Мудрый Юрист

Прокурорский надзор за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях, сохранении и использовании объектов животного мира и среды их обитания

Паламарчук Анатолий Владимирович, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ.

В статье рассмотрены вопросы состояния законности и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях, сохранении и использовании объектов животного мира и среды их обитания.

Ключевые слова: законодательство об особо охраняемых природных территориях, прокурорский надзор, сохранение и использование объектов животного мира и среды их обитания.

Prosecutorial supervision over implementation of legislation on nature protected areas, preservation and usage of wildlife resources and their habitat

A.V. Palamarchuk

Palamarchuk Anatoly Vladimirovich, Chief, General Department for Supervision over Implementation of Federal Legislation, Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

The article considered the issues of the state of legality and practice of prosecutorial supervision over implementation of legislation on nature protected areas, preservation and usage of wildlife resources and their habitat.

Key words: legislation on nature protected areas; prosecutorial supervision; preservation and usage of wildlife resources and their habitat.

31 октября 2017 г. состоялось заседание коллегии Генеральной прокуратуры РФ, на котором были рассмотрены вопросы состояния законности и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях, сохранении и использовании объектов животного мира и среды их обитания.

Органами прокуратуры организована последовательная и целенаправленная работа на этом направлении. По поручению Президента РФ в 2016 г. и первом полугодии 2017 г. проведены проверки исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях, в ходе которых особое внимание уделено вопросам использования предоставленных для строительства земельных участков в составе земель природно-заповедного фонда по их целевому назначению.

Принятые меры прокурорского реагирования способствовали активизации работы органов государственной власти, местного самоуправления на этом направлении. После прокурорского вмешательства установлены границы 356 ООПТ и их охранных зон, утверждены или актуализированы положения о более чем 360 ООПТ. По требованию прокуроров за последние полтора года ограничен или запрещен доступ к 1,2 тыс. сайтам в информационной сети Интернет, содержащим информацию о реализации редких, "краснокнижных" и исчезающих видов животных и водных биоресурсов.

Вместе с тем нарушения законодательства об особо охраняемых природных территориях, об охране и использовании объектов животного мира носят распространенный характер.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ, региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления повсеместно не принимают необходимые нормативные правовые акты, определяющие порядок функционирования ООПТ, осуществления деятельности на их территории.

Так, в нарушение действующего законодательства Минприроды России не принят административный регламент выдачи разрешений на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, которые планируется осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также разрешений на ввод в эксплуатацию указанных объектов.

Вопреки требованиям Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" Минприроды России исполнительные органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не обеспечили принятие положений о более 4 тыс. ООПТ, определяющих режим использования и охраны заповедных территорий, повсеместно не принимаются решения о создании охранных зон ООПТ.

Так, Министерством не установлены охранные зоны Дарвинского государственного природного биосферного заповедника (на территории Тверской области), Кавказского государственного природного биосферного заповедника, заповедников "Зейский", "Норский", "Корякский", "Командорский", "Тебердинский", "Хинганский", "Центральносибирский", "Эрзи" и других.

Под пристальным вниманием прокуроров находятся вопросы государственного кадастрового учета земель этих территорий. В настоящее время вне государственного кадастрового учета остаются земельные участки более 5 тыс. ООПТ, что потребовало прокурорского вмешательства.

Только после принятых природоохранными прокурорами мер реагирования в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о границах всех ООПТ регионального значения в республиках Татарстан (169), Марий Эл (50), Волгоградской (26) и Самарской (208) областях.

Должностные лица Министерства природных ресурсов и экологии РФ надлежащим образом не контролируют деятельность подведомственных федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения.

Так, расположенные в Ульяновской области государственные природные заказники "Сурский" и "Старокулаткинский" не включены в Перечень федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Минприроды России, управление заказниками не организовано, не обеспечено проведение контрольно-надзорных мероприятий на соответствующих территориях, а их границы не определены.

В республиках Башкортостан, Бурятия, Марий Эл, Чувашской Республике, Астраханской, Волгоградской, Костромской, Кировской, Калининградской, Липецкой, Орловской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Тверской, Ярославской областях выявлено бездействие территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор), Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, уполномоченных органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также учреждений, осуществляющих управление и охрану ООПТ, при реализации полномочий по государственному надзору (контролю).

