebnik dlya bakalavrov] "Prospect" [Prospekt], 2016. Electronic resource http://study.garant.ru/#/document/57318760/paragraph/1629:0 (date accessed: 19.01.18) [in Russian].

Tagaeva S.N. The object and the subject of family legal liability [Ob'ekt i sub'ekt semeyno-pravovoy otvetstvennosti] // Bulletin of Perm University. Legal science [Vestnik Permskogo universiteta. Yuridicheskie nauki]. 2014. No. 2 (24). P. 141 - 149 [in Russian].

Order of the Ministry of education and science of the Russian Federation from September 14, 2009 N 334 "About implementation of decree of the Government of the Russian Federation from May, 18th, 2009 N 423" [Prikaz Ministerstva obrazovaniya i nauki RF ot 14 sentyabrya 2009 g. N 334 "O realizatsii Postanovleniya Pravitelstva RF ot 18 maya 2009 g. N 423"] // Reference legal reference system "ConsultantPlus" (date accessed: 21.01.2018).

Review of disputes associated with the education of children (approved. The Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation July 20, 2011) [Obzor praktiki razresheniya sudami sporov, svyazannyh s vospitaniem detey (utv. Prezidiumom VS RF 20 iyulya 2011 g.)] // Reference legal reference system "ConsultantPlus" (date accessed: 18.12.2017).

About single questions of implementation of guardianship and guardianship concerning minor citizens: the decree of the Government of the Russian Federation from 18.05.2009 N 423 (with the latest changes from 30.12.2017) [Ob otdel'nyh voprosah osushchestvleniya opeki i popechitel'stva v otnoshenii nesovershennoletnih grazhdan: Postanovlenie Pravitelstva RF ot 18.05.2009 N 423 (s posl. izm. i dop. ot 30.12.2017)] // Reference legal system "ConsultantPlus" (date accessed: 30.12.2017).

About custody and guardianship: the Federal law of 24 July 2008 N 48-FL (with the latest changes from 29.07.2017. [Ob opeke i popechitel'stve: Federalnyi zakon ot 24 aprelya 2008 N 48-FZ (s posl. izm. i dop. ot 29.07.2017)] // Reference legal system "ConsultantPlus" (date accessed: 30.12.2017).