Мудрый Юрист

Основания отзыва выборных лиц: принципиальные установки конституционного суда РФ и их реализация в нормативных правовых актах

Анциферов Николай Викторович, доцент кафедры конституционного права и конституционного судопроизводства Российского университета дружбы народов (РУДН), кандидат юридических наук.

Конституционный Суд РФ при рассмотрении конкретных случаев установления института отзыва на региональном и муниципальных уровнях согласился с принципиальной его допустимостью при условии соблюдения ряда существенных установок, в т.ч. касающихся оснований проведения отзыва (конкретные противоправные действия (бездействие)). Действующее регулирование по вопросу оснований отзыва обусловливает существенное своеобразие данного института, который соединяет в себе компоненты юридической ответственности и непосредственной демократии. Соответствующий подход существенно отличается от функционирования отзыва в логике императивного мандата. В последнем случае основания для отзыва если нормативно и предусматриваются, то формулируются предельно широко, подлежат произвольной оценочной интерпретации. Анализ нормативного материала позволяет сделать вывод о том, что правотворческие органы субъектов РФ и муниципальных образований, как правило, неадаптированно воспринимают формулы федеральных законов в отношении оснований отзыва. В то же время такой подход не учитывает логики рамочного правового регулирования на федеральном уровне и не обеспечивает в полной мере реализацию правовых позиций Конституционного Суда РФ по рассматриваемому вопросу.

Ключевые слова: отзыв, демократия, непосредственная демократия, выборы, депутат, выборное должностное лицо, избиратель.

Grounds for Recall of Elected Officials: Principles of the Constitutional Court of the Russian Federation and Their Implementation in Laws and Regulations

N.V. Antsiferov

Antsiferov Nikolay V., Assistant Professor of the Department of Constitutional Law and Constitutional Proceedings of the Peoples' Friendship University of Russia, Candidate of Legal Sciences.

The Constitutional Court of the Russian Federation, when considering the specific cases of the establishment of the procedure of revocation on regional and municipal levels, agreed with the concept of its admissibility subject to a number of significant pre-conditions, including the grounds for revocation (specific illegal actions (inaction)). The current regulation on the grounds of revocation causes a significant peculiarity of this procedure, which combines components of legal responsibility and direct democracy. The relevant approach is substantially different from the existence of revocation in the logic of the imperative mandate. In the latter case, the grounds for revocation are provided in a regulatory way, but they are formulated very widely, they are subject to arbitrary valuation interpretation. The analysis of regulatory material enables the author of the article to conclude that law-making bodies of the Russian Federation subjects and municipal entities, as a rule, are not adapted to perceive formulations of the Federal laws in respect of the grounds of revocation. At the same time, this approach does not take into account the logic of the framework legal regulation at the Federal level and does not provide a full implementation of the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation on this issue.

Key words: revocation, democracy, direct democracy, elections, deputy, elected official, voter.

Принципиальное положение ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, определяющее многонациональный народ России в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти, обусловливает существенное значение инструментария реализации такой власти. Исходя из ч. 3 указанной статьи, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Содержание данной конституционной формулы не только не исключает, но и ориентирует на возможность реализации власти народом непосредственно также в других формах, одной из которых рассматривается отзыв депутата или выборного должностного лица <1>. В самом общем плане под отзывом в данном контексте понимается "форма прямого волеизъявления граждан РФ по досрочному прекращению полномочий депутата, выборного должностного лица, осуществляемого на основе специально назначенного голосования" <2>.

<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.1996 N 21-П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348.
<2> Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. URL: http://zakon-municipal.ru/index.php?whatdo=full&id=781 (дата обращения: 30.11.2017).

На советском этапе правового развития отзыв воспринимался в качестве ключевого элемента императивного мандата, источниковой основой которого рассматривалась практика Парижской коммуны. В литературе соответствующего периода было принято ссылаться на слова К. Маркса из работы "Гражданская война во Франции": "Делегаты должны были строго придерживаться mandat imperatif (точной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время" <3>.