К примеру, вне поля зрения управления Росприроднадзора по Липецкой области длительное время оставались проблемы отсутствия охранных зон в Воронежском государственном природном биосферном заповеднике и заповеднике "Галичья гора". Меры контролирующим органом не принимались.

В Орловской области государственные инспекторы ФГБУ "Национальный парк "Орловское полесье" на протяжении более двух лет проверки исполнения природоохранного законодательства при наличии оснований не проводили, виновных лиц к административной ответственности не привлекали.

В республиках Марий Эл, Мордовия, Приморском крае, Астраханской, Волгоградской, Вологодской, Московской, Нижегородской, Рязанской, Ульяновской, Тверской, Ярославской областях выявлены факты ненадлежащей организации Минприроды России, региональными органами исполнительной власти управления особо охраняемыми природными территориями.

Установлено, что на основании распоряжения Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 2055-р государственные природные заказники "Сурский" и "Старокулаткинский" переданы в ведение Минприроды России. Вместе с тем в Перечень федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 2056-р, указанные заказники не включены.

Только после вмешательства прокуратуры Республики Мордовия региональное министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования организовало работу по ведению государственного кадастра ООПТ регионального и местного значения, учету этих территорий при планировании социально-экономического развития республики.

В Тверской области на 992 ООПТ областного значения не были созданы учреждения, наделенные полномочиями по их управлению и охране, что потребовало вмешательства природоохранной прокуратуры. В результате принятых природоохранными прокурорами мер также созданы органы государственной власти, уполномоченные осуществлять управление ООПТ в Ярославской и Астраханской областях.

В республиках Башкортостан, Бурятия, Чувашской Республике, Забайкальском крае, Астраханской, Владимирской, Вологодской, Ивановской, Кировской, Костромской, Нижегородской и Ярославской областях, Еврейской автономной области границы и особенности режима особой охраны ООПТ не всегда учитываются органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления при разработке лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов, проведении лесоустройства и инвентаризации земель, подготовке документов территориального планирования, генеральных планов населенных пунктов.

В Вологодской области в лесохозяйственном регламенте не было сведений о границах и режиме особой охраны Национального парка "Русский Север", кроме того, леса площадью 277 994 га незаконно отнесены к категории эксплуатационных. По протесту Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры лесохозяйственный регламент Кирилловского лесничества, утвержденный Приказом Департамента лесного комплекса Вологодской области от 12 сентября 2011 г. N 877, приведен в соответствие с требованиями федерального законодательства.

Аналогичные факты установлены прокурорами в Республике Бурятия, Камчатском крае, Ивановской, Кировской, Нижегородской и Ярославской областях. Указанные нарушения могут повлечь утрату уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира.

В Ярославской области органы местного самоуправления в документах территориального планирования и градостроительного зонирования не учитывали актуальные сведения об особо охраняемых природных территориях регионального значения. В результате прокурорского вмешательства природоохранной прокуратуры нарушения устранены, в документы территориального планирования и градостроительного зонирования 14 муниципальных образований внесены необходимые сведения.

Обеспокоенность вызывают факты неготовности уникальных заповедных территорий к пожароопасному периоду (Республика Бурятия, Приморский край, Иркутская, Костромская, Самарская области). К примеру, в Приморском крае без внимания территориального органа Росприроднадзора остался случай неготовности государственного природного биосферного заповедника "Ханкайский" к пожароопасному периоду. Минерализованная полоса и противопожарный разрыв на его границе не были организованы, в результате чего в апреле 2017 г. на участке "Чертово болото" заповедника произошел лесной пожар на площади 25 гектаров по причине возгорания сухой растительности на сопредельных землях сельскохозяйственного назначения.

Органы прокуратуры выявили нарушения при распоряжении органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления землями ООПТ и их охранных зон.

После рассмотрения протестов прокуратуры Архангельской области отменено 6 выданных администрацией муниципального образования "Кенозерское" Плесецкого района разрешений на строительство индивидуальных жилых домов в национальном парке "Кенозерский" без согласования с дирекцией парка.

В Калининградской области без согласования с Минприроды России решением Совета депутатов муниципального образования "Сельское поселение Куршская коса" от 25 декабря 2012 г. N 44 с превышением компетенции был утвержден генеральный план этого населенного пункта, расположенного на территории национального парка "Куршская коса". По иску прокурора незаконные действия прекращены.

По материалам проверки прокуратуры Ростовской области следственные органы возбудили уголовное дело по ч. 2 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий) в отношении главы сельского поселения. Это должностное лицо незаконно изготавливало документы на изменение категории и уменьшение площади земель в охранной зоне природного парка "Донской".

В Республике Марий Эл, Красноярском крае, Брянской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Орловской, Рязанской, Саратовской, Самарской, Тверской и других областях территориальные органы Росприроднадзора, органы исполнительной власти субъектов Федерации, учреждения, осуществляющие управление и охрану ООПТ, не пресекали факты незаконного использования таких территорий и природных объектов.

В Самарской области территориальное управление Росприроднадзора с 2012 г. не проводило проверки ФГБУ "Национальный парк "Самарская лука". Департамент Росприроднадзора по Южному федеральному округу указанные полномочия не осуществлял в отношении 20 ООПТ, расположенных в округе. В Республике Ингушетия подразделение этого ведомства в период с 2011 по 2016 г. не планировало и не проводило проверки ФГБУ "Государственный природный заповедник "Эрзи", охранная зона которого не установлена, земли заповедника не поставлены на государственный кадастровый учет, а в его границах осуществляется незаконное строительство.

В прошлом году в соответствии с поручением Президента РФ проверена деятельность объектов, оказывающих негативное воздействие на Байкальскую природную территорию. Вся деятельность в этом регионе регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях и подлежит экологической экспертизе, что зачастую не соблюдается. В ходе проверки, в частности, вскрыты факты неправомерного складирования отходов в водоохранной зоне озера Байкал, сбросов в него неочищенных сточных вод, загрязнения его притоков и атмосферного воздуха опасными веществами. По результатам проверки выявлено почти 1,5 тыс. нарушений природоохранного законодательства, внесено 118 представлений, направлено 166 исков, возбуждено 100 дел об административных правонарушениях, возбуждено 9 уголовных дел. Итоги работы свидетельствуют о необходимости создания Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры.

Аналогичным образом управление Росприроднадзора по Кировской области мероприятия по контролю в области охраны объектов животного мира, государственный лесной и пожарный надзор в лесах на территории заповедника "Нургуш" не осуществляло. Бездействие управления Росприроднадзора по Приморскому краю привело к незаконному заключению дирекцией Дальневосточного морского биосферного государственного природного заповедника с ООО "Зарубинская база флота" договора о научно-техническом сотрудничестве и об осуществлении указанным юридическим лицом предпринимательской деятельности на побережье заповедной бухты Миноносок. Меры к устранению выявленных нарушений приняты только после внесения актов прокурорского реагирования.

В республиках Бурятия, Татарстан, Астраханской, Владимирской, Вологодской, Саратовской, Тверской, Ярославской областях в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, осуществляющих управление и охрану ООПТ, выявлены нарушения бюджетного законодательства, законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Так, Ярославской межрайонной природоохранной прокуратурой выявлен факт уголовно наказуемого деяния в рамках исполнения государственного контракта по проведению комплексной экологической реабилитации озера Неро в Ростовском районе Ярославской области. Установлено, что департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области на основании представленных строительной организацией сведений об объемах фактически выполненных работ по устройству дамб обвалования карт намыва перечислил денежные средства в размере более 136 млн руб. Вместе с тем согласно заключению специалиста подрядчиком не выполнены работы на сумму 47,9 млн руб. По материалам прокурорской проверки следственный отдел УФСБ России по Ярославской области возбудил уголовное дело по ч. 4 ст. 159 УК.

Во Владимирской области Александровским городским прокурором установлен факт недостаточного финансирования утвержденной постановлением главы администрации района от 12 августа 2013 г. N 2472 муниципальной программы "Охрана окружающей среды и рациональное природопользование на территории Александровского района на 2014 - 2020 годы" и ее подпрограммы "Биологическое разнообразие Александровского района на 2014 - 2020 годы", в части мероприятий по комплексному экологическому обследованию, межеванию, постановке на кадастровый учет земель ООПТ. В связи с этим прокурором внесено представление руководителю районной администрации, которое рассмотрено и удовлетворено, приняты меры к устранению нарушений.