<3> Маркс К. Гражданская война во Франции. Воззвание Генерального совета международного товарищества рабочих. URL: http://www.k2x2.info/filosofija/sobranie_sochinenii_tom_17/p24.php (дата обращения: 30.11.2017). См., напр.: Коток В.Ф. В.И. Ленин и наказы избирателей // Советское государство и право. 1963. N 4. С. 18; Мошак А.В. Правовой режим наказов избирателей в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1971. С. 1 - 2; Новикова С.С. Право отзыва депутата в социалистических странах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1971. С. 4.

Нормативное выражение данные установки нашли уже 24 ноября 1917 г. в Декрете ВЦИК "О праве отзыва делегатов", в котором отмечалось: "Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных. Это основное принципиальное положение истинного демократизма, относясь ко всем без исключения собраниям представителей, относится также и к Учредительному Собранию" <4>.

<4> Декрет ВЦИК от 24.11.1917 "О праве отзыва делегатовъ" // СУ РСФСР. 1917. N 3. Ст. 49.

Впоследствии институт отзыва получил и конституционное закрепление. В ст. 78 Конституции (Основного Закона) РСФСР от 10.07.1918 отмечалось, что "избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему положению" <5>. Аналогичное цитированному положение содержалось в ст. 75 Конституции (Основного Закона) РСФСР от 11.05.1925 <6>. Право отзыва избирателей сохранилось и в ст. 142 новой Конституции (Основного Закона) СССР от 05.12.1936, где предусматривалось, что "каждый депутат <...> может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке" <7> (воспроизводится в ст. 147 Конституции (Основного Закона) РСФСР от 21.01.1937 <8>). Конституцией СССР от 07.10.1977 предусматривалось положение, в соответствии с которым "депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке" <9> (воспроизведено в первоначальной редакции ст. 103 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. <10>). В Конституции РФ 1993 г. отсутствовало прямое указание на подобную возможность. В то же время институт отзыва получил закрепление в ряде субъектов РФ и муниципальных образований. Однако соответствующее регулирование носило разрозненный и неединообразный характер <11>.

<5> Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918) // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.
<6> Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики // СУ РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218.
<7> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 06.12.1936. N 283.
<8> Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (вместе с Конституцией) // СУ РСФСР. 1937. N 2. Ст. 11.
<9> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик // Ведомости ВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
<10> Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики // Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.Н. Руденко "Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2002, N 4.

<11> Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: Практика реализации // Чиновник. 2002. N 1 (17). С. 43.

Актуальное правовое регулирование по вопросам отзыва соотносится с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, изложенными им в ряде Постановлений, в первую очередь от 24 декабря 1996 г. N 21-П <12>, от 7 июня 2000 г. N 10-П <13>, от 2 апреля 2002 г. N 7-П <14>. В указанных актах высказан ряд принципиальных подходов относительно возможности установления, оснований, сферы применения и процедуры отзыва. Одним из ключевых аспектов соответствующих правовых позиций являются выводы в отношении принципиальной ограниченности оснований для вынесения вопроса об отзыве в целях разрешения непосредственно населением. В частности, как отмечается Конституционным Судом РФ, "по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п." <15>. Сообразно этому, "...поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов <...> не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение..." <16>. Необходимо отметить, что соответствующий подход существенно отличается от логики функционирования отзыва в рамках императивного мандата. В последнем случае основания для отзыва если нормативно и предусматриваются, то они сформулированы предельно широко, подлежат оценочной интерпретации. Так, в соответствии с Законом СССР "О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР" "депутат Верховного Совета СССР по решению большинства избирателей соответствующего избирательного округа может быть в любое время отозван, если он не оправдал доверия избирателей или совершил действия, не достойные высокого звания депутата" <17>. При этом данные основания не были поддержаны адекватным процессуальным механизмом установления, что, по существу, препятствовало приданию им реального собственно юридического значения.

<12> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.1996 N 21-П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348.
<13> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
<14> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.04.2002 N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.
<15> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.1996 N 21-П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348.
<16> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
<17> Закон СССР от 30.10.1959 "О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР" // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 97.

На актуальный момент отзыв как форма непосредственной демократии в отношении выборных лиц федерального уровня не предусмотрен и соотносится с уровнями выборных лиц субъекта РФ и муниципальных образований. Как отмечает А.В. Алехичева, "применительно к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации федеральный законодатель последовательно стоит на позиции недопустимости отзыва этих лиц" <18>.

<18> Алехичева А.В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица // Журнал российского права. 2006. N 8. С. 144.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ в отношении оснований отзыва нашли отражение прежде всего в федеральном законодательстве. Так, согласно п. 7.2 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) возможен по одному из следующих оснований: а) нарушение законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом; б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение указанным лицом своих обязанностей, установленное соответствующим судом <19>. Согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке <20>. Несмотря на неидентичность соответствующих положений (в частности, в первом случае специально предусмотрена ориентированность на неисполнение обязанностей собственно конституционного характера), предельная широта обеих цитированных формул позволяет говорить об их принципиальной соотносимости.

<19> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 28.12.2016) // СПС "КонсультантПлюс".
<20> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) (ред. от 28.12.2016) // СПС "КонсультантПлюс".

Анализ нормативных правовых актов уровней субъектов РФ и муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что они, как правило, буквально воспринимают формулы оснований для отзыва, предложенные в федеральных законах. Так, в соответствии со ст. 8 Закона г. Москвы "О порядке отзыва Мэра Москвы", "отзыв возможен по одному из следующих оснований: 1) нарушение Мэром Москвы законодательства Российской Федерации и (или) законодательства города Москвы, факт совершения которого установлен соответствующим судом; 2) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение Мэром Москвы своих обязанностей, установленное соответствующим судом" <21>. Идентичны (по сути) соответствующие положения в законодательных актах других субъектов РФ. Подобная ситуация (в целом) складывается и в отношении регулирования оснований отзыва на уровне уставов муниципальных образований. Например, согласно ст. 17 Устава города Искитима Новосибирской области, "основаниями для отзыва депутата Совета депутатов, Главы города могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Отзыв по иным основаниям не допускается" <22>.

<21> Закон г. Москвы от 26.12.2012 N 76 "О порядке отзыва Мэра Москвы" (ред. от 25.05.2016) // СПС "КонсультантПлюс".
<22> Решение Совета депутатов г. Искитима от 26.12.2012 N 170 "О принятии Устава города Искитима Новосибирской области" (ред. от 11.05.2016) (зарегистрировано в ГУ Минюста России по Новосибирской области 07.02.2013 N RU543020002013001) // СПС "КонсультантПлюс".

При этом цитированные нормы федеральных законов, допускающие принципиальную возможность отзыва, фиксируют правовые пределы для оснований такого отзыва, генетически основанные на правовых позициях Конституционного Суда РФ. Данные нормы не заменяют актуализированного правового регулирования на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, конкретно определяющего подобные основания с учетом установленных федеральным законом ограничений. Непосредственное применение положений федеральных законов предполагает, что в качестве оснований для отзыва могут восприниматься в том числе незначительные правонарушения, не имеющие отношения к деятельности субъекта в качестве выборного лица, вне зависимости от отраслевого характера подобных нарушений (уголовные, административные, гражданско-правовые и проч.). В связи с этим, как указывает Н.А. Петрова, "практика Конституционного Суда Российской Федерации и последующие изменения законодательства об отзыве привели к новым проблемам в вопросе об основаниях отзыва. Если ранее инициирование не ограничивалось подтверждением правонарушения в юрисдикционном порядке и были проблемы с законодательной формулировкой основания отзыва, то теперь ситуация обострена еще более. Ответ на вопрос, какое правонарушение выборного лица следует считать основанием отзыва, дать намного сложнее" <23>. Подобная ситуация вызывает вопрос о соответствии распространенного подхода правотворческих органов принципиальным установкам Конституционного Суда РФ, воспринимающего отзыв в качестве субсидиарного инструмента, который "не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти" <24>.

<23> Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 21.
<24> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

С учетом проведенного анализа полагаем обоснованным сделать следующие выводы. Ограниченность возможностей постановки вопроса об отзыве депутата или выборного должностного лица избирателями конкретными противоправными действиями (бездействием), что предполагает установление соответствующих обстоятельств в юрисдикционном порядке, обусловливает существенное своеобразие данного института, который соединяет в себе компоненты юридической ответственности и непосредственной демократии. При этом эффективная реализация подобного института в логике правовых позиций Конституционного Суда РФ соотносится с необходимостью принципиального урегулирования оснований для постановки соответствующего вопроса перед населением применительно к конкретному уровню власти, специфике статуса выборного лица, существенности правонарушений, хотя и в рамках выявленных Судом ограничений. Данные основания должны быть сформулированы с достаточной степенью конкретности, в частности, ограничивая вовлечение судов в решение вопросов политического характера.

Литература

  1. Алехичева А.В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица // Журнал российского права. 2006. N 8. С. 144 - 148.
  2. Коток В.Ф. В.И. Ленин и наказы избирателей // Советское государство и право. 1963. N 4. С. 17 - 28.
  3. Маркс К. Гражданская война во Франции. Воззвание Генерального совета международного товарищества рабочих. URL: http://www.k2x2.info/filosofija/sobranie_sochinenii_tom_17/p24.php (дата обращения: 30.11.2017).
  4. Мошак А.В. Правовой режим наказов избирателей в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1971. 16 с.
  5. Новикова С.С. Право отзыва депутата в социалистических странах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1971. 20 с.
  6. Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 27 с.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.Н. Руденко "Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2002, N 4.

  1. Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: Практика реализации // Чиновник. 2002. N 1 (17). С. 42 - 47.

References

  1. Alekhicheva A.V. Pravovoe regulirovanie instituta otzy'va deputata, dolzhnostnogo litsa [Legal Regulation of the Institution of Recall of a Deputy, Official] // Zhurnal rossiyskogo prava - Russian Law Journal. 2006. N 8. S. 144 - 148.
  2. Kotok V.F. V.I. Lenin i nakazy' izbirateley [V.I. Lenin and the Electors' Mandates] // Sovetskoe gosudarstvo i pravo - Soviet State and Law. 1963. N 4. S. 17 - 28.
  3. Marx K. Grazhdanskaya voyna vo Frantsii. Vozzvanie Generalnogo soveta mezhdunarodnogo tovarischestva rabochikh [The Civil War in France. The Inaugural Address of the International Working Men's Association]. URL: http://www.k2x2.info/filosofija/sobranie_sochinenii_tom_17/p24.php (reference date: November 30, 2017).
  4. Moshak A.V. Pravovoy rezhim nakazov izbirateley v SSSR: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [The Legal Structure of the Electors' Mandates in the USSR: Author's abstract of thesis of ... Candidate of Legal Sciences]. Moskva - Moscow, 1971. 16 s.
  5. Novikova S.S. Pravo otzy'va deputata v sotsialisticheskikh stranakh: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [The Right to Recall a Deputy in Socialist Countries: Author's abstract of thesis of ... Candidate of Legal Sciences]. Moskva - Moscow, 1971. 20 s.
  6. Petrova N.A. Konstitutsionno-pravovoy institut otzy'va v Rossiyskoy Federatsii: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [The Constitutional Law Institution of Recall in the Russian Federation: Author's abstract of thesis of ... Candidate of Legal Sciences]. Moskva - Moscow, 2006. 27 s.
  7. Rudenko V.N. Instituty' "otzy'va" i "rospuska" v sovremennom rossiyskom zakonodatelstve: Praktika realizatsii [The 'Recall' and 'Dissolution' Institutions in the Modern Russian Laws: Implementation Practice] // Chinovnik - Official. 2002. N 1 (17). S. 42 - 47.