В Республике Татарстан, Забайкальском крае, Владимирской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Пензенской, Ростовской, Тверской, Ярославской областях прокуроры выявили многочисленные нарушения при строительстве и эксплуатации различных объектов в ООПТ и их охранных зонах, случаи нецелевого использования земель.

К примеру, прокуратурой Заельцовского района г. Новосибирска в декабре 2016 г. выявлено, что на территории памятника природы областного значения "Дендрологический парк" неустановленные лица с нарушением режима охраны этой территории и без согласования с дирекцией парка провели работы по прокладке траншей, в результате которых ущерб окружающей среде составил более 1,6 млн руб. По инициативе прокуратуры следственные органы организовали процессуальную проверку на предмет наличия признаков преступления, предусмотренного ст. 262 УК (нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов).

Нижегородским межрайонным природоохранным прокурором выявлен факт снятия и перемещения плодородного слоя почвы, уничтожения травяного покрова на площади 7 371 кв. м, повреждения стволов и корней 89 деревьев в ходе производства неустановленными лицами работ по прокладке подземных коммуникаций на территории памятника природы регионального значения, в результате которых ущерб составил свыше 272,8 млн руб. По материалам прокурорской проверки следственные органы возбудили уголовное дело по ст. 262 УК.

Повсеместно прокуроры устанавливали факты незаконного использования объектов животного и растительного мира, водных биологических, лесных ресурсов на территории ООПТ.

Так, Астраханской межрайонной природоохранной прокуратурой на территории природного парка установлен факт незаконной рубки лесных насаждений, в связи с чем на основании постановления прокурора следственный орган возбудил уголовное дело по ч. 3 ст. 260 УК.

Правоохранительные органы проводят работу по противодействию преступным проявлениям в рассматриваемой сфере. В 2017 г. наблюдалась тенденция сокращения на 22% числа зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 262 УК. Наибольшее количество уголовных дел об экологических преступлениях, совершенных на особо охраняемых природных территориях, направлялось в суды в республиках Бурятия, Татарстан, Астраханской, Волгоградской, Курганской, Ростовской, Сахалинской областях. Согласно представленным прокурорами сведениям, в 2015 г. - первом полугодии 2017 г. судами рассмотрено 754 уголовных дела в отношении 858 лиц о преступлениях в сфере исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Серьезную озабоченность вызывает вопрос возмещения ущерба, причиненного преступлениями в названной сфере. По данным прокуроров, в период 2015 г. - первое полугодие 2017 г. по оконченным производством уголовным делам он составил около 287 млн руб. При этом реально возмещено всего около 16,4 млн руб., или 6%.

Всего в ходе проведенных в 2015 г. - первом полугодии 2017 г. проверок исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях прокурорами выявлено более 3,9 тыс. нарушений, на незаконные правовые акты принесено свыше 600 протестов, внесено около 1,8 тыс. представлений, в суды предъявлено 945 заявлений на сумму более 25 млн руб. По требованиям прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 1,1 тыс. лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено свыше 100 уголовных дел.

Состояние законности в сфере сохранения и использования объектов животного мира и среды их обитания также вызывает обеспокоенность.

До настоящего времени не во всех субъектах Федерации региональные органы власти приняли и реализуют государственные целевые программы по охране объектов животного мира и среды их обитания. При исполнении действующих программ допускаются нарушения бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе.

Во многих регионах не проведено территориальное охотустройство, нет схем размещения, использования и охраны охотничьих угодий, не осуществляются мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории общедоступных угодий. При этом допускаются нарушения федерального законодательства при распределении и выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов, регулирование их численности, при введении ограничений и запретов на использование объектов животного мира, факты принятия решений за пределами предоставленных полномочий.

Неисполнение возложенных функций органами государственного управления и контроля (надзора) способствует нарушениям в деятельности органов местного управления, которые не всегда определяли места выпаса домашних животных, реже, чем надо, принимали меры по профилактике распространения особо опасных болезней сельскохозяйственных животных.

Нарушения ветеринарных и санитарных правил при использовании объектов животного мира и морских млекопитающих в образовательных, научных и культурно-просветительских целях выявлены прокурорами Республики Крым, Красноярского, Приморского краев, Ямало-Ненецкого автономного округа, Белгородской, Иркутской, Мурманской, Новосибирской, Омской, Орловской, Оренбургской и других областей.

Хозяйствующие субъекты повсеместно используют объекты животного мира, в том числе редкие, находящиеся под угрозой исчезновения, без разрешительной документации, перемещают через границу РФ с нарушением таможенных правил.

Домодедовской таможней в 2016 г. пресечена попытка экспорта без получения предварительного разрешения на вывоз партии живых птиц, занесенных в Красную книгу РФ. Калининградской областной таможней в 2016 - 2017 гг. устанавливались факты несоблюдения физическими лицами запретов и ограничений при перемещении через таможенную границу более 150 животных. Всего по результатам проведенных таможенными органами контрольных мероприятий в 2016 г. - первом полугодии 2017 г. возбуждено 246 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 16.1, 16.2, 16.3 КоАП РФ, предметом нарушения по которым были редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животных.

Правоохранительные органы принимают меры по противодействию преступным проявлениям в сфере сохранения и использования объектов животного мира и среды их обитания.

За последние полтора года в органах дознания МВД России зарегистрировано более 5 тыс. сообщений о преступлениях, совершенных в сфере охраны животных, в том числе диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и (или) охраняемым международными договорами РФ. Наибольшее количество уголовных дел в исследуемой сфере было возбуждено органами дознания Республики Башкортостан, Удмуртской Республики, Вологодской, Курганской, Новосибирской, Тверской, Тюменской и Ярославской областей.

Наиболее распространены в этой сфере преступные посягательства, связанные с незаконной охотой (ст. 258 УК) и незаконной добычей и оборотом особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и (или) охраняемым международными договорами РФ (ст. 258.1 УК).

По постановлениям прокуроров, переданным в органы дознания в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ для инициирования уголовного преследования, органами дознания в 2016 г. возбуждено 22 уголовных дела (100% от направленных материалов), в первом полугодии 2017 г. - 9 (82%).

Наиболее активно эта работа проводилась прокурорами республик Крым, Хакасия, Кировской, Саратовской и Оренбургской областей.

В суд направлено для рассмотрения по существу в 2016 г. свыше 480 уголовных дел, в первом полугодии 2017 г. - около 270.

Как и все экологические преступления, уголовно наказуемые деяния анализируемой категории наносят немалый вред окружающей среде. Так, согласно данным прокуратур субъектов Федерации и специализированных прокуратур, по оконченным производством уголовным делам, расследованным дознавателями, в 2016 г. установлен ущерб в сумме около 112,6 млн руб., в первом полугодии 2017 г. - 53,8 млн руб. При этом размер возмещенного ущерба в 2016 г. составил примерно 41,7 млн руб., в 2017 г. - 26,6 млн руб.

В 2016 г. - первом полугодии 2017 г. суды рассмотрели 927 уголовных дел в отношении 1082 лиц о преступлениях в сфере охраны и использования животного мира (в 2016 г. - 575 уголовных дел в отношении 643 лиц, в первом полугодии 2017 г. - 352 дела в отношении 439 лиц).

Всего в сфере охраны и использования объектов животного мира за 2015 - 2016 гг. и 6 месяцев 2017 г. прокуроры выявили свыше 26,7 тыс. нарушений законов, принесли 1 012 протестов на незаконные правовые акты, внесли 3 328 представлений, в суды предъявили 3 986 исков на сумму 107 млн руб. По требованиям прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности привлечено 4 428 лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 80 уголовных дел.

Вместе с тем анализ надзорной практики органов прокуратуры свидетельствует, что государственное управление и контроль в области функционирования особо охраняемых природных территорий, охраны и использования объектов животного мира, среды их обитания не всегда адекватен ситуации.

Прокурорам всех уровней необходимо усилить прокурорский надзор на этом направлении деятельности, а именно: